李南山

監(jiān)事會監(jiān)督制衡的治理功能是現(xiàn)代公司治理不可或缺的組成部分。在全面深化改革的新形勢下，發(fā)揮監(jiān)事會代表股東監(jiān)督董事、經(jīng)理層和檢查公司財務(wù)的制衡作用，重塑其監(jiān)督權(quán)力中心和獨立運營機制，正面臨新要求、新挑戰(zhàn)。

全面深化改革下的新挑戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會《決定》對全面深化國資國企改革作出了總體部署，提出了一系列新思路、新任務(wù)。深化國有企業(yè)改革的主要任務(wù)是兩個：一個是加快國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；另一個是深化國有企業(yè)管理體制改革，通過對國有企業(yè)的功能定位，分類健全“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

公司制企業(yè)的監(jiān)事會受股東委托，“檢查公司財務(wù)”和監(jiān)督“董事、高級管理人員的職務(wù)行為”，是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中最重要的監(jiān)督制衡機構(gòu)。由監(jiān)事會代替股東專職行使監(jiān)督職責，是股東權(quán)益保護的必然制度選擇。監(jiān)事會的治理功能，首先是要保護股東利益，防止“內(nèi)部人”獨斷專行，背離公司和股東的利益；其次是維護公司及其股東的財產(chǎn)安全等合法權(quán)益，制衡機制的重點在于監(jiān)督，監(jiān)督的最終目的是為了保障公司和股東的合法權(quán)益；第三是保護債權(quán)人利益，防止損害債權(quán)人利益的行為發(fā)生，公司財務(wù)會計信息的任何不實都是對債權(quán)人的不公平，公司財產(chǎn)的實際減少也威脅債權(quán)權(quán)益安全，監(jiān)事會檢查公司財務(wù)，就是要防止公司違法失信行為的發(fā)生。

“混合所有制經(jīng)濟是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要求國有企業(yè)更多地通過股權(quán)改革，增強活力和動力。混合所有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公司監(jiān)事會，應貫徹“同股同權(quán)同利”原則，有效履行股東賦予的監(jiān)督權(quán)，平等保護公有財產(chǎn)權(quán)和私人財產(chǎn)權(quán)、平等維護全體股東尤其是中小股東的利益，這是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟重要的治理制度基礎(chǔ)。大力發(fā)展混合所有制的產(chǎn)權(quán)改革，國企監(jiān)事會面臨從國有獨資公司或國有股“一股獨大”，向混合多元股權(quán)結(jié)構(gòu)的公司發(fā)展的新挑戰(zhàn)：國有股代表出任的監(jiān)事面臨從對國資股東負責轉(zhuǎn)為向全體股東負責，國家公務(wù)員身份向股東監(jiān)督代理人的角色轉(zhuǎn)換。

“準確界定不同國有企業(yè)功能”，提出了國企科學分類和國資分類監(jiān)管的改革新方向。按照國有資本的功能定位，國有企業(yè)將劃分為市場導向的競爭類企業(yè)，以及非市場競爭的功能類或公共服務(wù)類企業(yè)，并實行分類治理、分類監(jiān)管；國資監(jiān)管機構(gòu)的職責，以“管資本為主”加強國資監(jiān)管，切實落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，這既是本輪國資國企改革的核心內(nèi)容，也對分類強化監(jiān)事會建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

競爭類國企是發(fā)展混合所有制和公眾公司的重點，市場化運作程度高，強化了董事會獨立決策的治理功能，監(jiān)事會也要同步增強監(jiān)督董事決策行為、評估發(fā)展戰(zhàn)略、定期審讀財報、評價高管績效、檢查關(guān)聯(lián)交易和監(jiān)督內(nèi)控運行等履職新要求，迎來了全面提升履職能力的新挑戰(zhàn)。非市場競爭的功能類或公共服務(wù)類企業(yè)治理構(gòu)架要比競爭類企業(yè)簡化，監(jiān)事會作為出資人機構(gòu)的監(jiān)督代表就更需要加強監(jiān)管：功能類企業(yè)監(jiān)事會要突出完成特定目標任務(wù)的過程監(jiān)督，重點是政府投資資金、各類營運成本或費用的控制，監(jiān)督重點任務(wù)（或工作）的進度、質(zhì)量、安全等；保障類企業(yè)監(jiān)事會應能適應“公共產(chǎn)品/服務(wù)和成本控制+引入市場化機制”的企業(yè)運行模式并進行當期監(jiān)督，要檢查監(jiān)督政府購買服務(wù)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營、政府授權(quán)經(jīng)營，以及PPP（政府與企業(yè)長期合作協(xié)議）等運作過程的合法性和程序性，并通過獨立發(fā)表監(jiān)督檢查意見和建議，保障企業(yè)“保公益、惠民生”營運目標的順利實施。

