馬艷玲

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化建設帶來了新一輪基礎設施建設的巨大市場需求，同時，新一屆政府更是全方位政策支持鼓勵民間資本積極進入基礎設施建設領域。面對這樣的歷史機遇，本文提出了加快推進民間資本進入基礎設施建設領域的對策。

[關鍵詞]民間資本；基礎設施；投資

[中圖分類號]F276 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0120-02

1 民間資本進入基礎設施領域面臨的機遇

1.1 新型城鎮(zhèn)化基礎設施建設存在大量資金缺口

2013年我國城鎮(zhèn)化率已提升到53.7%，在過去的5年，我國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個百分點，每年增加城市人口1700萬人，今后一個時期，城鎮(zhèn)化還將保持過去5年的增長態(tài)勢。但與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率80%的水平相比，我國城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來還有很大的提升空間。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，這意味著有2.5億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作生活，由此將產(chǎn)生巨大的資金需求，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元，即便剔除社會保障方面的開支，基礎設施投資需求也大約在20萬億元以上。

另外，隨著信息化的推進，智慧城市、無線城市、數(shù)字鄉(xiāng)鎮(zhèn)等新理念引入城鎮(zhèn)化建設。智慧城市的建設逐漸被全國各大城市視為未來新型城鎮(zhèn)化的重點領域。據(jù)國家信息中心預估，十二五期間將有600～800個城市建設智慧城市，總投資規(guī)模將達2萬億元。2013年8月，國務院頒布了《關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，明確提出了要加快信息基礎設施演進升級。而“寬帶中國計劃”、移動通信網(wǎng)絡覆蓋和“三網(wǎng)融合”的實施，城鄉(xiāng)信息基礎設施水平將大幅提升，同時也將創(chuàng)造新的投資機遇，尤其是在目前信息基礎設施尚不發(fā)達的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)，投資需求巨大。

再考慮到中國政府債務規(guī)模要控制在GDP的60%左右，到2020年可新增的政府債務不會超過20萬億元，這樣，在政府安全的負債空間范圍內(nèi)，可以預計到2020年，中國在推進新型城鎮(zhèn)化過程中將面臨巨大的資金缺口，這個缺口只能由社會資本來補充。

1.2 新一屆政府全方位的政策支持

隨著新一屆政府對于經(jīng)濟體制改革的態(tài)度逐漸清晰，在經(jīng)濟上，將更加重視市場的基礎性作用，要求激發(fā)市場主體活力，而鼓勵社會資本參與基礎設施建設領域成為全面激發(fā)市場主體活力的重要環(huán)節(jié)。2013年5月，國務院批準了發(fā)改委《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中明確提出要推動民間資本有效進入金融、能源、鐵路、電信等領域。而在2012年工信部制定的《通信業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“十二五”規(guī)劃》等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，就已經(jīng)提出綜合利用各項財稅、金融政策，引導企業(yè)和社會資源加大對寬帶網(wǎng)絡建設的投入。2012年年底，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，對地方政府通過違規(guī)集資、BT、信托等方式舉債和違規(guī)注資或提供擔保等行為進行制止，并要求清理整改。

可以看出，新一屆政府正在對國有資本進行強有力的調(diào)控，規(guī)避債務風險，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。與此同時，新一屆政府鼓勵社會資本全面進入城市建設領域，十八屆三中全會決議也明確了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向。這對于社會資本來說，無疑是一輪新的機遇。在新時期的新型城鎮(zhèn)化道路上，社會資本將獲得政策的全方位支持。

2 新形勢下加快推進民間資本進入基礎設施建設領域的措施

2.1 擴大市場準入空間

2.1.1 徹底轉(zhuǎn)變觀念

各級政府部門、國有企業(yè)等應徹底轉(zhuǎn)變對民間資本、民營企業(yè)的偏見，在不斷增加引進民間資本參與基礎設施建設政策力度的同時，公平、有效地看待民間資本，不斷擴大民間資本在基礎設施建設中的比重，減輕政府部門的財務負擔，充分發(fā)揮民間資本的積極作用。

2.1.2 實行公平競爭

按照市場經(jīng)濟的要求，在基礎設施行業(yè)進一步放開準入限制，劃分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)，進行合理的行業(yè)重組，形成更有效的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，促進有效競爭格局的形成。在國家鼓勵和促進民間資本參與鐵路、電力、航空等基礎設施的同時，出臺配套的法律法規(guī)政策，保證民間資本在參與基礎設施項目投資建設運營的全過程中有法可依，做到“進得來、出得去、效益有保障”。

