肖京林

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

高校決策執(zhí)行偏差的制度分析

肖京林

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

高校決策執(zhí)行是將決策理念付諸實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的必經(jīng)之路，對高校的發(fā)展具有重要的作用。決策執(zhí)行是一個非線性的過程，在執(zhí)行中會受到許多因素的影響，導(dǎo)致決策執(zhí)行發(fā)生偏差。文章以新制度主義為研究視角，以制度的三種組成要素：規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化—認(rèn)知性要素為分析框架，揭示高校決策執(zhí)行者受到工具性邏輯、適當(dāng)性邏輯和正統(tǒng)性邏輯的影響，從而影響決策的執(zhí)行方式以及效果，導(dǎo)致執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。

高等學(xué)校；決策執(zhí)行；執(zhí)行偏差；新制度主義

管理學(xué)家西蒙認(rèn)為：“管理就是決策?！笨梢娫谌魏谓M織中，決策都占據(jù)著組織管理的中心地位，高校也不例外。作為培養(yǎng)高級專門人才的高等學(xué)校，決策關(guān)系到學(xué)校的人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究的發(fā)展以及社會服務(wù)的水平等學(xué)校發(fā)展事務(wù)。決策的重要地位，決定了決策應(yīng)當(dāng)是作為高等學(xué)校管理的重要研究議題。決策包括決策制定、決策執(zhí)行與決策評估三個階段。從當(dāng)前的研究來看，大多數(shù)研究都集中在高校決策制定，關(guān)于決策執(zhí)行與評估的研究較少。造成這一現(xiàn)象的原因可能是：第一，決策研究在我國高等學(xué)校管理研究中還處于起步階段。劉獻(xiàn)君教授認(rèn)為高校決策是最重要但也是極易被研究者忽略的問題。他用“慣性論”、“后效論”、“黑箱論”解釋了研究者較少研究決策問題的原因[1]。第二，線性思維的決定論。認(rèn)為決策制定與執(zhí)行是一種線性的關(guān)系，即只要決策制定出來，執(zhí)行活動就會自動發(fā)生；只要決策水平高、決策質(zhì)量好，執(zhí)行活動也必然會有效地實(shí)施。第三，決策執(zhí)行的復(fù)雜性。決策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，涉及高校的職能部門、院系、教職工、學(xué)生等。決策執(zhí)行研究屬于動態(tài)過程研究，相對于決策制定研究來講，執(zhí)行研究具有復(fù)雜性，從而增加了研究的難度。決策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的必經(jīng)之路，沒有執(zhí)行，決策也只能是一紙空文。然而，高校決策在執(zhí)行過程中總是會出現(xiàn)偏離決策目標(biāo)的現(xiàn)象，影響決策執(zhí)行力，導(dǎo)致決策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。本文就高校決策執(zhí)行中所發(fā)生的偏差問題進(jìn)行分析，以新制度主義為理論框架，旨在解釋決策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因。

