華偉　鞏騰

[摘 要]上海房產稅改革試點已運行3年有余，取得了先行先試的改革示范效應，但房產稅在稅收籌集功能和市場調節(jié)功能上發(fā)揮作用并不顯著，其原因主要在于房產稅稅制要素設計不合理、房產稅功能定位有偏差。由此提出進一步改革的優(yōu)化路徑：完善稅收結構，均衡稅負分布，穩(wěn)定和優(yōu)化房地產稅負；合理設計房產稅稅制基本要素，實現(xiàn)房產稅向存量房的逐步過渡；清理不必要的收費項目，打包征收、立稅清費；培育房產稅，完善地方稅體系，降低政府對土地出讓金的依賴。通過以上改革，實現(xiàn)房地產收稅體系的整合和房地產稅制的重塑，為上海房地產市場穩(wěn)定健康運行提供稅收制度保障。

[關鍵詞]發(fā)展視野；房產稅改革；優(yōu)化路徑

[中圖分類號]F812.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）27-0111-04

1 上海房產稅改革試點的效果描述及評析

1.1 上海房產稅改革試點的效果描述

上海自2011年1月正式啟動房產稅改革試點，至今已3年有余。相關數(shù)據(jù)顯示，房產稅改革試點在稅收籌集功能和市場調節(jié)功能上發(fā)揮作用并不顯著。

在稅收籌集方面，2011年上海市征收房產稅73.66億元，同比增加18.2%；房產稅在地方稅收的占比為2.3%；2012年共征得房產稅92.56億元，同比增加25.6%，房產稅占地方稅收的2.7%；2013年實現(xiàn)房產稅收入93.05億元，同比增加0.5%，房產稅占地方稅收2.5%。從以上數(shù)據(jù)分析中可以看出，改革試點以來上海房產稅收入并未大幅上升，其在地方稅收中的比重依然過低，在增加上海市財政收入上收效甚微。

在房地產市場調控方面，房產稅的開征并未對上海市房價產生實質性影響。從圖1中可見，2011年1月至2012年1月，其間房價漲幅整體有所收窄，2011年第四季度出現(xiàn)房價環(huán)比下降的趨勢，而之后卻調整向上，且2013年價格漲幅明顯。由此可以說明，房產稅的開征初期影響了人們購房的心理預期，在其他相關調控政策的配合下，一定程度上對房價產生了抑制作用。但長期來說，房產稅并不能起到明顯降低房價的作用，房產稅對樓市的調控并未取得很好的效果。

1.2 上海房產稅改革試點的效果評析

由上節(jié)房產稅試點效果描述可知，上海的房產稅試點初期對房地產市場造成了一定的影響，房價曾出現(xiàn)短時間的輕微下降，這主要是由于房產稅的征收對購房者的心理預期產生一定的影響，但長遠來看房產稅并不能抑制房價上漲。在財政收入方面，上海試點征收的房產稅對財政貢獻力度仍非常小。其原因主要有以下幾個方面：

1.2.1 房產稅稅制要素設計不合理

（1）試點方案中稅率為0.4%和0.6%兩檔差別稅率。若應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%，否則按0.6%征收。而國際上房產稅稅率基本在l%左右。在房產稅起步階段，這兩檔較低稅率具有一定的合理性，可以培養(yǎng)納稅人意識，提高納稅遵從水平，減少改革阻力。如果稅率過高，考慮到綜合的土地產出，可能會使地方的總體收入受到影響。但是隨著改革的推進，這兩檔稅率顯然過低，對達到改革目標、增加地方財政收入、調節(jié)收入分配等產生不利影響。

（2）計稅依據(jù)不合理。試點方案是按應稅住房的市場交易價格作為計稅依據(jù)的，這與試點初期房地產評估的基礎設施不到位以及房產稅稅收征管水平有限有關。房產稅作為一種財產稅，應該以定期的評估價值作為計稅依據(jù)，如此一來才能正確地反應房地產的價值變化情況，體現(xiàn)房產稅的受益性和量能負擔原則。而以交易價格作為計稅依據(jù)，使房產稅有“住房消費特別稅”的錯誤導向，不能正確反映房產稅的政策導向和調控功能。在房產稅的下一步改革中，應加強房地產信息聯(lián)網和評估配套系統(tǒng)的建設，為房產稅的健全完善提供技術支持和保障。

