蔡益群， 曾淑華

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州 341000)

道德治理在理論上可以分為規(guī)范意義上的道德治理和經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理。所謂規(guī)范意義上的道德治理，是指道德規(guī)范是制度設(shè)計(jì)和制度安排的客觀(guān)基礎(chǔ)，是判斷社會(huì)觀(guān)念和社會(huì)行為的先在標(biāo)準(zhǔn)，有道德的生活是社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)生活的模式和內(nèi)容。所謂經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理，又包括兩個(gè)層面的含義:一是指以道德維護(hù)社會(huì)秩序;二是整治道德領(lǐng)域存在的日益突出的失范問(wèn)題。這兩類(lèi)經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理的共同之處，是道德成為居于其他外在力量(如政治強(qiáng)制、法制約束)之下的次要約束力量，是居于其他價(jià)值物(如社會(huì)秩序)之下的價(jià)值，而不是評(píng)價(jià)其他價(jià)值物的參照系，社會(huì)規(guī)則的內(nèi)在邏輯蛻變?yōu)楣髁x或強(qiáng)制主義。本文的主題是，為什么中國(guó)當(dāng)代道德治理是經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理?經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理會(huì)給當(dāng)代中國(guó)政治社會(huì)帶來(lái)怎樣的影響?筆者認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)代的道德治理不能簡(jiǎn)單地以社會(huì)轉(zhuǎn)型這樣的宏觀(guān)理論來(lái)做簡(jiǎn)單化解釋?zhuān)膊荒軐⒌赖轮卫淼钠x視為“制度真空”造成的必然結(jié)果。導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理的重要原因之一是當(dāng)代中國(guó)的政府治理結(jié)構(gòu)，以及由此形塑的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。也就是說(shuō)道德治理偏離具有“結(jié)構(gòu)性趨勢(shì)”。

一、兩種合法性的沖突與德治選擇

合法性問(wèn)題是政治中的核心問(wèn)題。在讓?zhuān)淇恕ゑR克看來(lái)，合法性問(wèn)題對(duì)正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)也適用。這一適用性至少可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái):首先是合法性問(wèn)題是人民關(guān)注的政治問(wèn)題，比如人民怎樣評(píng)價(jià)政府行為，政府責(zé)任構(gòu)成等問(wèn)題都涉及合法性問(wèn)題;其次是中國(guó)正在經(jīng)歷深刻的變革，這些變化把政治的合法性問(wèn)題推向了中國(guó)政壇的前沿;第三是20世紀(jì)70年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革使中國(guó)進(jìn)入一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，它影響到社會(huì)的各個(gè)方面，其中包括政治體制的合法性。［1］(p5)具體到改革初期的中國(guó)場(chǎng)景，由于持續(xù)十多年的政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)低迷，黨的執(zhí)政合法性被嚴(yán)重?fù)p蝕，社會(huì)規(guī)范和法律遭受了嚴(yán)重破壞，處于癱瘓狀態(tài)。黨和國(guó)家不能企望通過(guò)傳統(tǒng)的魅力型權(quán)威或政治強(qiáng)制來(lái)取得民眾對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的認(rèn)同。在這種合法性危機(jī)的政治壓力下，黨和國(guó)家選擇了“放權(quán)讓利”的改革(分權(quán)改革)思路，以期通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的權(quán)利共享來(lái)重建民眾對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的贊同。分權(quán)改革的體制性結(jié)果是形成了事實(shí)上的“上下分治”的分層治理體制，由此造成了兩種不同類(lèi)型的合法性的沖突。

