呂新發(fā)，蔡禹龍

（河北金融學(xué)院，河北 保定 071051）

農(nóng)民工市民化是關(guān)系城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三大全局性問題的矛盾匯集點(diǎn)，是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的樞紐，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心。農(nóng)民工市民化問題是中國城鎮(zhèn)化過程中由于城鄉(xiāng)二元體制的長期阻滯而形成的累積性問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。解決農(nóng)民工市民化問題必須正確認(rèn)知農(nóng)民工市民化的進(jìn)退哲學(xué)。

一、農(nóng)民工市民化的進(jìn)退二重性

關(guān)于農(nóng)民工市民化的定義，較為普遍的觀點(diǎn)是指在個人努力和政府幫助下，“進(jìn)城農(nóng)民工獲得城市居民的身份和平等權(quán)利，融入城市社會、成為真正意義上的‘市民’階層的過程”。[1]毫無疑問，這樣的定義抓住了農(nóng)民工市民化的一個基本屬性：進(jìn)——由鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，但僅此一個屬性還不能說是農(nóng)民工市民化。如果沒有另外一個屬性：退——退出三農(nóng)，則農(nóng)民工市民化就不是市民化，就會異化為農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩棲化，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)移至城鎮(zhèn)內(nèi)部，形成擁有三農(nóng)資源的新市民與沒有三農(nóng)資源的原住市民在城鎮(zhèn)內(nèi)部并存的格局。這樣的異化雖然也實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但無法促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源特別是土地資源的優(yōu)化配置，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。

陳錫文指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須注重解決三農(nóng)問題。只有這樣，城鎮(zhèn)化發(fā)展才具有扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。[2]所以說，農(nóng)民工市民化必須包括進(jìn)退兩個要素或環(huán)節(jié)，一進(jìn)一退，缺一不可。進(jìn)指的是進(jìn)入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式由農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、生活方式由鄉(xiāng)村生活向城市生活的轉(zhuǎn)型、社會身份由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。退指的是退出農(nóng)村承包地及其他生產(chǎn)資料、退出農(nóng)村宅基地及居所、退出農(nóng)民階層。進(jìn)意味著非農(nóng)化、市民化的初始，進(jìn)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著城鎮(zhèn)化的中期成果；退意味著市民化、非農(nóng)化的深化與固化，退的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著城鎮(zhèn)化的最終成果和整個城鎮(zhèn)化過程的完成。只進(jìn)不退，不是農(nóng)民工市民化，而是農(nóng)民工兩棲化；只退不進(jìn)，也不是農(nóng)民工市民化，而是農(nóng)民工失地化或無家化。既有進(jìn)又有退才是農(nóng)民工市民化的完整過程，才能扎實(shí)促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正破除城鄉(xiāng)二元方程。因此，農(nóng)民工市民化不能只講進(jìn)而不講退，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度設(shè)計不能只有進(jìn)入機(jī)制而沒有退出機(jī)制。

農(nóng)民工市民化不等于農(nóng)民市民化。這兩個概念高度近似、極易混淆，大多數(shù)人在理論與實(shí)踐中常常不加區(qū)分，實(shí)際上二者存在隱性差別。農(nóng)民工市民化是現(xiàn)在進(jìn)行時，在整個城鎮(zhèn)化過程中處于已經(jīng)開始城鎮(zhèn)化的階段，達(dá)到農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)但尚未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的半城鎮(zhèn)化或準(zhǔn)城鎮(zhèn)化狀態(tài)。農(nóng)民市民化是將來進(jìn)行時，包括尚未開始或即將開始城鎮(zhèn)化的準(zhǔn)備階段，其起點(diǎn)要早于或前于農(nóng)民工市民化階段。農(nóng)民工市民化是農(nóng)民市民化的一種初級形態(tài)。從進(jìn)退要素看，農(nóng)民工市民化是先進(jìn)后退，先進(jìn)城為工而后再轉(zhuǎn)為市民，進(jìn)而全部退出三農(nóng)；而農(nóng)民市民化既可以走先進(jìn)后退的路徑，又可以走先退后進(jìn)的路徑。因國家征地而失去土地的失地農(nóng)民，他們的城鎮(zhèn)化路徑就是先退后進(jìn)。所以，農(nóng)民市民化包括農(nóng)民工市民化和失地農(nóng)民市民化兩種相反的形式或路徑。相對而言，農(nóng)民工市民化是我國城鎮(zhèn)化更為普遍的形式和路徑。