（3）征收過程重增量輕存量。這在改革起步階段具有一定的合理性，因為若把存量房也納入課稅范圍，會造成稅收的“縱向不公平”，原來沒有收，現(xiàn)在卻收了，帶來了試點推進的壓力，違反了“先易后難，先增后存”的改革原則。但是根據(jù)房產稅是受益稅的原理，不論增量房還是存量房，都因政府公共服務和基礎設施的改善得到價值提升，都應為政府的公共投入“買單”，否則會造成同房不同稅的“橫向不公平”。另外，上海已經進入后城市化階段，城市化水平趨于穩(wěn)定，產業(yè)結構向服務化、金融化方向邁進，增量房趨于減少，只對增量房征房產稅也不符合上海城市化發(fā)展趨勢和產業(yè)結構轉換步伐。

1.2.2 房產稅功能定位有偏差

由于2008年全球金融危機后，中央政府啟動“4萬億投資、10萬億貸款”的刺激性政策，使房價在2009—2010年一飛沖天，中央政府對樓市的“限購”、“限貸”行政性調控手段引起各方爭議而且效果不彰，在此背景下，中央在上海和重慶兩地進行房產稅改革試點，以期利用房產稅這一市場化調控手段取得階段性成果。但是，房產稅作為房地產稅收體系中的單一稅種，自身調控能力有限，若將其定位為打壓房價、調控房地產市場的“利器”，顯然有失偏頗。房產稅只有通過與土地、信貸等其他調控政策的協(xié)調配合，才能發(fā)揮其政策導向功能和調節(jié)功能，單兵突進不可取。

房產稅主要的和基本的功能應該定位于為地方政府廣開稅源，增加地方財政收入。在不影響房地產綜合產出的前提下，通過一系列的改革和過渡，逐步降低地方政府對土地出讓金的嚴重依賴，使土地財政中預算內的稅收比重增加，預算外的租費比例下降，優(yōu)化和完善地方土地財政，使土地財政更加可持續(xù)，為地方經濟社會發(fā)展服務。只有正確地定位房產稅的基本功能，才能發(fā)揮房產稅合理調節(jié)居民收入分配，正確引導住房消費，有效配置房地產資源的其他派生功能。

2 上海房產稅進一步改革的優(yōu)化路徑

房產稅改革是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的條件約束和條條塊塊的利益樊籬。在房地產保有環(huán)節(jié)單獨引進一項新稅種而不對現(xiàn)行相關的稅費體系和制度進行改革，房產稅改革是難以成功的。因此，筆者認為上海房產稅的下一步改革應構建以房產稅為核心的房地產稅費體系，明確改革的路線圖和時間表，分步驟、分階段實施，先增量后存量，先易后難，穩(wěn)步實施，循序漸進，逐步到位。優(yōu)化房地產稅收結構，均衡房地產稅負在開發(fā)、流轉、保有各環(huán)節(jié)的分布；合理設計房產稅稅制基本要素，使房產稅從增量房為主過渡到“增存并重”，最終達到存量房為主；清理不必要的收費項目，打包征收、立稅清費；逐步把房產稅培育為地方收入支柱，降低政府對土地出讓金的嚴重依賴，優(yōu)化土地財政。