分層治理體制的特征是，中央政府主要執(zhí)掌選拔官員的權(quán)力，以及監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力，即“治官權(quán)”。而實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力，包括治理民眾公共事務(wù)、管制民眾的行為、向民眾征收稅費(fèi)和征集資源等權(quán)力，即“治民權(quán)”，則交給所挑選的地方官去行使，只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權(quán)，靈活地處置所管轄地區(qū)的民眾事務(wù)。①曹正漢:中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制，社會(huì)學(xué)研究，2011，(1)。需要做進(jìn)一步說(shuō)明的是，中國(guó)當(dāng)代的“上下分治”治理體制可以理解為對(duì)傳統(tǒng)治理體制的延續(xù)。鄭觀(guān)應(yīng)、魯一同、瞿同祖等曾指出，清代州縣官是真正的“治事之官”，負(fù)責(zé)地方實(shí)際事務(wù);他們的上司——知府、道臺(tái)、刑按使、布政使、巡撫或總督——都只是監(jiān)督官，即“治官之官”，負(fù)責(zé)監(jiān)督官員。參見(jiàn)瞿同祖著、范忠信等譯的《清代地方政府》，法律出版社，2003年，第29頁(yè)。在這種治理體制下，國(guó)家的權(quán)威在基層主要是象征性的、意識(shí)形態(tài)性的、原則指導(dǎo)性的，而非實(shí)際管治性的，從而使得由上而下的管治間接化，上層(政府)必須通過(guò)下層(政府)進(jìn)行管治，依賴(lài)下級(jí)權(quán)威組織實(shí)施管理，而不是直接管理。［2］(p310，290)這一治理體制設(shè)計(jì)的初衷，是為了降低中央政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，自發(fā)地調(diào)節(jié)集權(quán)程度。［3］然而，上下分治的治理體制在降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也增加了中央政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，地方政府治理民眾事?wù)的合法性不同于中央政府的治理合法性。中央政府的合法性是建立在群眾贊同的基礎(chǔ)上，是通過(guò)自下而上的方式建立的，即建立在民眾對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的認(rèn)可基礎(chǔ)上，因而是“權(quán)利合法性”;地方政府的治理合法性是建立在上級(jí)政府的“贊同”基礎(chǔ)上，或者說(shuō)是上級(jí)政府的委托或任命的基礎(chǔ)上，其方式是自上而下的，這就造成了地方政府的合法性來(lái)源與其服務(wù)的社會(huì)利益之間的弱關(guān)聯(lián)。地方政府合法性的基礎(chǔ)是“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”，因而是“績(jī)效合法性”。這種合法性類(lèi)型決定了地方政府的行為模式。地方政府在如期或超額完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的情況下，就獲得了上級(jí)賦予的地方性治理權(quán)威。至于地方政府采取哪些辦法去完成，這些辦法會(huì)帶來(lái)什么樣的代價(jià)，上級(jí)政府一般并不會(huì)深究。這就使得地方政府行為在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下就具有相當(dāng)?shù)碾S意性、短期性和變通性。因此，中央政府與地方政府所面對(duì)的合法性的壓力是不同的，中央政府始終面對(duì)自下而上的壓力，地方政府則面對(duì)著相反方向的壓力。當(dāng)兩者同時(shí)面對(duì)基層社會(huì)時(shí)，地方政府幾乎難以感受到合法性的壓力。這樣，就會(huì)造成地方政府在建立自下而上的合法性過(guò)程中，表現(xiàn)出“搭便車(chē)”的行為，因?yàn)閭€(gè)別地方政府在這方面的努力，對(duì)于建立起整個(gè)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的自下而上的合法性的影響幾乎是可以忽略不計(jì)的。在沒(méi)有“權(quán)利合法性”的壓力之下，地方政府會(huì)在增加其“績(jī)效合法性”的前提下恣意妄為，從而扮演離間國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角色。而中央政府對(duì)地方政府在管治民眾事務(wù)上的依賴(lài)性，使得中央政府難以消除上述兩種不同類(lèi)型的合法性之間的張力，由此構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理上的難題以及難題的自續(xù)機(jī)制。

