高冬雪

摘要：當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已蓬勃發(fā)展且規(guī)模不斷擴(kuò)大，但在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障領(lǐng)域至今尚未建立起完善的體系。本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托，從宏觀層面上對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷進(jìn)行系統(tǒng)性分析，探索并總結(jié)了變遷歷史和特點(diǎn)，提出了適合我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)；風(fēng)險(xiǎn)保障；制度變遷

一、引言

我國是世界上因自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的國家之一，據(jù)資料數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)我國每年因自然災(zāi)害造成巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失，而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種市場化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和應(yīng)急機(jī)制，在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要的作用。

制度的產(chǎn)生是為了約束人們的行為，是解決人們利益沖突的一種有效手段，制度非均衡必然導(dǎo)致制度變遷。我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系也隨著經(jīng)濟(jì)制度的變遷經(jīng)歷了自己的發(fā)展歷程。本文將以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷為基點(diǎn)，從宏觀層面對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展變遷歷史進(jìn)行論證分析，以為構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系提供政策上的思路。

二、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的發(fā)展歷程

任何制度的形成與變遷都是處在一定的歷史背景之下的，是特定時(shí)間段內(nèi)多種因素共同作用的結(jié)果，筆者將從以下五個(gè)階段來論述我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展歷程。

2.1 我國古代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障思想的萌芽

“天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍福”，早在科學(xué)水平不發(fā)達(dá)的古代，為保障小農(nóng)生產(chǎn)方式的延續(xù)以維系政權(quán)穩(wěn)定，作為中國早期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)思想的萌芽的“倉儲制度”和“荒政思想”也相應(yīng)產(chǎn)生了。

中國古代的這種以實(shí)物形式的“倉儲救濟(jì)后備制度”，具有政府統(tǒng)籌、帶有強(qiáng)制性的保險(xiǎn)性質(zhì)。但其保障的范圍都是狹窄的，其主要還是以應(yīng)付天災(zāi)人禍為主。此外，民間自發(fā)養(yǎng)成了以“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”為主的自助思想和一些自發(fā)形成的互助組織和風(fēng)俗制度。從某種程度上來說，中國幾千年封建農(nóng)業(yè)社會沉淀下來的這種政府救濟(jì)與民間互助相結(jié)合、具有代表性非正式風(fēng)險(xiǎn)保障制度，至今仍對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障制度生產(chǎn)有著重大影響。

2.2 我國近代農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的形成

鴉片戰(zhàn)爭以后，一些具有愛國思想的知識分子探索從西方資本主義國家尋找我國近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論與思想。陳熾（？-1899年）在《續(xù)富國策》中提出“保險(xiǎn)集資說”中論述了保險(xiǎn)的一般原理和自行集資辦保險(xiǎn)的設(shè)想，是我國近代比較完善、系統(tǒng)的保險(xiǎn)思想。同時(shí)，少數(shù)省份也試辦過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，其主要形式包括互助合作團(tuán)體保險(xiǎn)社和由官僚資本興辦的保險(xiǎn)公司等。中國近代時(shí)期，雖然引進(jìn)了西方近代保險(xiǎn)原理和觀念進(jìn)行一些試點(diǎn)嘗試，但這種根植于農(nóng)業(yè)社會、以社會救濟(jì)為主要內(nèi)容的非正式制度形式，雖有利于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的形成，但卻阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

2.3 我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的演進(jìn)（1949-1978）

新中國成立之初，形成完全由國家壟斷型保險(xiǎn)制度。1949年，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，新中國政府批準(zhǔn)建立國有中國人民保險(xiǎn)公司，開展以大牲畜和農(nóng)作物為對象農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了迅速發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)由1951年的1824億迅速上升至1953年的3270億。在國家保險(xiǎn)理論指導(dǎo)和意識形態(tài)的影響下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從創(chuàng)建之初就具有明顯的“財(cái)政性保險(xiǎn)”特征，由于政府干預(yù)過多，強(qiáng)迫命令過于嚴(yán)重，賠付率日益上漲，1953年，保費(fèi)收入銳減至404億。