2.1 完善稅收結構，均衡稅負分布，穩(wěn)定和優(yōu)化房地產稅負

房地產稅負在開發(fā)、流轉、持有環(huán)節(jié)的分布存在畸輕畸重的不合理局面。由圖2可看出，房地產開發(fā)、流轉環(huán)節(jié)稅目多、稅負重，保有環(huán)節(jié)稅負偏低。由圖3可知，房地產保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅占比很低，兩者之和僅占上海稅收收入的3.5%左右。而房地產開發(fā)流轉環(huán)節(jié)的土地增值稅、契稅、耕地占用稅三者之和的占比就達11%左右，尚未考慮與房地產有關的營業(yè)稅、所得稅等其他稅收。為此，就需要在保持房地產總稅負相對穩(wěn)定的前提條件下，一方面完善稅收結構，適當歸并開發(fā)、流轉環(huán)節(jié)功能相同或相似的稅目，減少重復征稅情況，降低開發(fā)流轉環(huán)節(jié)的稅負。另一方面增加保有環(huán)節(jié)的稅負，逐步提高房產稅的稅率和覆蓋面，同時在論證充分的基礎上把開發(fā)流轉環(huán)節(jié)的部分稅負后移至保有環(huán)節(jié)。通過對房地產稅制的結構性調整，使稅負在各環(huán)節(jié)均衡分布，正確合理地發(fā)揮房地產稅收籌集財政資金和調節(jié)房地產市場的功能和作用。

2.2 合理設計房產稅稅制基本要素，實現(xiàn)房產稅向存量房的逐步過渡

針對上文提到的稅制要素設計問題，應進行修正和完善。一是要逐步提高房產稅的稅率，并實行檔次更多的差別化累進稅率，真正體現(xiàn)房產稅調節(jié)房地產財富的功能。二是要以房地產評估價值作為房產稅的計稅依據(jù)，這就需要房地產評估等相關配套改革的跟進。三是按照應稅住房的套內面積進行計征和減免，因為不同類型房產的得房率有差異，按照套內面積計算更符合集約節(jié)約土地資源的原則。四是在現(xiàn)行對增量房征收房產稅的基礎上，擴大增量房的征稅范圍，并在條件成熟時逐步擴大到對存量房開征。這就需要不斷完善上海的個人住房信息系統(tǒng)，區(qū)分每年的新增住房和以往的存量房，逐步加強對存量房征收房產稅，設置5到10年的過渡期，實現(xiàn)“5年啟動，10年并軌”，實現(xiàn)增量房和存量房雙管齊下，最終以存量房為主。

2.3 清理不必要的收費項目，打包征收、立稅清費

在房地產的開發(fā)環(huán)節(jié)存在大量的行政事業(yè)性收費和行政審批項目，這在無形中延長了房地產開發(fā)周期，增加了開發(fā)商以交易成本。可以將涉房涉地的各項收費統(tǒng)一打包，設立一個地方政府專屬的“配套稅”，政府對外只安排一個窗口，開發(fā)商只對這一個政府窗口上繳“配套稅”。開發(fā)商繳納這一“配套稅”后，即可進入正常的審核階段。同時，把房地產開發(fā)環(huán)節(jié)的所有技術標準前置，技術指標在審核設計施工圖的時候審核，審核通過之后開發(fā)商按照這個圖施工；在項目竣工驗收階段，地方政府指派專門的住房服務機構組建一個驗收平臺去統(tǒng)一驗收，而不需要開發(fā)商接受各個部門的各自驗收。這樣可以對審批事項進行標準化管理，最大限度整合分散在不同政府部門的相同或相近職能，努力解決政府職能交叉錯位問題。通過簡化合并開發(fā)環(huán)節(jié)的行政審批事項，壓縮審批流程和時間，降低交易成本和時間成本。房地產開發(fā)商在開發(fā)階段自始至終只與一個政府窗口打交道，房地產生產周期大大縮減，房地產企業(yè)對市場情況的變化反應更加靈敏，使市場的供求機制和價格信號發(fā)揮更好的作用，市場中的供需缺口有效彌補。另外，把預算外的行政事業(yè)性收費規(guī)劃為預算內的配套稅，提高了政府的預算透明度和服務效率，在一定程度上實現(xiàn)了政府職能的轉變。同時降低了開發(fā)商對政府相關部門的尋租空間。通過“配套稅”的改革，使開發(fā)階段的稅制結構更加合理，稅負有所降低。

在時機成熟時，比如說5～10年之后，把“配套稅”打包進入保有環(huán)節(jié)的房產稅，形成新的房產稅，對于此時的房產稅，實行“新老劃斷”，先只針對增量房征收，存量房依舊征收原有的房產稅，體現(xiàn)“縱向公平稅負”的原則。過一段時間后，比如說10～15年之后，對存量房也征收房地產稅，實現(xiàn)房產稅的“增存并軌”。