二、農(nóng)民工市民化的進(jìn)退邏輯

農(nóng)民工市民化問題表現(xiàn)為已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工和居住的農(nóng)民工無法獲得城鎮(zhèn)戶籍及與之相關(guān)的公共服務(wù)，因而不能轉(zhuǎn)化為真正的城市居民。由于“城市戶難進(jìn)”，必然導(dǎo)致“農(nóng)村根難斷”，農(nóng)民退出三農(nóng)更加困難，市民化陷入進(jìn)退維谷的境地。推進(jìn)以農(nóng)民工市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于建立完善的進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制。正確理解農(nóng)民工市民化的進(jìn)退邏輯則是制度設(shè)計的理論前提。

（一）進(jìn)退的共性

1.進(jìn)退的長期性、復(fù)雜性。農(nóng)民工市民化是一個歷時性問題，無論是就農(nóng)民工總體而言還是就農(nóng)民工個體而言，進(jìn)與退都是一個相當(dāng)漫長而艱難的生產(chǎn)方式和生活方式的抉擇、遷移、轉(zhuǎn)折過程，其對農(nóng)民工家庭當(dāng)下生活和后代生活的影響是極其重大而深遠(yuǎn)的。按照中國目前還不到40%的戶籍城鎮(zhèn)化水平和年均1%強(qiáng)的增長率，要達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率，僅進(jìn)一個環(huán)節(jié)就需要30多年的時間。進(jìn)退的長期性在于其復(fù)雜性。農(nóng)民工市民化的進(jìn)退是農(nóng)民工家庭、城鄉(xiāng)政府、企業(yè)等多方在多重規(guī)則約束下，為實(shí)現(xiàn)個人利益和社會利益最大化而在城鄉(xiāng)就業(yè)、住房、基本公共服務(wù)、土地資源等方面進(jìn)行的一場長期利益博弈，是一項極為復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。

2.進(jìn)退的緊迫性。2011年，中國外出務(wù)工農(nóng)民工接近1.6億，其中絕大多數(shù)人沒有城鎮(zhèn)戶籍，家庭生活、子女教育、均等住房、基本醫(yī)療都缺少長期保障，生活極不安定。隨著農(nóng)民工群體的世代交替，80后、90后新生代農(nóng)民工已成為主體。這些新生代農(nóng)民工多數(shù)成長在城市，既沒有土地也缺少務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，更不好農(nóng)事，融入城鎮(zhèn)愿望極為迫切和強(qiáng)烈。非市民化狀態(tài)不僅引發(fā)了農(nóng)民工的強(qiáng)烈不滿，影響了社會的和諧穩(wěn)定，而且制約了城鎮(zhèn)化應(yīng)有效應(yīng)，妨礙了社會的公平正義，“這個問題已經(jīng)到了不能再拖延的時候了”。[3]

3.進(jìn)退的規(guī)模性。在中國當(dāng)前53%的城鎮(zhèn)化率中，近1.6億外出務(wù)工農(nóng)民工是作為城鎮(zhèn)常住人口被統(tǒng)計在內(nèi)的，但實(shí)際上他們?nèi)匀惶幱诎氤擎?zhèn)化狀態(tài)中。1.6億的存量已屬巨大，但未來增量更大。中國目前的城鎮(zhèn)化剛剛達(dá)到中期水平，“若2030年中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%左右，就意味著今后20年內(nèi)，還將有2億多農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住”。[4]存量與增量疊加，國家將要面對的是4～5億農(nóng)民工需要實(shí)現(xiàn)市民化的現(xiàn)實(shí)。如果每個農(nóng)民工的市民化成本為10萬元人民幣，中國農(nóng)民工市民化的總成本將高達(dá)40～50萬億人民幣。所以，無論是就人數(shù)還是就成本而言，中國農(nóng)民工市民化的規(guī)模都是世界城市化歷程中所罕見的。