此外，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度、深化企業(yè)用人制度改革、建立長效激勵約束機制、強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究、探索國企重大信息公開”改革內(nèi)容，也對監(jiān)事會在公司治理中發(fā)揮獨立監(jiān)督作用和有效監(jiān)督公司決策行為、管理者經(jīng)營行為提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

以“實、獨、效”創(chuàng)新監(jiān)事會

應對新挑戰(zhàn)，做實監(jiān)事會。為適應市場化改革的新要求，遵循產(chǎn)權(quán)約束對治理環(huán)境建設(shè)的客觀規(guī)律，國企監(jiān)事會體制機制可以從兩個方面創(chuàng)新。

一個方面是外派監(jiān)事會體制和“一對多”工作模式（主要適用于國有獨資企業(yè)和國有獨資公司），明顯難以適應發(fā)展混合經(jīng)濟對股東利益保護的內(nèi)在要求，需適時進行變革和改造。另外，即使是上市公司監(jiān)事會，如果缺乏獨立性和監(jiān)督有效性，也存在被“弱化”和“虛化”的可能性。例如，2012年我國上市公司監(jiān)事會治理指數(shù)均值為57.35，低于董事會治理指數(shù)均值10個百分點。因此，必須按照平等保護產(chǎn)權(quán)原則，創(chuàng)新國企監(jiān)事會體制。

做實監(jiān)事會的另一個創(chuàng)新要求是，要在國企分類中找準監(jiān)事會的功能定位。以上海國資實踐為例，首先，在競爭類國有企業(yè)中，對于已實現(xiàn)整體上市的國有控股公司，不僅要確保國有股股東的權(quán)益，而且要平等保護其他股東的利益，這類企業(yè)監(jiān)事會定位于依法維護上市公司和全體股東的合法權(quán)益，當董事、高管的行為損害公司利益時，在要求其予以糾正的同時，必須向董事會、股東大會反映，或直接向證券監(jiān)管機構(gòu)及其他相關(guān)部門報告。而對于尚未實現(xiàn)整體上市的市管國有企業(yè)，監(jiān)事會參照上市公司監(jiān)事會運作規(guī)范，增強對企業(yè)的市場化運作進行有效監(jiān)督。

其次，在上海的非市場競爭類國有企業(yè)中，對于功能類國有企業(yè)，監(jiān)事會通過有效監(jiān)督，確保企業(yè)按質(zhì)按量完成政府特定功能任務(wù)；而公共服務(wù)類國有企業(yè)的監(jiān)事會通過有效監(jiān)督，確保企業(yè)高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。這兩類國有企業(yè)中不設(shè)置董事會的企業(yè)，監(jiān)事會側(cè)重于對管理層的監(jiān)督，對企業(yè)定期經(jīng)營報告進行審核，提出書面審核意見。涉及政府財政資金在公共行業(yè)和民生領(lǐng)域的使用，公共服務(wù)類企業(yè)監(jiān)事會每季度要進行資金使用情況的專項檢查報告。

應對新挑戰(zhàn)，增強獨立性。公司有獨立運行的日常監(jiān)督檢查機構(gòu)和制衡機制，才能夠獲得廣大股東的信任。監(jiān)事會發(fā)揮監(jiān)督制衡功能，必須真正獨立于公司的董事會和經(jīng)理層，才能既保證股東和債權(quán)人的權(quán)益，也保證公司分設(shè)的權(quán)力在健康發(fā)展的軌道上運行。改革實踐中要增強監(jiān)事會的獨立性，使其擺脫董事會或管理層的控制性影響，主要措施有五個：

首先，監(jiān)事選任的獨立性?！豆痉ā穼颈O(jiān)事選任的提名要有明確規(guī)定，可以考慮規(guī)定由監(jiān)事會自身負責提名，或由股東大會的特別委員會負責提名，盡可能擺脫監(jiān)事會從屬于董事會的狀況。

其次，監(jiān)事會組成結(jié)構(gòu)的開放性。通過引入相關(guān)利益者代表，從制度上改變監(jiān)事會成員身份和行政關(guān)系上不能獨立，其薪酬、職位都由管理層決定的狀況。把監(jiān)事會改造成獨立于大股東的各利益相關(guān)方的聯(lián)合體。除大股東代表外，中小股東代表必須占有一定比例；可設(shè)立外部監(jiān)事或獨立監(jiān)事制度，以市場化方式引入中介機構(gòu)的財務(wù)、法務(wù)和審計等專業(yè)人員，也可吸納債權(quán)人或利益相關(guān)方的代表，改善公司與主要債權(quán)人和利益相關(guān)方關(guān)系中的信息不對稱問題。

再次，監(jiān)事會代表全體股東對董事和高級管理人員實施履職評價。強化監(jiān)事會對董事、經(jīng)理的人事聘免建議權(quán)，也可將部分董事的提名權(quán)交給監(jiān)事會，監(jiān)督制約董事、經(jīng)理違法違章和損害公司利益的職務(wù)行為。

