王雅玲

摘要：公租房能夠解決城鎮(zhèn)中“夾心層”的住房問題，但其建設(shè)中也面臨著嚴重的資金問題；如何多渠道籌集資金，讓公租房建設(shè)進入良性循環(huán)，成為擺在地方政府面前的一道待解難題。分析國外公租房建設(shè)中的成功經(jīng)驗，解析我國公租房建設(shè)中的現(xiàn)有資金來源，結(jié)合實際提出應(yīng)用PPP模式解決公租房建設(shè)中的資金問題。

關(guān)鍵詞：公租房；資金來源；PPP模式

中圖分類號：F293.3

一、公租房建設(shè)的現(xiàn)狀

目前我國城鎮(zhèn)中“夾心層”群體的住房問題是最嚴重的，因為他們達不到申請廉租房標準，不能買經(jīng)濟適用房或限價房，也買不起商品房，盡管目前的房地產(chǎn)市場和住房保障體系不斷發(fā)展完善，有這樣一部分人群依然處在這個體系之外，因此各地政府積極探索新型的住房保障模式，正是在這種背景下，公租房作為完善中國城鎮(zhèn)住房保障制度的一種創(chuàng)新實踐應(yīng)運而生。公租房定位于以社會救助為主，面向全社會、符合一定條件的、存在階段性住房困難的、有穩(wěn)定職業(yè)的城市常住人員提供，公租房的建設(shè)將使更多的住房困難群體成為最大的受益者。我國也出臺了一系列發(fā)展公租房的相關(guān)政策來推動公租房在全國范圍內(nèi)加快發(fā)展。

2009年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式提出，把發(fā)展公共租賃住房作為保障型住房的方式之一，要加快公共租賃住房建設(shè)，首次對“夾心層”的住房問題給出了清晰的解決路徑。2010年，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》正式對外發(fā)布。2011年，國家有關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，要求大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設(shè)。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織全國26家設(shè)計單位及大專院校，由中國建筑標準設(shè)計研究院牽頭編制了《公共租賃住房優(yōu)秀設(shè)計方案匯編》，這是我國首個全國性的公租房設(shè)計指導(dǎo)方案。

我國“十二五”期間將建設(shè)3600萬套保障性住房。其中，2011年開工建設(shè)1000萬套和2012年開工建設(shè)700萬套保障房。因為公租房在建設(shè)過程中資金投入大、回收周期長、利潤少，隨著大批公租房的開工建設(shè)，資金問題日益嚴峻。當(dāng)前，財政補貼是公租房建設(shè)的主要資金來源，但是這樣地方政府負擔(dān)很重。因此，對于地方政府來說，如何多渠道的籌集資金，就成了一個重要的研究課題。

二、國外公租房建設(shè)中的經(jīng)驗分析

本部分主要介紹韓國、美國、日本和新加坡的公租房建設(shè)模式，具體分析如下。

（一）韓國模式

韓國模式是“政府引導(dǎo)，融資支持，企業(yè)運作，定向供應(yīng)”，其中“政府引導(dǎo)”是指韓國政府營造了一個充分的政策環(huán)境，給予了相應(yīng)的土地、金融政策、財稅方面的支持以降低租金水平。“融資支持”是指以國民住宅基金為主體的公共住房金融體系提供長期穩(wěn)定的融資渠道?！捌髽I(yè)運作”是指在韓國的公共住房建設(shè)中，大韓住宅公社（KHFC）和民間企業(yè)，同時提供公共住宅的管理和維護，承擔(dān)主力作用。“定向供應(yīng)”是指韓國基于強制住房合同預(yù)購賬戶制度和嚴格的住房檔案制度的“一戶一宅”制，確保公租房切實受用于中低收入家庭。韓國公租房的發(fā)展政策對于我國當(dāng)前的公租房體系的發(fā)展政策制定有著借鑒意義，尤其在融資支持方面具有不少獨到的經(jīng)驗，在國際上也令人矚目。

（二）美國模式

美國模式是“政府信用支持，金融機構(gòu)為核心”，以政府（包括聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人管理局等擔(dān)保機構(gòu)）提供信用支持為基礎(chǔ)，金融機構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲貸機構(gòu)、抵押貸款銀行、聯(lián)邦國民抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房抵押公司、投資銀行、保險公司、信用評級機構(gòu)以及抵押服務(wù)機構(gòu)）為核心，通過金融保障體系吸引社會資本。另外又具有完備的住房保障體系，一是有完善的法律法規(guī)，先后頒布了《合眾國住房法》、《國民住宅法》以及《開放住房法案》等多部法律；二是有財政補貼，財政撥款向低收入家庭提供住房補貼和資助建設(shè)；三是提供金融支持，在利用政府信貸杠桿，提供低息貸款和稅收信貸的同時，通過住房抵押貸款一、二級市場為住房需求者提供信用支持，并建立保險機制，保證了市場運作的信心和穩(wěn)定性。