在1958年，隨著“人民公社的建立，認(rèn)為商業(yè)保險(xiǎn)沒有存在的必要，決定停辦國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由集體統(tǒng)一組織，風(fēng)險(xiǎn)由集體承擔(dān)，完全由國家救災(zāi)方式所替代，主要依靠國家財(cái)政和民間救助兩種方式對損失進(jìn)行補(bǔ)助。這種低層次、小范圍的事后性補(bǔ)償措施進(jìn)一步弱化人們風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

2.4我國市場改革初期農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的恢復(fù)和平穩(wěn)發(fā)展（1982—1992）

1978年改革開放以來，國務(wù)院于1982年在貫徹“收支平衡，以豐補(bǔ)欠，略有結(jié)余，以備大災(zāi)之年”的原則上，先后開辦了100多個(gè)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)從1982年23萬急速上升至92年的8.17億。此時(shí)出現(xiàn)了多種經(jīng)營模式，由于缺乏適宜的法規(guī)和資金支持，大多已停辦而告終。保險(xiǎn)機(jī)制引入到政府救災(zāi)領(lǐng)域，以保障農(nóng)民在受災(zāi)后取得基本保障的制度模式，使保障水平大大提高。據(jù)最初五年的統(tǒng)計(jì)，共統(tǒng)籌保險(xiǎn)金2.56億，相當(dāng)于改革前30年救災(zāi)資金的3.5倍，累計(jì)賠款1.6億，積累籌備金5000多萬，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失提供了巨大保障。因此可見巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的建設(shè)已初步完善。

2.5我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度的發(fā)展（1993—今天）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排也呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

2.5.1市場經(jīng)濟(jì)確立后的萎縮徘徊期（1993—2003）

在1992年國企改革期間，只有中國人民保險(xiǎn)和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)兩家公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)。到2000年后，中國人保財(cái)保股份有限公司大面積停辦農(nóng)保業(yè)務(wù)，使農(nóng)保跌入“低谷”。盡管一批新興的非商業(yè)性互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織應(yīng)運(yùn)而生，因其規(guī)模小和非營利性，沒有納入國家政策資金和法規(guī)的保護(hù)之內(nèi)，只有在作為試點(diǎn)得到了一些政策的許可。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的萎縮徘徊客觀地提出進(jìn)行體制改革、同商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行業(yè)務(wù)分離的要求，說明必須依據(jù)本國國情，尋找到適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展變遷方式。

2.5.2 新一輪的制度創(chuàng)新——政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索（2004-2006）

在2004年十六屆三中全會上明確地提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，標(biāo)志著我國開始農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新一輪試驗(yàn)。盡管并未形成系統(tǒng)設(shè)計(jì)和配套的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)節(jié)，但多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)廣泛開展。2005年，我國農(nóng)業(yè)保費(fèi)的收入達(dá)7.29億，首次扭轉(zhuǎn)了1994年以來逐年萎縮的局面。

此時(shí)我國對如何構(gòu)建一個(gè)農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系尚未形成規(guī)劃，但多種形式農(nóng)保試點(diǎn)的開展，對建立符合我國國情、對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活安定能發(fā)揮作用的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度所進(jìn)行的探索是不能忽略的，新一輪試點(diǎn)取得的成效也預(yù)示著我國農(nóng)保發(fā)展真正春天的到來。

2.5.3 2007年以后農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度發(fā)展展望

2007年財(cái)政部正式對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼設(shè)立預(yù)算科目，開始了由商業(yè)性經(jīng)營向政策性經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。目前中央財(cái)政支持開辦的涉及民生的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種已達(dá)14個(gè)，保險(xiǎn)責(zé)任已包括了大部分災(zāi)害和意外事故。同時(shí)已出現(xiàn)了多種典型的經(jīng)營模式，極大豐富了巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐。但目前我國并未形成統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，加上中國保險(xiǎn)市場嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，單個(gè)保險(xiǎn)公司很難利用專項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金在不同的年份分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國形成的以國家財(cái)產(chǎn)為后盾的災(zāi)后救濟(jì)的救濟(jì)體制來應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，但這種手段的救災(zāi)機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)市場發(fā)展的要求了。