2.4 培育房產稅，完善地方稅體系，降低政府對土地出讓金的依賴

從1998年住房市場化改革以來，上海房地產市場得到了迅猛的發(fā)展，土地價格亦水漲船高，與此同時，土地出讓金越來越成為上海市政府重要的財政收入來源，其占財政的比例日益提高，土地出讓金儼然成了政府的“第二財政”。由于土地財政已經成為財政收入的支柱，導致了政府為了增加財政收入，盲目進行征地拆遷，從而引發(fā)社會矛盾，不利于構建和諧社會，嚴重影響社會的穩(wěn)定團結。另外一個值得考慮的問題是，上海市本身就存在人多地少，土地資源稀缺性要比其他地方更為嚴重的問題。從長遠來看，城市的擴張必然會導致土地資源越來越少，土地出讓金也將隨之日益減少，現(xiàn)有的土地財政模式缺乏可持續(xù)性，會給未來的上海市財政收入政策帶來較大的潛在危機。因此，政府應當考慮減少對土地財政的過度依賴，如下表所示。

從上表可以看出，上海政府對土地出讓金依賴過大，有些年份甚至占到財政收入的50%以上，是典型的土地財政。

此外，上海已經全面啟動了“營改增”的結構性減稅改革，營業(yè)稅作為上海市主體稅種的地位將隨著改革的深入有所動搖，地方主體稅種重構以及地方稅體系完善的重任有可能落在房產稅的身上，這也在一定程度上倒逼房產稅的進一步改革，使房產稅改革與其他財稅體制改革協(xié)調共進。

房產稅具有稅基穩(wěn)定、透明度高、受益性明顯和可持續(xù)性等優(yōu)點，在西方發(fā)達國家地方政府收入中占很大比重，是主要財源之一。因此，上海可以在試點的基礎上加大房產稅改革力度，積極穩(wěn)妥地先行先試，逐步把房產稅培育為主體稅源，完善地方稅體系，降低政府對土地出讓金的嚴重依賴。至于如何把房產稅培育為地方政府的主要收入來源，還有待進一步地探索和研究?？梢詫Ψ慨a稅全面鋪開做一個簡單的測算。以2012年為例，假設對增量房全部以1%的稅率征收房產稅，2012年上海住宅商品房銷售額為2209億元，則增量房的房產稅為22.09億元。對全部存量房的擬定稅率為0.8%，2012年，上海住宅存量5.6億平方米，評估均價為13000元/平方米，稅率為1%，則征收房產稅為582.4億元，增量房房產稅和存量房房產稅總計604.49億元，占地方財政收入的14.7%，數(shù)量已經相當可觀?？梢灶A見，隨著存量房的保有量逐漸增加，房產稅會水漲船高。

此外，可以考慮將土地出讓金逐步打包進入房產稅。據(jù)有關研究表明，在現(xiàn)有政策體制格局下，土地出讓金以占GDP 5%左右的規(guī)模較合適也最可持續(xù)。而一旦超過這一水平，以土地出讓金為主的土地財政就面臨不可持續(xù)的情況。從上表可以看出，2009年以來上海土地出讓金占GDP的比重都高于5%的臨界值水平。鑒于此，可以考慮將土地取得環(huán)節(jié)的土地出讓金逐步后置打包進入保有環(huán)節(jié)的房產稅，一方面，降低政府對土地出讓金的嚴重依賴，使土地出讓金維持在臨界值以內的合理范圍內。另一方面，增加房地產保有環(huán)節(jié)的稅負水平，培育房產稅，合理化房地產稅負在各環(huán)節(jié)的分布。把預算外的土地出讓收入漸進式地轉移至預算內的房產稅，優(yōu)化土地財政結構和房地產稅制，使土地財政更加可持續(xù)。

3 結 論

在總結上海房產稅改革試點得失的基礎上，把房產稅的進一步優(yōu)化和完善放在房地產稅改革的大框架下進行，以房產稅的改革作為一項重要抓手，帶動房地產其他稅種的改革，實現(xiàn)整個房地產稅收體系的整合和房地產稅制的重塑，為上海房地產市場穩(wěn)定健康運行提供稅收制度保障，為房地產市場長效運行機制的構建奠定稅制基礎。

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