（二）進(jìn)退的個性

1.進(jìn)退的內(nèi)部矛盾。（1）進(jìn)的主要矛盾與主要方面。進(jìn)主要涉及農(nóng)民工與城鎮(zhèn)政府兩方。進(jìn)的成功取決于農(nóng)民工市民化需求與城鎮(zhèn)政府市民化供給的均衡一致。進(jìn)的不暢通緣自于現(xiàn)實(shí)當(dāng)中農(nóng)民工市民化需求與城鎮(zhèn)政府市民化供給的數(shù)量矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾。其數(shù)量性矛盾表現(xiàn)在，農(nóng)民工市民化需求旺盛而城鎮(zhèn)政府市民化供給能力不足、供給意愿不強(qiáng)。城鎮(zhèn)政府市民化供給能力不足，既有公共財政供給能力不足的因素也有資源環(huán)境供給能力不足的因素。城鎮(zhèn)政府供給意愿不強(qiáng)表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)性接納、社會性排斥”，城鎮(zhèn)政府只想要農(nóng)民工的廉價勞動力、消費(fèi)能力和土地資源，但不愿意對其承擔(dān)市民化的基本公共服務(wù)。其結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)在農(nóng)民工對大城市的市民化需求強(qiáng)烈，但大城市受資源環(huán)境約束市民化指標(biāo)供給緊缺；中小城市市民化供給較為寬松，但農(nóng)民工市民化需求不積極。進(jìn)本身所潛藏的矛盾常常使進(jìn)處于進(jìn)城難入戶和進(jìn)城不入戶的尷尬境地。在進(jìn)的矛盾雙方之中，矛盾的主要方面在于政府管控和服務(wù)不足，它制約了市場機(jī)制的作用。進(jìn)本來是農(nóng)民工愿意的事情，只要市場機(jī)制健全完善就不會出現(xiàn)問題。但城鄉(xiāng)二元戶籍制度、殘缺的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等行政管控卻嚴(yán)重割裂了市場機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)了城卻難入戶的中梗。鑒于此，必須設(shè)立針對政府的強(qiáng)制性制度安排，使農(nóng)民工市民化成為政府施政的約束性目標(biāo)。（2）退的主要矛盾與主要方面。退主要涉及農(nóng)民工與村集體兩方。在進(jìn)的環(huán)節(jié)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的前提下，退的成功取決于農(nóng)民工退出（供給）與村集體接收（需求）的均衡一致。但現(xiàn)實(shí)情況是，供求兩不旺。一則，農(nóng)民工不愿意退出，這里面有保留退路的心理因素，但更主要的是因?yàn)檗r(nóng)用地與宅基地退出的價格低和補(bǔ)償缺失。二則，大多數(shù)偏遠(yuǎn)村莊的集體沒有收入，即便有收入也難以達(dá)到退出者的心理預(yù)期。當(dāng)然，農(nóng)民工還可以退給村集體之外的第三方，但在國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制和宅基地使用權(quán)交易受限情況下，退出者難以獲得理想的價位。另外，欲退出的農(nóng)民工的承包地、宅基地通常與別人的混雜在一起，不具規(guī)模效益，這也降低了其需求和價格。所以，退的矛盾主要在于退出市場不發(fā)達(dá)，退出補(bǔ)償激勵機(jī)制缺失，退出者拿不到合適的資產(chǎn)變現(xiàn)。在退的矛盾雙方之中，矛盾的主要方面在于農(nóng)民工的機(jī)會主義傾向（等待土地漲價）、自利行為（兩頭占便宜、利益最大化）和防范心理（萬一在城鎮(zhèn)呆不下去，可以再回到農(nóng)村，進(jìn)退自由），它導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。退本就是農(nóng)民工不愿意的事情，如果沒有政府的強(qiáng)力介入，市場機(jī)制再完善也難起作用（當(dāng)然在當(dāng)下的中國農(nóng)村，農(nóng)民工退出的市場機(jī)制并不完善）。在多數(shù)農(nóng)民工不愿意退、但退又是解決三農(nóng)問題惟一出路的情況下，必須設(shè)立針對農(nóng)民工的誘制性制度安排，使退出補(bǔ)償成為政府施政的約束性目標(biāo)。