應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)合法性難題的可行路徑是轉(zhuǎn)變地方政府合法性類(lèi)型，使地方政府同時(shí)面對(duì)“權(quán)利合法性”與“績(jī)效合法性”的壓力。具體說(shuō)，就是在中央政府集中政治統(tǒng)治權(quán)利的基礎(chǔ)上，分散社會(huì)管理權(quán)限，讓地方政府履行更多的社會(huì)管理職能;①政治統(tǒng)治權(quán)利范疇包括:中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、國(guó)家立法、國(guó)家和政府首腦的任用、政治協(xié)商與民主監(jiān)督、外交事務(wù)、司法事務(wù)和軍隊(duì)的地位等;社會(huì)管理權(quán)限是指稅政、財(cái)政、民政、市政、社會(huì)保障與衛(wèi)生事業(yè)、人口與土地資源管理、人事管理、工商行政管理、教育行政管理、社區(qū)事務(wù)管理、行政區(qū)劃等。在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的推動(dòng)下，當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程出現(xiàn)了“統(tǒng)治上高度集中，但管理上已經(jīng)相當(dāng)分散和靈活”等過(guò)渡性的特點(diǎn)。參見(jiàn)朱光磊的《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程(修訂版)》，天津人民出版社，2002年，第428頁(yè)。進(jìn)一步拓展社會(huì)權(quán)利，健全和完善基層群眾自治制度，推進(jìn)以民生建設(shè)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。這一路徑的優(yōu)點(diǎn)是延續(xù)漸進(jìn)式改革模式，在既定的制度框架下實(shí)施增量式改革，由此可以避免對(duì)現(xiàn)有權(quán)力制度安排和分層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行大的變動(dòng)。維持既定的權(quán)力制度安排無(wú)疑是政治穩(wěn)定的基本保障，延續(xù)分層治理結(jié)構(gòu)可以繼續(xù)發(fā)揮地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極性，降低中央政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn);建立地方政府的“權(quán)利合法性”則有助于化解政府合法性難題，沿用“績(jī)效合法性”可以繼續(xù)保持中央政府對(duì)地方政府的控制。因此，這一改革路徑能夠在一定程度上紓解合法性難題。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中央政府進(jìn)行的一系列制度變革和政策調(diào)整，可以理解為這種改革路徑的具體實(shí)施。②這些制度變革和政策調(diào)整包括:2006年10月中共中央召開(kāi)十六屆六中全會(huì)，通過(guò)了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》;2003年6月，國(guó)務(wù)院正式宣布廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》;2005年12月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》;2007年6月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》;2013年6月啟動(dòng)的黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)等。

這種應(yīng)對(duì)合法性沖突的思路在實(shí)踐中的實(shí)質(zhì)是社會(huì)主義道德化的展開(kāi)。理由是，地方政府合法性的兩種類(lèi)型——“權(quán)利合法性”和“績(jī)效合法性”——在地方政府合法性中的重要性并非等量齊觀(guān)。在“黨管干部”和“下管一級(jí)”的干部體制下，地方政府的合法性仍然是“績(jī)效合法性”為主，“權(quán)利合法性”為輔，這是其一。其二，地方政府的“權(quán)利合法性”內(nèi)涵不同于中央政府的“權(quán)利合法性”內(nèi)涵。后者是指民眾對(duì)中央政府的統(tǒng)治權(quán)利的承認(rèn)，前者是指地方政府在“壓力型體制”下，完成上級(jí)政府分派的民生建設(shè)的量化指標(biāo)，而不是政治統(tǒng)治意義上的“權(quán)利承認(rèn)”。因此，中央政府與地方政府在民生建設(shè)和保障社會(huì)權(quán)利方面的動(dòng)機(jī)和意愿是有差異的，前者將民生建設(shè)和保障社會(huì)權(quán)利作為“權(quán)利承認(rèn)”的基礎(chǔ)，后者可能將民生建設(shè)作為“任務(wù)”來(lái)完成。其三，民生建設(shè)指標(biāo)彈性較大，難以進(jìn)行量化，因而是“軟指標(biāo)”。在上述復(fù)雜因素的綜合作用下，民生建設(shè)和社會(huì)權(quán)利保障事業(yè)在一定程度上取決于地方政府的德性。即地方政府能夠超越短期利益和部門(mén)利益的狹隘視野，從社會(huì)權(quán)利本位的邏輯出發(fā)去推動(dòng)民生建設(shè)。

這種道德化的民生建設(shè)不能排除存在“政治技術(shù)化”的可能性。這是因?yàn)?，道德化的民生建設(shè)帶有較明顯的隨意性，這與中央政府在取得“權(quán)利承認(rèn)”上的剛性需求之間存在沖突。在這種情況下，中央政府將選擇群眾“最關(guān)心、最迫切、最需要解決的”民生問(wèn)題加以硬性規(guī)定，強(qiáng)制地方政府推進(jìn)問(wèn)題解決。迫于政治壓力，地方政府有可能采取“應(yīng)景性措施”推出“民生形象工程”，導(dǎo)致道德化的民生建設(shè)演變?yōu)榈胤秸畱?yīng)對(duì)上級(jí)政府考核檢查的策略性行為，從而使得道德治理帶上“政治技術(shù)”特征。