由此可見，我國不存在完善和有效的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，為實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展，提高我國對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力，需要迫切改變這種資源管理分散的局面，通過制度安排和機(jī)制的創(chuàng)新，將財(cái)政補(bǔ)貼資金和再保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制相結(jié)合，形成一種全國范圍內(nèi)可持續(xù)增長的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。

三、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的路徑分析

制度變遷的目的就是使外部利潤內(nèi)部化。我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷就是一個(gè)伴隨著制度供求變化由均衡→非均衡→均衡的不斷循環(huán)反復(fù)的一個(gè)過程，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)由萌芽→創(chuàng)立→發(fā)展→落后→再發(fā)展的不斷循環(huán)往復(fù)的歷史過程。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、還是相互合作保險(xiǎn)模式，其產(chǎn)生與發(fā)展都離不開政府行政力量的支持。這種依賴于傳統(tǒng)意識形態(tài)和文化所導(dǎo)致的“路徑依賴”的剛性，決定了在目前階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展想要脫離政府的支持是激活不可能的。

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷必須建立新的邏輯起點(diǎn)，創(chuàng)新制度變遷的路徑。尊重國情，打破傳統(tǒng)意識形態(tài)，樹立市場理念與文化，依靠政府但不可完全依賴政府；充分發(fā)揮政府的“強(qiáng)勢”作用，為其發(fā)展創(chuàng)造合適的政策環(huán)境支持，努力尋找政府與市場之間有效結(jié)合的切合點(diǎn)引導(dǎo)變遷，降低制度變遷的成本，形成與當(dāng)前農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的新路徑。

四、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障制度變遷的啟示

4.1 提高農(nóng)民巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障意識，分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)成本

首先，加強(qiáng)農(nóng)民的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范意識和巨災(zāi)保險(xiǎn)的宣傳力度，使其成為投保的直接參與者與受益者；其次，政府也要對巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給者提供技術(shù)與知識上的支持，幫助調(diào)解、仲裁糾紛，降低經(jīng)營成本，提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民的投保信心；最后，應(yīng)該尋找途徑向外部分?jǐn)偙ｋU(xiǎn)成本，從而使保險(xiǎn)的義務(wù)和權(quán)利更加匹配。

4.2 健全政府的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式

我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系以保障農(nóng)民的再生產(chǎn)能力為主，故以保本作為對農(nóng)戶的保障水平是減輕政府負(fù)擔(dān)的有效方式。而長遠(yuǎn)來看，政府應(yīng)該設(shè)計(jì)一套完善的利益誘導(dǎo)機(jī)制，以比較完善的法律法規(guī)作為依托，以各種方式降低保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成本，保證保險(xiǎn)公司有利可圖。

4.3 完善金融市場體系的發(fā)展，規(guī)避農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系的風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)展和完善我國的金融衍生品市場，規(guī)范市場交易規(guī)則，加大中介服務(wù)體系與市場設(shè)施的完善，提供多樣化的風(fēng)險(xiǎn)管理手段和方法，有效的規(guī)避農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)；考慮國際市場需求，爭取和境外金融機(jī)構(gòu)合作，進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)衍生品的發(fā)行和承銷，將國內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國際市場上。

4.4 加快專業(yè)人力資源的培養(yǎng)，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障體系注入新動力

政府應(yīng)該通過各種途徑培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才，充分利用現(xiàn)代化的人力資源管理手段和方法，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和方法，引入人才競爭機(jī)制，實(shí)行激勵薪酬制度，最大限度的發(fā)揮人才的潛能，為我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障體系持續(xù)發(fā)展提供長久動力支持。

4.5 協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機(jī)制，建立完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律框架

介于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)對相關(guān)制度、法律高度依賴性，政府應(yīng)該頒布專門農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例，用以調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶之間的關(guān)系；對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營目標(biāo)、原則、組織形式、政府支持方式等做出明確法律規(guī)定，建設(shè)符合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

[基金課題]2013年云南財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生教育創(chuàng)新基金校級資助項(xiàng)目《云南防災(zāi)減災(zāi)體系的優(yōu)化與重構(gòu)研究》 項(xiàng)目批準(zhǔn)號：云財(cái)研創(chuàng)（2013）14。

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