2.進(jìn)退的相對性。（1）從時間和進(jìn)度上講，進(jìn)可能時間短而速度快，退可能是一個比進(jìn)更加漫長的過程；從難易程度上講，退可能是一個比進(jìn)更加艱難的抉擇。之所以導(dǎo)致進(jìn)快退慢、進(jìn)短退長、進(jìn)易退難，這是因?yàn)檫M(jìn)符合大多數(shù)農(nóng)民工特別新生代農(nóng)民工的意愿，只要進(jìn)入機(jī)制順暢就可能很容易實(shí)現(xiàn)。但退則不同，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，退不符合人的經(jīng)濟(jì)理性和保留退路的預(yù)防心理；從現(xiàn)實(shí)看，退缺乏法律約束、政策支持和激勵機(jī)制。在這種情況下，“農(nóng)民更是不愿意放棄土地，他們會抓住土地經(jīng)營權(quán)牢牢不放，就是讓土地撂荒也在所不惜”。[5]61從緊迫性上講，進(jìn)急退緩。進(jìn)是退的前提，進(jìn)不去就退不出。更重要的是，進(jìn)的問題長期得不到解決，必將影響城鎮(zhèn)化的綜合效應(yīng)，甚至引起社會不穩(wěn)定。農(nóng)民工主體的變化——新生代農(nóng)民工成為主體——更加凸現(xiàn)進(jìn)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。進(jìn)的問題一旦解決，農(nóng)民工市民化的矛盾將大大緩解，從而可以為退留出更大的時間空間。（2）從空間看，進(jìn)發(fā)生在城鎮(zhèn)，退發(fā)生在鄉(xiāng)村，二者可能距離相近隸屬于同一行政區(qū)域，也可能距離相遠(yuǎn)隸屬于不同行政區(qū)域。進(jìn)退的空間差異會導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的利益矛盾：進(jìn)增加城市公共服務(wù)成本，增加資源環(huán)境緊張；退減輕鄉(xiāng)村政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)鄉(xiāng)村資源優(yōu)化配置。這使得異地遷移農(nóng)民工可能更不容易在城市落戶。從進(jìn)退的單位看，進(jìn)通常采取農(nóng)民工個體為先導(dǎo)然后舉家進(jìn)城的路徑；而退則受限于家庭承包制，只能以家庭為單位，舉家共退。當(dāng)產(chǎn)權(quán)不清晰或家人之間有不同意見時，退出很難實(shí)現(xiàn)。從方式看，進(jìn)是集中的，退是分散的。進(jìn)主要是由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集中，具有規(guī)模效應(yīng)，搞得好會顯著提升城鎮(zhèn)化水平，搞不好會形成城市貧民窟，進(jìn)而影響城市社會的和諧穩(wěn)定。退分散在千村萬落，很難具有規(guī)模效應(yīng)，退出的社會效益短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，個案對鄉(xiāng)村社會資源的整合意義不明顯。因此，退在主觀上不易受到應(yīng)有重視。（3）從主體意愿看，農(nóng)民工與政府之間、城市政府與鄉(xiāng)村政府之間、大中小城市之間以及不同代際農(nóng)民工之間在進(jìn)退意愿、偏好上存在錯綜的結(jié)構(gòu)性矛盾。這主要表現(xiàn)在農(nóng)民工對進(jìn)的意愿普遍較高而對退的意愿普遍較低，政府對退的偏好普遍較高而對進(jìn)的偏好普遍較低；80后、90后新生代農(nóng)民工進(jìn)退意愿相對高于60后、70后農(nóng)民工；鄉(xiāng)村政府對農(nóng)民工進(jìn)退偏好相對高于城鎮(zhèn)政府；農(nóng)民工對進(jìn)大城市的意愿明顯高于中小城市；大城市政府對進(jìn)的偏好相對弱于中小城市。農(nóng)民工市民化主體意愿上的結(jié)構(gòu)性矛盾會增加進(jìn)退在實(shí)踐和操作方面的復(fù)雜性和艱巨性，使得進(jìn)退機(jī)制創(chuàng)新的空間極其狹窄。（4）從市場與政府的結(jié)合上看，農(nóng)民工市民化是市場與政府的結(jié)點(diǎn)，進(jìn)與退都離不開二者的密切配合。但進(jìn)是農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)個人與家庭收入最大化和生活更美好化而自主做出的選擇和決策，它是農(nóng)民從自利出發(fā)而促進(jìn)社會效益提高的市場行為，是看不見的手——市場機(jī)制發(fā)生作用的外在表現(xiàn)，因而進(jìn)更多的是市場問題。只要市場機(jī)制完善，進(jìn)就不會出現(xiàn)問題。但退則不同。從經(jīng)濟(jì)理性分析，農(nóng)民寧愿既進(jìn)城又不退出，這樣既可以兩頭占便宜、實(shí)現(xiàn)家庭利益最大化，又可以進(jìn)退自由、分散進(jìn)城風(fēng)險，還可以等待時機(jī)、撈取土地增值收益。因而退更多地是政府問題，單純依靠市場機(jī)制很難收到成效。