二、國(guó)家－底層社會(huì)的互惠原則與德治實(shí)踐

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)一個(gè)引人注目的現(xiàn)象是隨著貧富懸殊的拉大而出現(xiàn)了一個(gè)底層社會(huì)。［4］社會(huì)斷裂問(wèn)題和弱勢(shì)群體的生存狀況、權(quán)利保護(hù)日益受到全社會(huì)的高度關(guān)注。

從道義上來(lái)說(shuō)，政府是保護(hù)弱勢(shì)群體基本權(quán)利的主體。底層社會(huì)研究范式的創(chuàng)立者之一、印度學(xué)者帕薩·查特杰在談到印度底層社會(huì)(政治社會(huì))的治理時(shí)提出，國(guó)家機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起保護(hù)弱勢(shì)群體的責(zé)任。［5］(p48)美國(guó)公共政策和應(yīng)用倫理學(xué)領(lǐng)域的著名學(xué)者羅伯特·E·古丁也明確認(rèn)為，那些能夠控制或者避免弱勢(shì)者遭受傷害的人或組織，對(duì)弱勢(shì)者就負(fù)有相對(duì)較大的責(zé)任。［6］(p139)因此，在像中國(guó)這樣的“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”、政府主導(dǎo)社會(huì)事務(wù)的社會(huì)體系中，政府需要承擔(dān)起主要責(zé)任來(lái)保護(hù)底層社會(huì)的基本權(quán)利，采取制度化措施遏制地方政府、地方干部及其他精英群體對(duì)底層社會(huì)的過(guò)渡汲取，通過(guò)建立公平、公正的資源配置方式來(lái)提高底層社會(huì)自我保護(hù)的能力。

政府承擔(dān)起保護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)利的責(zé)任不僅是道義上的必然要求，也是國(guó)家與底層社會(huì)關(guān)系的基本原則——互惠原則的必然邏輯。在底層社會(huì)出現(xiàn)的情形下，國(guó)家不太可能希冀從弱勢(shì)群體中汲取物質(zhì)資源來(lái)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。如果說(shuō)弱勢(shì)群體中存在某種國(guó)家需要汲取的資源的話(huà)，那就是弱勢(shì)群體對(duì)政治統(tǒng)治的服從、認(rèn)同和支持，或者說(shuō)從弱勢(shì)群體中汲取象征資源。顯然，汲取象征資源的前提條件是在社會(huì)共同體中建立起共同的價(jià)值規(guī)范。夸克·馬克認(rèn)為，社會(huì)價(jià)值規(guī)范的至關(guān)重要的原則是“互利”規(guī)則。［1］(p20)詹姆斯·斯科特在深入研究東南亞國(guó)家農(nóng)民日常生活樣態(tài)之后也認(rèn)為，農(nóng)民生活的社會(huì)模式和禁令中蘊(yùn)含著兩條基本道德原則——互惠原則和生存權(quán)利。在農(nóng)民人際交往中，互惠原則起著核心道德準(zhǔn)則的作用。斯科特說(shuō)，互惠原則是這樣一種觀(guān)念:一個(gè)人應(yīng)當(dāng)幫助那些幫助過(guò)自己的人，或者至少不損害他們;它意味著接受下來(lái)的禮品或服務(wù)為接受者帶來(lái)了相應(yīng)的償還義務(wù)。［7］(p215－216，206)違反了互惠原則會(huì)使人們感受到嚴(yán)重的剝奪感而可能釀成大災(zāi)難。斯科特進(jìn)一步提出，這種互惠原則不局限于農(nóng)民生活的社會(huì)模式，而且滲透于整個(gè)社會(huì)生活之中。［7］(p219，228)上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的一些主要群體如工人階層(包括身份依然是“農(nóng)民”的工人)和農(nóng)民階層中的許多成員呈現(xiàn)出一種弱勢(shì)化的趨向，這些主要群體中的許多成員經(jīng)受著絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的雙重困擾，生活狀態(tài)沒(méi)有同社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持同步關(guān)系，呈現(xiàn)出邊緣化狀態(tài)，競(jìng)爭(zhēng)能力出現(xiàn)弱化和退化，基本權(quán)利得不到應(yīng)有保護(hù)，社會(huì)影響力減小等。［8］因此，在國(guó)家和底層社會(huì)之間重建互惠關(guān)系是當(dāng)前國(guó)家治理的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。

