查全紅

[摘 要]農(nóng)地股份合作制是一種全新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，它進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，達(dá)到了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和市場化的目的；其前提和基礎(chǔ)是家庭承包經(jīng)營制度，它沒有變更家庭土地承包制的政策和原則。我國現(xiàn)有的法律和政策在原則上是承認(rèn)土地股份合作制的。這些法律和政策對農(nóng)地股份合作制的規(guī)范太原則，缺乏可操作性，因此，對這一新事物在法律上的性質(zhì)及如何規(guī)范是一個亟待解決的問題。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)；股份合作制；立法

[中圖分類號]F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0181-02

1 農(nóng)地股份合作制：我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的新發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會以后，我國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，通過這一制度創(chuàng)新，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得了極大的解放。然而，從20世紀(jì)90年代以來，在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)踐中，我國農(nóng)民已經(jīng)不滿足于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；如何在確保農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。而農(nóng)地股份合作制就是一種很好的探索，雖然它產(chǎn)生的時間不長，還有諸多有待完善之處，但是它的確推動了土地承包經(jīng)營制的發(fā)展，是一種新型的土地制度。

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，從一般意義上來說，股份合作制是把股份制引入合作制，實(shí)行勞動、資金及其他要素的聯(lián)合，容納多種所有制；聚集和融通各種生產(chǎn)要素，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展社會生產(chǎn)力的一種經(jīng)濟(jì)組織形式。從經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵上，農(nóng)民集體所有農(nóng)地股份合作制是以特定的土地為股份創(chuàng)辦股份合作制企業(yè)，或以此種土地作為有價值的要素，實(shí)行股份合作制生產(chǎn)經(jīng)營。從法律內(nèi)涵上，它是以農(nóng)村土地集體所有為基礎(chǔ)，將農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)換算成股權(quán)，加入股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，從而變農(nóng)戶直接在承包土地上的經(jīng)營模式為合作經(jīng)濟(jì)組織將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)?；?jīng)營模式。農(nóng)地股份合作制是一種全新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，它進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，達(dá)到了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和市場化的目的。

這里需要說明的是，農(nóng)地股份合作制的前提和基礎(chǔ)是家庭承包經(jīng)營制度，它不能變更家庭土地承包制的政策和原則。2001年中共中央在《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中要求：“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行”，該通知指出：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。家庭承包經(jīng)營不僅適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須長期堅(jiān)持。要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于土地承包再延長30年不變的政策，確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定，這是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提。”股份合作制是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，所以它必須遵照中央的這一要求。

首先，農(nóng)地股份合作制是在土地承包制的“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上實(shí)施的，并進(jìn)一步擴(kuò)展到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和價值權(quán)的“三權(quán)分離”。農(nóng)地股份合作制本質(zhì)上是把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)分解為經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)戶把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交給股份合作經(jīng)濟(jì)組織（通常是股份合作制企業(yè)），而僅保留農(nóng)地的收益權(quán)，并以股份的形式表現(xiàn)出來?？梢詤⑴c監(jiān)督股份合作企業(yè)的決策、參加分紅。在農(nóng)地股份合作制下，農(nóng)村土地上的法律權(quán)利被分解為所有權(quán)（集體經(jīng)濟(jì)組織享有）、經(jīng)營權(quán)（具體經(jīng)營土地的農(nóng)業(yè)合作社或者其他經(jīng)濟(jì)組織享有）和價值權(quán)（農(nóng)戶享有）?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包人有將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而該法第46條在規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式時明確：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。而且無論怎樣的股份合作經(jīng)營模式，土地的股權(quán)必須在法律和承包合同確定的承包經(jīng)營權(quán)的期間之內(nèi)?？梢?，農(nóng)地的股權(quán)基礎(chǔ)還是土地承包經(jīng)營權(quán)。

其次，農(nóng)地股份合作制沒有從根本上改變土地承包制的分配方式，而是進(jìn)一步把它與股權(quán)分紅結(jié)合起來。在農(nóng)地股份合作制中，土地的實(shí)際經(jīng)營者按照合同的規(guī)定或者根據(jù)競包確定的費(fèi)用上繳給農(nóng)地合作經(jīng)濟(jì)組織，形成該合作組織的收入，然后將收入在集體股與個人股之間分配，或先扣除集體提留后在個人股之間分配。可見，股份合作制與家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的“交足國家的、上繳集體的，剩下的都是自己的”分配模式在根本上是一致的。但是股份合作制克服了在土地承包制下產(chǎn)權(quán)不清，集體與農(nóng)戶之間對剩余索取的模糊問題，因?yàn)檗r(nóng)地股份合作制下的股權(quán)收益是由合同或合作社章程明確規(guī)定的。

再次，農(nóng)地股份合作制并不違反土地承包制的地權(quán)均等原則。它把實(shí)物形態(tài)的土地經(jīng)營轉(zhuǎn)換為價值形態(tài)的土地經(jīng)營，同時把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變成價值權(quán)（股權(quán)），但是并不改變原先農(nóng)戶從土地中獲得的收益。

最后，農(nóng)地股份合作制沒有從根本上改變集體土地的所有權(quán)。本質(zhì)上說，它是在農(nóng)戶對集體土地的使用權(quán)之上再設(shè)立一個土地使用權(quán)，但是無論土地使用權(quán)如何變化，也無論使用權(quán)流轉(zhuǎn)到哪一個經(jīng)營者手中，集體土地的所有權(quán)始終都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這是符合我國社會主義公有制根本制度的。

2 農(nóng)地股份合作制的立法完善

農(nóng)地股份合作制是一種新興的農(nóng)村土地制度，它具有廣闊的發(fā)展空間，但是目前它畢竟只是個別農(nóng)村地區(qū)的實(shí)踐，還沒有推廣開來，也沒有形成正式的完整的法律制度。對這一新事物在法律上的性質(zhì)及如何規(guī)范是一個亟待解決的問題。