（三）進(jìn)退的相互關(guān)系

進(jìn)與退是農(nóng)民工市民化過程中缺一不可而又路徑相左的兩個環(huán)節(jié)，二者存在先進(jìn)后退、相輔相承的關(guān)系。首先，進(jìn)是退的前提和保障。只有進(jìn)得去、呆得住才能退得出、退得凈?！叭绻鞘胁荒芴嵘C合承載能力，不能夠?yàn)檗r(nóng)民工提供比留在農(nóng)村更好的福利和環(huán)境，農(nóng)民工就不可能在城鎮(zhèn)里沉淀下來，那么讓農(nóng)民放棄土地承包權(quán)，真正地從農(nóng)村退出就無從談起。”[5]66其次，退是進(jìn)的深化與支撐。退表明農(nóng)民工已經(jīng)在城鎮(zhèn)占穩(wěn)腳跟并且決定以城鎮(zhèn)為家。而從三農(nóng)退出所獲資本和補(bǔ)償則會進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)生活的能力，強(qiáng)化和固化進(jìn)的成果。再次，進(jìn)與退可以緊密連接——進(jìn)入后立即啟動退出；也可以有時間間隔。如果農(nóng)民工市民化后不愿意立即退出三農(nóng)，應(yīng)該給農(nóng)民留出適應(yīng)期或過渡期。進(jìn)與退的間隔一定要具體問題具體分析。最后，進(jìn)與退都以城鎮(zhèn)化為目的。進(jìn)是城鎮(zhèn)化的起始環(huán)節(jié)，退是城鎮(zhèn)化的完成環(huán)節(jié)。退不是進(jìn)的先決條件和前提，也不是進(jìn)的即時產(chǎn)物和必然結(jié)果。“土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，不能把雙放棄作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地?！盵6]

農(nóng)民工市民化的進(jìn)退關(guān)系與農(nóng)民市民化的進(jìn)退關(guān)系不同。農(nóng)民工市民化只是農(nóng)民市民化的一種表現(xiàn)形式，除此之外，農(nóng)民市民化還包括失地農(nóng)民市民化。因而農(nóng)民市民化的進(jìn)退關(guān)系更加靈活，既可以是農(nóng)民工市民化的先進(jìn)后退，也可以是失地農(nóng)民市民化的先退后進(jìn)，甚至也可以是農(nóng)民即時轉(zhuǎn)化為市民的進(jìn)退同時并舉。農(nóng)民市民化既可以以進(jìn)為退，也可以以退為進(jìn)，二者可以互為手段。相比較而言，農(nóng)民工市民化的路徑在一開始就已經(jīng)鎖定，只能是先進(jìn)后退。

三、農(nóng)民工市民化的進(jìn)退原則與機(jī)制

改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化不順暢，一方面在于政界和學(xué)界缺少對農(nóng)民工市民化進(jìn)退邏輯的深入研究，理論準(zhǔn)備不足、服務(wù)意識滯后，錯失制度創(chuàng)新的最佳時機(jī)，導(dǎo)致當(dāng)前市民化成本高企下的積重難返。另一方面在于政府管控太嚴(yán)、服務(wù)不到位。對附帶福利的城市戶籍和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格管控極大地抑制了中國農(nóng)民在市民化過程中的制度創(chuàng)新活力，而基本公共服務(wù)的不到位又未能有效釋放中國農(nóng)民和市場在市民化過程中的制度創(chuàng)新能力。兩個方面的共同作用使得中國至今仍沒有形成有效的農(nóng)民工市民化的進(jìn)退機(jī)制?；诖耍疚奶岢鋈缦略O(shè)計方案。