2.2 加強投資效益保障

2.2.1 健全投資配套制度

我國基礎設施領域改革主要是依靠政策手段推動民間資本參與基礎設施領域的建設和發(fā)展，沿襲的是一種先改革、后立法的傳統(tǒng)改革路徑，缺乏整體性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，執(zhí)行起來存在較多弊端。因此，建立一套清晰、透明、規(guī)范、符合國際慣例的，涉及項目投資、建設、運營、退出各方面的法律規(guī)章制度，對加快我國民間資本進入基礎設施領域的市場化改革顯得尤為重要。

2.2.2 提高投資回報率

基礎設施投資規(guī)模較大、期限較長，短期內(nèi)很難收回投資、實現(xiàn)贏利，為消除投資顧慮，政府可以釆取一定的措施提高民間資本的基礎設施投資回報率。一是土地開發(fā)補償。對電廠、軌道交通、體育場館等大型基礎設施項目，在符合城市總體規(guī)劃和土地供應總量的前提下，由政府批準給予投資者一定數(shù)量的開發(fā)用地使用權。二是價格調(diào)整。對于政府定價低于合理成本利潤價格的，政府可以逐步提高其產(chǎn)品或服務價格，保證民間資本投資具有一定的回報率。三是現(xiàn)金補償。對不能以價格調(diào)整達到減低民企投資風險的，政府可以通過建立基礎設施投資建設補償基金及相關的管理制度，對投資出現(xiàn)嚴重虧損的企業(yè)進行合理、適當?shù)默F(xiàn)金補償。

2.3 提高企業(yè)綜合實力

2.3.1 提升企業(yè)家自身素質(zhì)

在民營企業(yè)的發(fā)展過程中，民營企業(yè)家具有決定性的作用。因此，首先就要不斷提高企業(yè)家的自身素質(zhì)，包括企業(yè)發(fā)展理念、社會責任性、人格魅力、市場敏感度、決策藝術、人才建設、工作態(tài)度等。由于基礎設施屬于公眾產(chǎn)品，應符合大眾的需求，保證人民群眾的消費權益。民營企業(yè)要想實現(xiàn)長遠的發(fā)展，企業(yè)家首先不要拘泥于陳舊的管理模式、局限于短期的投資行為、輕易開展多元化投資，而應該樹立創(chuàng)新、進取、做大、做強、做久的企業(yè)發(fā)展理念。

2.3.2 建立科學的現(xiàn)代企業(yè)管理制度

通過建立合法的法人治理結(jié)構(gòu)，避免企業(yè)家個人的主觀隨意決策，提高投資決策質(zhì)量；嘗試股份運作，可以通過與基礎設施領域具有綜合實力的大型國有企業(yè)進行股份聯(lián)合投資，優(yōu)化公司的股權結(jié)構(gòu)，不僅可以消除民營企業(yè)在投資規(guī)模上的弊端，促進項目的投資建設進程，同樣可以降低在民營企業(yè)單獨投資基礎設施建設的風險。

2.4 優(yōu)化行政體制

2.4.1 行政審批公平化

在現(xiàn)有鼓勵和支持民間資本進入基礎設施建設領域政策環(huán)境下，科學界定政府行政管理部門、行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)三者在行政審批上的職責分工、職能界限、權利安排和責任承擔，明確和規(guī)范審批條件、過程和時限，公平、公正對待民間資本參與基礎設施領域項目的每一項支持性文件的審批過程，不區(qū)別對待、不隨意添加額外的補充文件。

2.4.2 強化服務功能

在民間資本進入基礎領域的過程中，不斷深化政府改革，加快向服務型政府轉(zhuǎn)變，為民營投資者創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，通過建立以促進政府部門與民間投資者緊密溝通與合作為目的的服務機構(gòu)。盡快培養(yǎng)一批具有引導民間資本進入基礎設施領域?qū)I(yè)知識隊伍，為民營企業(yè)提供基礎設施項目投資、建設、運營、管理、技術等方面的咨詢和服務，提高民企管理者的素質(zhì)，幫助他們解決在投資過程中遇到的問題和困難，鼓勵和調(diào)動民間投資者的積極性。同時，及時監(jiān)督、了解民間投資者參與的基礎設施產(chǎn)品或服務的價格和質(zhì)量，促進銀行、財政、稅務等部門與民營企業(yè)的溝通，維護消費者的權益，確?；A設施項目的社會效益。其次，不斷增強政府向民營企業(yè)提供信息服務的能力。一方面強化投資咨詢機構(gòu)，會計、審計、法律事務所等中介機構(gòu)服務民營企業(yè)的意識，為民營企業(yè)及時提供項目管理中需要的決策信息，規(guī)范企業(yè)的財務管理；另一方面建立動態(tài)的基礎設施項目庫，為民間投資者提供項目建設規(guī)劃、建設規(guī)模、在建階段等基本信息，引導民間資本投向。