基于深刻認(rèn)識(shí)到重建互惠關(guān)系的重要性，黨和國(guó)家的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式等方面有了新的發(fā)展，諸如提出“全面建設(shè)小康社會(huì)，讓發(fā)展成果惠及廣大人民”、“立黨為公，執(zhí)政為民”、“發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果人民共享”、“包容性發(fā)展”等執(zhí)政理念，實(shí)施構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略等。但在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、利益格局和資源配置中落實(shí)互惠原則，存在較大的“體制性障礙”。其根本癥結(jié)仍在于上文討論過(guò)的中央政府和地方政府的合法性類(lèi)型差異，并由此導(dǎo)致二者貫徹互惠原則的動(dòng)機(jī)和意愿的差異。中央政府需要尊重互惠原則以取得底層社會(huì)的認(rèn)同;地方政府遵循“效率優(yōu)先”原則以提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，獲得上級(jí)政府的認(rèn)可。地方政府為了追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，不惜以巨大的土地、自然資源為代價(jià)提高GDP增長(zhǎng)率，將財(cái)政投資集中于發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，緊縮教育、衛(wèi)生、環(huán)境、就業(yè)、保險(xiǎn)、養(yǎng)老、生產(chǎn)安全和食品安全等方面的民生開(kāi)支。這就是說(shuō)，地方政府以“發(fā)展原則”、“汲取原則”替代或削弱了互惠原則，從而直接或間接地?fù)p蝕了中央政府的合法性資源。在這一“體制性障礙”短期內(nèi)難以出現(xiàn)大的改善的情況下實(shí)現(xiàn)互惠原則的常規(guī)化落實(shí)，需要推動(dòng)兩個(gè)方面的工作:一是道德化政府建設(shè)，二是社會(huì)道德建設(shè)。就道德化政府建設(shè)而言，重視作風(fēng)建設(shè)、密切黨群關(guān)系和干群關(guān)系具有極為重要的作用。正如有學(xué)者指出，“永遠(yuǎn)值得警醒的是不能脫離人民群眾，永遠(yuǎn)不能忘記的是應(yīng)當(dāng)為人民群眾服務(wù)。在這里，基于國(guó)家與社會(huì)分離的視角而確立的規(guī)范，所發(fā)揮的至多是輔助的功能;基于政府與人民群眾密切聯(lián)系在一起的視角去構(gòu)建的規(guī)范，將發(fā)揮主動(dòng)性的功能”。［9］(p231)因此，通過(guò)群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)在黨員干部中培育和保持高尚的道德情操與平民情懷，密切政府與社會(huì)的關(guān)系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)維持權(quán)威地位、履行統(tǒng)治和管理職能的基礎(chǔ)，強(qiáng)制性方式在國(guó)家維持政治權(quán)威、履行職能方面只能起到輔助性作用。這一道德化的方式是互惠原則得以實(shí)現(xiàn)的基本途徑。就社會(huì)道德建設(shè)而言，道德領(lǐng)域的突出問(wèn)題“影響社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，損害民族形象和國(guó)家形象”，道德治理是執(zhí)政黨“從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)、深入分析當(dāng)前形勢(shì)作出的重大決策”。［10］因此，社會(huì)道德化已經(jīng)不是一個(gè)純粹的“精神文明”建設(shè)問(wèn)題，而是一個(gè)亟需解決的政治問(wèn)題。社會(huì)道德建設(shè)之所以可以上升到政治高度，是因?yàn)樗c中國(guó)社會(huì)的基本原則——互惠原則的堅(jiān)持有密切關(guān)系。如果將“愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”等道德規(guī)范內(nèi)化為社會(huì)行為準(zhǔn)則，就能夠大大降低來(lái)自底層社會(huì)的“體制外訴求”和超出政府滿(mǎn)足需求的能力的需求。就此來(lái)說(shuō)，評(píng)選道德模范、發(fā)揮先進(jìn)典型的示范作用、開(kāi)展學(xué)雷鋒活動(dòng)、志愿服務(wù)等公益活動(dòng)，可以在較低的物質(zhì)互惠水平上使互惠原則得到落實(shí)。