（一）基本原則

1.尊重農(nóng)民工意愿原則。從總體和長遠(yuǎn)看，農(nóng)民工市民化是實(shí)現(xiàn)社會效益與農(nóng)民工家庭效益共贏雙贏的一種帕累托改進(jìn)，是個體進(jìn)步與社會發(fā)展的必然選擇。但在具體的進(jìn)退個案中，可能會出現(xiàn)社會效益與農(nóng)民工家庭效益相矛盾的情況。在這種情況下，必須以尊重農(nóng)民意愿為前提，決不能強(qiáng)迫農(nóng)民工進(jìn)城退地。經(jīng)濟(jì)的問題必須用經(jīng)濟(jì)的辦法解決，特別是在退的環(huán)節(jié)，一定要充分發(fā)揮獎勵、補(bǔ)償?shù)燃顧C(jī)制和稅收、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)杠桿的作用；同時還要注意利用時空變化的效用。事實(shí)上，進(jìn)城是絕大多數(shù)農(nóng)民工的中國夢，特別是對新生代農(nóng)民工而言，他們生不在村、住不在村，不好農(nóng)事、不懂農(nóng)事，退出注定是早晚的事，只是此時與彼時的區(qū)別。農(nóng)民工是市民化進(jìn)退的決策主體，只有充分尊重農(nóng)民工的進(jìn)退意愿和決策權(quán)利，才可以構(gòu)建暢通的農(nóng)民工進(jìn)退機(jī)制，才可以最大限度地降低農(nóng)村變革的社會成本。

2.循序漸進(jìn)、分步分期原則。中國農(nóng)民工市民化不僅有著復(fù)雜的進(jìn)退邏輯，而且是一個數(shù)量極其龐大的人口遷移系統(tǒng)工程，既涉及城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、工業(yè)化升級、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深化，又涉及城鄉(xiāng)布局、擴(kuò)大內(nèi)需和基本公共服務(wù)均等化，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的匯集點(diǎn)。如此復(fù)雜龐大的人口遷移不僅深刻影響中國經(jīng)濟(jì)社會的宏觀轉(zhuǎn)型，而且顯著影響每個城鄉(xiāng)家庭的微觀利益重組。因此，農(nóng)民工市民化進(jìn)退機(jī)制設(shè)計必須堅持循序漸進(jìn)、分步分期原則，不能期望一步到位、一蹴而就，要允許城鎮(zhèn)政府有條件準(zhǔn)入和農(nóng)民工分步分期退出的機(jī)制安排。

3.市場調(diào)節(jié)為主、政府服務(wù)為輔原則。在自由市場經(jīng)濟(jì)體制中，農(nóng)民工市民化本質(zhì)上是一種市場行為。因此，無論進(jìn)與退，都必須主要依靠市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。在進(jìn)的環(huán)節(jié)，必須破除城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，賦予農(nóng)民更加充分的土地產(chǎn)權(quán)，同時強(qiáng)化政府公共服務(wù)功能。在退的環(huán)節(jié)，落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)政策，加大政府補(bǔ)償力度，糾正市場失靈，促進(jìn)市場機(jī)制的健全完善與作用發(fā)揮。安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。退是一個有著巨大正的外部性和社會效益的行為，絕不能讓退出的農(nóng)民工吃虧。

4.漲價歸公原則。機(jī)會主義傾向是人的經(jīng)濟(jì)理性之一。作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民工在做進(jìn)退決策時，出于家庭利益最大化考量，必然產(chǎn)生明顯的機(jī)會主義。在進(jìn)退機(jī)制設(shè)計中，如果將進(jìn)與退即刻掛鉤，農(nóng)民工可能不進(jìn)；如果將二者脫鉤，可能只選擇進(jìn)不選擇退。農(nóng)民工只所以不愿意將進(jìn)與退掛鉤或只進(jìn)不退，一是為自己留條后路，如果在城市不能立足再回去；二是繼續(xù)占有承包地和宅基地利益，包括現(xiàn)實(shí)利益如農(nóng)業(yè)利潤、轉(zhuǎn)租費(fèi)、國家補(bǔ)貼和潛在利益即土地增值收益。這是典型的機(jī)會主義心理。因此，制度設(shè)計特別是在退出機(jī)制設(shè)計上一定要貫徹漲價歸公原則，并嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，以徹底消除農(nóng)民工的機(jī)會主義傾向。