2.4.3 加強監(jiān)管

目前民間資本進入基礎設施所遇到的市場壟斷力量很大。很顯然，國有大中型企業(yè)在基礎設施領域的壟斷很大程度上阻礙了民間資本的進入，這就意味著民營企業(yè)要想通過公平競爭保障投資效益的實現(xiàn)，就需要政府一系列的保證措施。

（1）明確區(qū)分政府的行政職能和資產(chǎn)管理職能。在基礎設施領域，如鐵路，國有企業(yè)管理、行業(yè)政策制定和行業(yè)監(jiān)管都歸屬政府主管部門，在民間資本獲得市場準入的同時，行業(yè)的行政性壟斷嚴重阻礙了投融資體系的改革，也不利于形成自主經(jīng)營的市場主體和有效的監(jiān)管制度。因此，必須按社會主義市場經(jīng)濟的要求，進一步推進改革政府對壟斷行業(yè)的管理體制，逐步實現(xiàn)政企分開，實現(xiàn)政府從市場的直接參與者向規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，從根本上打破行業(yè)壟斷，確保民企的公平競爭。

（2）組建基礎設施行業(yè)獨立、專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)。分離政策職能與行業(yè)監(jiān)管職能，組建獨立的法定監(jiān)管機構(gòu)，逐步建立統(tǒng)一高效的現(xiàn)代監(jiān)管體系。分離后的行業(yè)主管部門主要承擔制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場規(guī)則等職能；而目前行業(yè)主管部門以及其他部門承擔的行業(yè)準入、價格制定、成本和服務標準監(jiān)控等維護市場秩序的政府監(jiān)管職能，交由政府獨立的監(jiān)管機構(gòu)承擔。不僅可以實現(xiàn)行業(yè)準入、成本、價格、服務內(nèi)容和質(zhì)量、安全、環(huán)境、普遍服務等專業(yè)化監(jiān)管，更有利于維護公平競爭的市場秩序，實現(xiàn)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（3）建立合理的價格形成機制。目前，基礎設施行業(yè)的價格管理在自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)都采取相同的定價方式，均由政府價格主管部門主要依據(jù)企業(yè)上報成本和主管部門的調(diào)價方案直接審定價格，不適應基礎設施行業(yè)引入競爭的要求。因此，要根據(jù)我國基礎設施行業(yè)的具體情況，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，推進現(xiàn)行價格管理體制改革，逐步形成既有利于降低價格水平，又有利于激勵民間投資的價格管理機制。

在政府價格管理部門和行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間進行價格政策、價格管理和價格監(jiān)督等方面的合理分工。政府價格管理部門主要負責價格政策的制定、價格政策落實情況的監(jiān)督檢查和對監(jiān)管部門價格管理行為的監(jiān)督；行業(yè)監(jiān)管部門主要負責壟斷環(huán)節(jié)價格的核定和調(diào)整、競爭環(huán)節(jié)價格的監(jiān)控以及對價格執(zhí)行方面違法違規(guī)行為的處罰等。

因此，基礎領域引進民間資本就必須加強對具有自然壟斷特性的網(wǎng)絡設施的接入監(jiān)管，努力創(chuàng)造公平、有效的競爭環(huán)境；加強對壟斷行業(yè)的價格、質(zhì)量、安全、環(huán)境監(jiān)管，維護消費者和投資者的共同利益。

（4）帶動投資。一是通過“政府主導，社會參與，市場運作”的基礎設施建設項目投融資模式，由政府主導基礎設施的目標和條件，集中少量預算內(nèi)或預算外專項資金作為帶動性投資，通過市場運作的手段與操作方式，廣泛開拓社會投資渠道吸引民間資本跟進；二是在有條件的地方設立多種形式的基礎設施投資基金，通過社會公開招標招股或者發(fā)行基礎設施債券，吸納民間資本作為項目資本金或股本金，更加廣泛地參與到基礎設施中來。

3 結(jié) 論

在新一輪新型城鎮(zhèn)化快速推進的大背景下，基礎設施大發(fā)展需要投入大量資金，但由于基礎設施的固有特征帶來很多融資障礙，無疑給民間資本進入基礎設施領域帶來大好機遇，特別是在新一屆政府的全方位政策支持下，我國民間資本的實力日益壯大，逐漸具備投資基礎設施建設的能力。我們需要做的就是解放思想，掃除體制性障礙，對民間投資放寬準入限制，因地制宜地選擇適合民間資本進入基礎設施的融資模式。這樣，既可以緩解政府財政壓力，促進基礎設施的大發(fā)展，加快基礎設施領域的合理競爭和效率提高，也為民間資本找到了較好的歸宿，達到基礎設施、民間資本、政府的多贏。

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