三、經(jīng)驗(yàn)意義上的道德治理對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的雙重影響

通過(guò)以上分析，可以得出這樣的結(jié)論:中國(guó)當(dāng)代的道德治理具有結(jié)構(gòu)性趨勢(shì)，也就是說(shuō)，選擇道德治理的社會(huì)治理方式，是化解分層治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的“合法性難題”的必然選擇，是紓緩國(guó)家與底層社會(huì)沖突的基本方式。正是由于道德治理與國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)難題交織在一起，使得道德治理具有雙重特征。其一，道德的價(jià)值理性特征。道德治理把道德原則內(nèi)化為社會(huì)規(guī)范，道德生活成為社會(huì)生活的發(fā)展取向，“做一個(gè)有道德的人”成為人的價(jià)值目標(biāo)。其二，道德的工具理性特征。道德蛻變?yōu)榛鈬?guó)家治理難題的工具和手段，道德的合理性不在于道德自身的價(jià)值，而在于它化解合法性危機(jī)、調(diào)節(jié)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所發(fā)揮作用的大小。道德治理的這種雙重特征，決定了它對(duì)政治發(fā)展既可以產(chǎn)生正面作用，也能夠產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿头绞?。?dāng)前，國(guó)家治理存在的基本難題是分層治理的“二元悖論”:一方面，分層治理是保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的具有現(xiàn)實(shí)合理性的結(jié)構(gòu)性安排，需要繼續(xù)維續(xù);另一方面，分層治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“權(quán)利合法性”與“績(jī)效合法性”相互沖突的“合法性難題”，需要對(duì)其加以變革。在維續(xù)結(jié)構(gòu)和變革結(jié)構(gòu)之間做出非此即彼的選擇，必將對(duì)既定的制度框架產(chǎn)生較大的沖擊。道德治理能夠在沒(méi)有大規(guī)模的公民參與的情況下，一定程度上紓解分層治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的“合法性難題”，減緩國(guó)家與社會(huì)之間的沖突;能夠在沒(méi)有進(jìn)行整體性的政治體制改革和改變利益格局的情況下推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)政府治理模式，對(duì)民眾需求做出回應(yīng)。道德治理之所以能夠兼顧合法性、政治秩序、利益格局、民眾需求等多種復(fù)雜因素，是因?yàn)檫@一治理方式的著入點(diǎn)是改進(jìn)執(zhí)政理念和公共管理者的道德素質(zhì)，進(jìn)而提高既定制度體系的“軟實(shí)力”，使同樣的權(quán)力體系和制度安排發(fā)揮出更高的效能。

2.保護(hù)社會(huì)權(quán)利的機(jī)制。20世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)了底層社會(huì)，這給國(guó)家造成了特殊形態(tài)的“弱勢(shì)壓力”，即合法性壓力和道義壓力，這促使黨和國(guó)家改變了傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家在處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系方面慣用的“單向度資源汲取”原則和“資源積累”原則，重建國(guó)家與社會(huì)之間的“互惠原則”，承擔(dān)起保護(hù)弱勢(shì)群體責(zé)任，推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，保障公民具備能力的權(quán)利、機(jī)會(huì)權(quán)利、分配權(quán)利和補(bǔ)償權(quán)利。①雅諾斯基提出，公民的社會(huì)權(quán)利是公眾干預(yù)私人領(lǐng)域，以維持公民對(duì)維持經(jīng)濟(jì)生計(jì)和社會(huì)存在的要求。它們能改變私人市場(chǎng)的資源分配。社會(huì)權(quán)利大多是個(gè)人權(quán)利，包括四個(gè)部分:使公民具備能力的權(quán)利、機(jī)會(huì)權(quán)利、分配權(quán)利和補(bǔ)償權(quán)利。參見(jiàn)托馬斯·雅諾斯基著、柯雄譯的《公民與文明社會(huì)》，遼寧教育出版社，2000年，第41頁(yè)。對(duì)于實(shí)際負(fù)責(zé)地方事務(wù)的地方政府來(lái)說(shuō)，盡管重建“互惠原則”和“權(quán)利合法性”對(duì)它們來(lái)說(shuō)可能并非“剛性需求”，但在群眾路線(xiàn)、“維護(hù)穩(wěn)定”、干部體制和“協(xié)商行動(dòng)機(jī)制”等體制性“倒逼”之下，地方政府也逐步將民生建設(shè)選擇性地納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日程。