（三）日本模式

日本模式是“政府市場共同主導(dǎo)”，政府機構(gòu)（政府機構(gòu)以建設(shè)省住宅局統(tǒng)管下的住宅都市整備公團和地方住宅供給公社為主體）負責(zé)保障性住房的供應(yīng)，金融體系（以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)，民間金融機構(gòu)為主體，政策性金融機構(gòu)為補充）提供融資支持。住宅都市整備公團和地方住宅供給公社通過直接建設(shè)或購買、租用民間團體建設(shè)的住宅獲得房源，由其向中低收入群體出售或出租，民間金融機構(gòu)則為住房建設(shè)和購買住房發(fā)放貸款，住宅金融公庫同樣為此提供長期低息資金，并向建造出租用住宅的土地所有者提供貸款，同時為民間住房信貸機構(gòu)提供貸款保險。

另外也具備完備的住房保證政策，一是有健全的法律體系，政府先后頒布了《住房金融公庫法》、《公營住宅法》以及《日本住宅公團法》等40多部法律法規(guī)；二是提供財政補貼，有政府財政撥款和投資性貸款兩種；三是有金融支持，大藏省通過郵政儲蓄、保健年金和國民年金為公團、公庫籌集資金，并給予1%～2%的貼息，同時，公團、公庫也可在政府擔(dān)保下發(fā)行住房債券。

（四）新加坡模式

新加坡模式是“政府主導(dǎo)”，政府機構(gòu)（中央公積金局和建屋發(fā)展局）兼具投資建設(shè)職能，通過公積金儲蓄為核心的住房金融體系籌資。中央公積金局通過購買中央政府債券將公積金歸集款轉(zhuǎn)給政府的中央投資局，這些資金再以貸款和津貼的形式進入建屋發(fā)展局的賬戶，由其統(tǒng)一進行租屋的建設(shè)和銷售。另外也具備完備的住房保障政策體系，一是《中央公積金法》；二是完善的進入標準和退出機制。

三、國內(nèi)公租房建設(shè)中存在的資金問題

目前國內(nèi)的公租房建設(shè)中，面臨的最大問題就是資金問題，現(xiàn)有如下五種資金來源：

一是財政資金方面。受中央撥款和當(dāng)?shù)卣斦?jīng)濟狀況等因素制約，財政投入仍是公租房建設(shè)資金的主要來源，具體包括中央財政的補貼、地方財政支出（含土地凈收益的10%），具體使用方式是直接投資、資金注入、投資補助、貸款利息等。但是考慮到財政預(yù)算資金和土地收益計提難落實，其沒有辦法無法完全滿足公租房建設(shè)所需資金。并且公租房作為租賃式保障性住房的一種，一次性投資大，回收期很長，而政府財力有限，完全依靠當(dāng)年的財政收入很難實現(xiàn)“十二五”的建設(shè)目標。

二是銀行貸款方面。地方建立融資平臺通過貸款方式為保障性住房建設(shè)提供資金支持。但銀行貸款受市場環(huán)境影響較大，當(dāng)下銀根收緊，貸款量有所減少，基于低收益率和風(fēng)險的考慮，地方和企業(yè)獲取銀行授信難度大，且承擔(dān)的利息負擔(dān)比較重。

三是利用住房公積金增值收益和貸款支持公租房建設(shè)方面。由于公積金需優(yōu)先滿足職工提取和貸款要求，投資公租房風(fēng)險大，操控能力差，在不影響職工計提和貸款需要的前提下，可適當(dāng)利用公積金貸款支持公租房建設(shè)。

四是利用保險基金方面。其缺點是風(fēng)險大，回報率低，且周期長是保險基金參與公租房建設(shè)的難點。

五是房地產(chǎn)信托、債券、基金以及一些承建公租房的企業(yè)發(fā)債等方面。企業(yè)就公租房建設(shè)發(fā)債的規(guī)模，目前看都不大，并且此前地方債銷售狀況并不好，公租房債券作為地方政府債券的一種，其前景難以樂觀，效果還有待觀察。

四、經(jīng)驗借鑒

總結(jié)各國的保障性住房融資模式，可以看出都是依賴于政府和市場的共同力量，只是各個國家根據(jù)市場的發(fā)達程度，各有所側(cè)重，市場發(fā)達的國家與地區(qū)，依靠市場的力量多一些，金融機構(gòu)和社會投資主體發(fā)揮了主要作用；市場欠發(fā)達的國家與地區(qū)，依靠政府的力量多一些，政府支出和住房公積金發(fā)揮了主要作用。中國的市場化程度越來越高（依據(jù)樊綱和王小魯?shù)氖袌龌笖?shù)），所以在公租房的資金來源方面，市場發(fā)揮的力量應(yīng)該越來越大。本文認為可以將PPP模式引入到公租房項目的開發(fā)中，所謂的PPP模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中發(fā)展起來的，以參與各方“多贏”為合作理念的項目融資與實施模式，有助于使我國住房市場供應(yīng)格局呈現(xiàn)多層次、多目標的綜合配套形態(tài)，有助于緩解現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場的供需矛盾，能夠促進整個社會和諧穩(wěn)定與房地產(chǎn)市場健康繁榮。

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（編輯：許麗麗）