（二）進(jìn)退機(jī)制設(shè)計

1.進(jìn)入機(jī)制。主要包括三條。一是將“建設(shè)用地指標(biāo)分配與人口市民化掛鉤”。[7]這是一種半強(qiáng)制性的條款，因?yàn)槌鞘姓畬ㄔO(shè)用地指標(biāo)有強(qiáng)烈需求，將二者掛鉤就能迫使城市政府?dāng)U大農(nóng)民工市民化人數(shù)，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。二是以合法穩(wěn)定的職業(yè)和住所為入戶基本條件，按城市就業(yè)和居住時間長短編排優(yōu)先序。這是對第一條的補(bǔ)充，特別是當(dāng)城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺情況下，也不能不讓農(nóng)民工入市，但任何情況下也不能無條件入市。三是建立中央政府、流入地城市政府和入戶農(nóng)民工家庭三方共同而有區(qū)別的責(zé)任和成本分?jǐn)倷C(jī)制，保證進(jìn)城入戶農(nóng)民工在子女教育、最低生活、基本醫(yī)療、人均住房方面的最低需求。當(dāng)然，這樣一種進(jìn)入機(jī)制有可能造成大中小城市苦樂不均，所以必須同時輔之以其他配套改革，如適度分離大城市過于集中的教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源；按常住人口和GDP規(guī)模調(diào)整城市行政級別，提升中小城市的承載力和吸引力。

2.退出機(jī)制。主要包括三條。一是建立完善的農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)交易市場。這是退出的市場方式條款。在有需求方的條件下，由供求雙方按合同協(xié)議價格交易；如無需求方，則由村集體按當(dāng)?shù)匾话闶袌鰞r格回收。村集體無力回收的，由上級政府回收或通過農(nóng)地金融籌資。二是分步分期退出條款。第一步，先退承包地。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)居住滿5年后，應(yīng)該退出承包農(nóng)地，兩年內(nèi)交割完畢。第二步，再退宅基地。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)居住滿10年后，應(yīng)該退出宅基地，兩年內(nèi)交割完畢。這不是一種強(qiáng)制性條款，農(nóng)民工可選擇退與不退。在規(guī)定期限內(nèi)退出的享有第三條款的相關(guān)權(quán)益。三是建立由中央政府、省級政府和流出地政府三方共同承擔(dān)的退地補(bǔ)償機(jī)制。這是一種誘致性條款。對于按第二條款規(guī)定退地的農(nóng)民，國家免除退出交易稅負(fù)，并給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。具體數(shù)額由中央政府、省級政府和流出地政府協(xié)定并共同擔(dān)負(fù)。對于超期退出的，仍然免除交易稅負(fù)，但不再給予國家補(bǔ)償。對于進(jìn)城就業(yè)居住30年后還不退出的，國家征收不動產(chǎn)保有稅，且自應(yīng)退之日算起，土地漲價部分在退出時歸村集體所有。

在高度融合的現(xiàn)代社會，任何單一制度改革都很難奏效。上述進(jìn)退機(jī)制的效用還取決于相關(guān)體制機(jī)制的變革乃至相關(guān)法規(guī)的適度調(diào)整，尤其要加強(qiáng)農(nóng)民工市民化的信息化處理，實(shí)現(xiàn)流入地政府與流出地政府的信息共通共用共享。完善的農(nóng)民工市民化進(jìn)退機(jī)制是建立在高達(dá)發(fā)度的信息化基礎(chǔ)之上的。

［1］韓俊.農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀、前景與路徑選擇［DB/OL］.百度文庫，2010-01.

［2］陳錫文.推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須注重解決“三農(nóng)”問題［EB/OL］.求是理論網(wǎng).http：//www.qstheory.cn/jj/jsshzyxnc/201212/t20121220_2011 66.htm.

［3］遲福林.人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與發(fā)展［J］.群言，2013（6）.

［4］劉斯斯.多元分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本［J］.中國投資，2012（7）：59.

［5］鄭興明.中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民退出機(jī)制研究［M］.北京：人民出版社，2012：61、66.

［6］遲福林.推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型［N］.經(jīng)濟(jì)參考報，2013-05-03.

［7］華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱［M］.北京：東方出版社，2013：223.