從現(xiàn)有的法律和政策上來說，土地股份合作制在原則上是獲得承認(rèn)的。這可以從我國正式的法律和黨的有關(guān)政策中得出這一結(jié)論。

從我國的政策方面來說，土地股份合作制是給予扶植、培養(yǎng)的。1995年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中指出：“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。……在二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、大部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系比較健全的地方，在充分新生農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取多種形式，適時加以引導(dǎo)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！边@個文件已經(jīng)承認(rèn)“入股”是土地承包經(jīng)營權(quán)的一種流轉(zhuǎn)方式，而且股份合作制就是一種農(nóng)地的“規(guī)模經(jīng)營”方式，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的要求，對這種制度應(yīng)該“加以引導(dǎo)”、“適度發(fā)展”。

1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》中指出：“在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，積極探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題。農(nóng)村出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不受部門、地區(qū)和所有制的限制，把農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)連成一體，形成有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)的組織形式和經(jīng)營機(jī)制。這樣做，不動搖家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)，不侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，能夠有效解決千家萬戶的農(nóng)民進(jìn)入市場、運(yùn)用現(xiàn)代科技和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模等問題，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和市場化程度，是我國農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一?！r(nóng)民采用多種多樣的股份合作制形式興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是改革中的新事物，要積極扶持，正確引導(dǎo)，逐步完善。”該決定提出積極探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的途徑，并且把股份合作制作為一種新興的發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式。而農(nóng)地股份合作制恰是實(shí)踐中出現(xiàn)的最重要也是規(guī)模最大的一種股份合作制，因此對其應(yīng)“積極扶持，正確引導(dǎo)，逐步完善”。

2008年，中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅(jiān)持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！薄鞍凑找婪ㄗ栽赣袃斣瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！?/p>

對農(nóng)地股份合作制的立法首先開始于我國某些省份的地方立法。1995年甘肅省頒布的《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“承包方可將承包的特點(diǎn)經(jīng)營權(quán)入股參加農(nóng)業(yè)股份制或股份合作制企業(yè)，但不得將耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！?999年《河北省農(nóng)村土地承包管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：“在土地承包期內(nèi)，承包方可以將承包土地的使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換或者入股。……入股是指承包土地的使用權(quán)折股加入股份制或者股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營?！?000年《青海省農(nóng)村土地承包條例》第31條規(guī)定：“承包期內(nèi)在不改變土地所有權(quán)和合同約定的土地用途的前提下，本著自愿有償、平等協(xié)商的原則，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方對其承包土地的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換或者入股。……入股，是指承包方將承包土地的經(jīng)營權(quán)折股，加入股份制或者股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，以入股土地經(jīng)營權(quán)作為分紅依據(jù)，原承包合同繼續(xù)有效?！?/p>

在我國農(nóng)地股份合作制的實(shí)踐和有關(guān)制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，2002年《農(nóng)村土地承包法》第42條確立了“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。進(jìn)而2002年12月修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第28條規(guī)定：“農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織可以自愿按照民主管理、按勞分配和按股分紅相結(jié)合的原則，以資金、技術(shù)、實(shí)物等入股，依法興辦各類企業(yè)?！?/p>

總結(jié)現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)地股份合作制的法律和政策，可以看出制度層面上的農(nóng)地股份合作制具有以下特點(diǎn)。

（1）我國的法律和政策把實(shí)行家庭土地承包制作為發(fā)展農(nóng)地股份合作制的前提，它同時要實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和發(fā)展土地規(guī)模化經(jīng)營雙重目的。

（2）土地股份合作制是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，它與轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等農(nóng)地經(jīng)營方式是并列的，在有的法律文件中稱為“入股”，土地承包經(jīng)營權(quán)是股權(quán)的基礎(chǔ)。

（3）農(nóng)地股份合作制的具體形式是股份合作制的企業(yè)，它要結(jié)合股份制與合作制的“自愿”、“民主管理”、“按勞分配”、“按股分紅”等決策、生產(chǎn)和分配的原則。

但是，這些法律和政策對農(nóng)地股份合作制的規(guī)范太原則，缺乏可操作性，因此，農(nóng)地股份合作制的法律有待完善的地方實(shí)在太多。宏觀地說，我國在農(nóng)地股份合作制立法時應(yīng)該考慮如下幾個方面。

（1）要確立農(nóng)地股份合作制不得改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)關(guān)系、不得改變農(nóng)村集體土地的農(nóng)業(yè)用途，以及入股自愿、退股自由等股份合作的法律原則。

（2）土地成本經(jīng)營權(quán)折股和分配的方法，包括社區(qū)土地的統(tǒng)一測量、評估，根據(jù)土地的數(shù)量還是根據(jù)人口數(shù)量折股計(jì)算，按照戶籍分配股權(quán)，對遷入和遷出社區(qū)的農(nóng)戶如何分配，等等，特別要注意土地成本經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換成股權(quán)的銜接以及嚴(yán)格限制土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題。

（3）農(nóng)民土地股權(quán)的具體權(quán)能，包括股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、擔(dān)保等流轉(zhuǎn)方式，以及作為股東的社員權(quán)利和法律責(zé)任。

（4）股權(quán)分紅方法，包括股權(quán)收益的計(jì)算、保底分紅或者效益浮動分紅，以及股權(quán)的調(diào)整等問題。

（5）設(shè)立農(nóng)地股份合作制企業(yè)的組織形式，確立其法人資格，規(guī)定其設(shè)立的條件和程序，及其決策和管理制度。

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