第四，公司財務(wù)報告編制后定期交監(jiān)事會審核。監(jiān)事會提出的問題和審核意見具有經(jīng)營責任追溯力。

此外，還要保證監(jiān)事會的經(jīng)費。監(jiān)事會活動所需之日常經(jīng)費，應規(guī)定事先單獨列入公司預算計劃，按照預算制度獨立開支。

應對新挑戰(zhàn)，強化有效性。確立監(jiān)事會在公司監(jiān)督體系中的核心地位，是強化監(jiān)督有效性的必要措施。這首先要求做到以監(jiān)事會為主體，整合公司監(jiān)督資源。通過加強監(jiān)督信息溝通和組織力量整合，形成一套規(guī)范的監(jiān)事會工作制度和流程，包括責任認定、報告、評價考核和信息溝通等。其次是形成共同監(jiān)督的合力。建立監(jiān)事會與國資監(jiān)管部門、企業(yè)內(nèi)部各監(jiān)管部門（尤其是財務(wù)、審計、監(jiān)察和法務(wù)等專業(yè)監(jiān)督職能部門）、第三方中介機構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管平臺，監(jiān)事會是協(xié)同監(jiān)管平臺的責任中心，通過完善企業(yè)內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)督機制，發(fā)揮多方共同監(jiān)督的協(xié)同效應。再者，在母子公司管控體系中構(gòu)建股東資本監(jiān)督鏈，通過完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)制衡，形成適應集團化運作的資本約束和系統(tǒng)化的股權(quán)監(jiān)督機制。

強化監(jiān)督有效性的重點之一，是監(jiān)督公司決策行為。國企分類改革以后，出資人監(jiān)管機構(gòu)依法向規(guī)范建設(shè)的董事會授權(quán)，董事會是公司重大決策的責任主體。監(jiān)事會要著力強化企業(yè)重大決策行為的過程監(jiān)督，對企業(yè)投資、舉債擔保、產(chǎn)權(quán)變動、財務(wù)預決算、重大項目招標等決策過程進行監(jiān)督。這包括：要監(jiān)督公司是否建立了明確的重大事項決策制度、程序和責任追溯機制；要對公司的重大事項決策進行動態(tài)監(jiān)督，其中包括決策的前期準備、決策的形成過程、決策的申報審批等；要對戰(zhàn)略決策的執(zhí)行情況進行評價監(jiān)督，防止有損公司和股東利益的決策行為發(fā)生，為戰(zhàn)略發(fā)展保駕護航。

例如，上海汽車是上海國資體系中資產(chǎn)整體上市的大型企業(yè)集團，面對國內(nèi)外激烈的行業(yè)競爭環(huán)境，公司加強與世界著名汽車公司的合作，實施“引進來與走出去”并舉的快速發(fā)展的戰(zhàn)略，為了保障高強度戰(zhàn)略投資項目順利推進和有效實施，上汽集團監(jiān)事會對公司發(fā)展戰(zhàn)略實施“戰(zhàn)略體檢”，從戰(zhàn)略看規(guī)劃、從規(guī)劃看投資、從投資看預算，檢查并評估戰(zhàn)略管控的標準、流程和有效性，并對重點戰(zhàn)略項目上海通用五菱開展后評估，評估歸納通用五菱快速發(fā)展經(jīng)驗為：成功=戰(zhàn)略+體系+文化；另外，公司監(jiān)事會還對戰(zhàn)略實施中的全面風險管理體系建設(shè)開展評估。上汽集團協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機制有力地推進了發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，上海汽車連年保持強勁的發(fā)展勢頭，2013年以整車年產(chǎn)首次破500萬輛的顯著業(yè)績，蟬聯(lián)國內(nèi)汽車制造企業(yè)行列之首。

強化監(jiān)督有效性的重點之二，是檢查公司財務(wù)和經(jīng)營績效評價監(jiān)督。國資分類監(jiān)管明確了國企的經(jīng)營目標和績效評價，監(jiān)事會首先要檢查財務(wù)報告業(yè)績指標的真實性，可充分利用公司有關(guān)財務(wù)、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督信息和資源，加強股東監(jiān)督的力度和廣度，對重點疑點和專業(yè)性強的問題，也可聘請社會中介機構(gòu)進行審計等專項檢查。其次，要監(jiān)督公司內(nèi)部控制制度及執(zhí)行情況，監(jiān)督內(nèi)部控制體系是否完善，評價公司內(nèi)部控制活動的有效性。再次，要監(jiān)督公司審計的整改情況，應用審計信息是監(jiān)事會以問題導向進行財務(wù)檢查的有效方式，也是監(jiān)督公司財務(wù)會計信息真實性的重要手段，監(jiān)事會通過督促企業(yè)對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，加強監(jiān)督力度和促進提升企業(yè)管理水平。同時，對于競爭類企業(yè)，參照上市公司的財務(wù)監(jiān)管辦法，重點突出信息真實性、公開透明等；對于功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，則重點突出資金資產(chǎn)的安全性、信息公開性以及運營效率等。

作者系上海國資運營研究院研究員