3.政治道德簡(jiǎn)化風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)當(dāng)代的道德治理具有“結(jié)構(gòu)性”特征，也就是由分層治理產(chǎn)生的“合法性難題”、國(guó)家－底層社會(huì)之間的沖突而導(dǎo)致的必然選擇。在“重建合法性”和“互惠原則”規(guī)定之下型構(gòu)的道德觀(guān)，難免使道德原則圍繞政治統(tǒng)治和政治利益來(lái)構(gòu)建而使道德體系被簡(jiǎn)化。這種被簡(jiǎn)化的道德觀(guān)，用歐克肖特的話(huà)來(lái)說(shuō)，是“理性主義的道德觀(guān)”，即“是一種自覺(jué)追求道德理想的道德，道德教育的合宜形式是通過(guò)規(guī)條、通過(guò)對(duì)道德原則的陳述和闡明來(lái)進(jìn)行的”。在歐克肖特看來(lái)，理性主義的道德觀(guān)是錯(cuò)誤的意識(shí)，相對(duì)于道德整體而言過(guò)于貧乏，令人窒息，對(duì)于道德行為的傳統(tǒng)和習(xí)慣有一種分化瓦解作用，會(huì)不可避免地削弱道德理想和原則的生命之根，使得道德變得越來(lái)越單薄。歐克肖特提出了“習(xí)慣性道德”的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為在這種道德生活中，道德行為的傳統(tǒng)和習(xí)慣保持著活力，是“厚實(shí)的道德”，它們是人們的道德行為的源泉。［11］歐克肖特的洞見(jiàn)對(duì)于中國(guó)當(dāng)代的道德治理實(shí)踐回歸到規(guī)范意義上的道德治理具有很大的啟示意義。

4.政治道德技術(shù)化風(fēng)險(xiǎn)。從理論上來(lái)說(shuō)，政治權(quán)術(shù)和政治道德之間并不總是差別對(duì)立的，二者有時(shí)呈現(xiàn)出一種不可分辨、相互轉(zhuǎn)化、渾然一體的統(tǒng)一境界。［12］這是因?yàn)椋赖驴梢灾萍s權(quán)術(shù)的道德方向，激發(fā)智術(shù)權(quán)術(shù);純粹的智慧之術(shù)也可以成就善德的效果。［13］由于二者這種聯(lián)系和一致的關(guān)系，政治道德就有可能被解釋為是否遵循政治原則，把政治目的視為政治道德的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人的道德品質(zhì)和道德生活方式則被忽略了。特別是在中國(guó)當(dāng)代的道德治理實(shí)踐中，以“互惠原則”來(lái)規(guī)范國(guó)家與底層社會(huì)的關(guān)系，以化解國(guó)家治理難題為目標(biāo)，極有可能引致國(guó)家與底層社會(huì)將對(duì)方視為實(shí)現(xiàn)各自利益的工具，導(dǎo)致亞里士多德所說(shuō)的“善的政治”蛻變?yōu)轳R基雅維利所說(shuō)的“權(quán)力政治”。這樣，一個(gè)就其本源來(lái)說(shuō)是追求善的生活的社會(huì)共同體有可能會(huì)演變成一個(gè)巨大的利益博弈場(chǎng)，道德原則蛻變?yōu)閷?shí)現(xiàn)具體的、看得見(jiàn)的利益的工具。法國(guó)學(xué)者雅克·朗西埃的一句話(huà)很值得人們深思，他說(shuō):“如果我們把政治與權(quán)力的實(shí)踐和占有權(quán)力的斗爭(zhēng)等同起來(lái)，那我們所從事的就是政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)。”［14］(p119)的確如此，中國(guó)的道德治理實(shí)踐要避免陷入“理性人”的成本－收益的盤(pán)算之中，把達(dá)成規(guī)范意義的道德生活作為最崇高的目標(biāo)。

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