一、高等學(xué)校決策執(zhí)行以及執(zhí)行偏差

(一)高等學(xué)校決策執(zhí)行

“決策”，即做出決定或選擇；“執(zhí)行”，即貫徹實(shí)施的活動。決策執(zhí)行，即貫徹實(shí)施決策者所做出的決定或選擇，是將決策理念付諸實(shí)踐的一系列活動。高等學(xué)校決策執(zhí)行是指，在高等學(xué)校內(nèi)部，決策執(zhí)行者依據(jù)決策的指示、要求，為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)、取得預(yù)期效果，決策執(zhí)行者調(diào)動人力，利用資源、技術(shù)，不斷采取積極措施的動態(tài)過程。高校決策執(zhí)行包括：決策執(zhí)行者、決策執(zhí)行資源、決策執(zhí)行程序、決策執(zhí)行目標(biāo)群體和決策執(zhí)行環(huán)境等。從高校決策活動來看，決策執(zhí)行是高校決策中的重要一環(huán)，起著承上啟下的作用。首先，高校決策執(zhí)行是將決策理性轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐現(xiàn)實(shí)性的過程；將靜態(tài)的決策文本、思想理念轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的行為活動的過程。高校決策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)、解決組織問題的途徑，實(shí)現(xiàn)組織中教育資源的權(quán)威性分配。美國政策學(xué)家艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵2]其次，高校決策執(zhí)行是檢驗(yàn)決策是否科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)。“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！币豁?xiàng)決策是否科學(xué)、合理，通過決策執(zhí)行可以得到檢驗(yàn)。第三，高校決策執(zhí)行為決策制定者提供反饋。在執(zhí)行過程中，一些決策制定者未曾預(yù)料的問題會凸現(xiàn)出來，決策執(zhí)行者及時把問題反饋給決策制定者。決策制定者根據(jù)執(zhí)行情況進(jìn)行及時調(diào)整、解決問題，確保決策的有效執(zhí)行。第四，決策執(zhí)行是決策評估的重要依據(jù)。決策執(zhí)行的結(jié)果為決策評估提供了依據(jù)，評估者根據(jù)決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)群體滿意度、執(zhí)行成本、執(zhí)行效率等因素進(jìn)行評估。

(二)高校決策執(zhí)行偏差

高校決策執(zhí)行偏差指的是，在高校中，決策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的有意的或無意的偏離決策目標(biāo)的現(xiàn)象。高校決策執(zhí)行偏差有積極的偏差與消極的偏差兩種形式。積極的偏差指決策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中盡管偏離既定的目標(biāo)，但是其執(zhí)行活動對高校的發(fā)展起到積極的作用，從某種程度來看，可謂是更好地實(shí)現(xiàn)了決策目標(biāo)；消極的偏差指決策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中有意或無意地消解著決策目標(biāo)，使得執(zhí)行活動變異，不但沒有實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，甚至使得學(xué)校發(fā)展、改革受阻。在高校中，決策制定者經(jīng)常為決策執(zhí)行中出現(xiàn)的消極偏差苦惱不已。決策制定者為制定出科學(xué)、合理的決策殫精竭慮，可是一到付諸實(shí)施時卻不盡如人意，總會出現(xiàn)一些“無預(yù)料的后果”。如，高校出臺了一系列教學(xué)改革決策，可是到院系實(shí)施層面卻發(fā)現(xiàn)存在著“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象。在本文中，主要探討的是消極的執(zhí)行偏差。

(三)高校決策執(zhí)行偏差的類型

高校決策執(zhí)行中的偏差表現(xiàn)形式多樣，有的是“敷衍搪塞”，有的是執(zhí)行的“形式化”，有的甚至是公開對抗等。在對高校決策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種偏差進(jìn)行概括總結(jié)，大體可以分為以下五種類型：

第一，儀式性執(zhí)行。儀式性執(zhí)行指的是高校決策執(zhí)行者表面上大力宣傳決策思想理念，制定了一系列具體的決策執(zhí)行方案，但是并沒有將決策落到實(shí)處，造成決策執(zhí)行的表面化。儀式性執(zhí)行造成學(xué)校資源的浪費(fèi)，如為了表面上執(zhí)行政策，執(zhí)行者往往要花大力氣進(jìn)行宣傳，營造“面子工程”，花大力氣在文字材料的寫作與整理上，往往造成執(zhí)行過程中比排場、比材料，造成“文牘主義”、“務(wù)虛風(fēng)氣”等不良現(xiàn)象。

第二，選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行就是指在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者根據(jù)自身利益或者具體情況，有選擇地對決策進(jìn)行執(zhí)行。此類執(zhí)行的特征是自利性，執(zhí)行者在執(zhí)行過程中選擇對自己有利的決策部分進(jìn)行實(shí)施，對有損于自身利益卻有利于學(xué)校整體發(fā)展的決策部分不予以執(zhí)行。如，對部分決策內(nèi)容進(jìn)行消解或曲解，從而破壞學(xué)校決策執(zhí)行的整體性，降低決策的整體執(zhí)行質(zhì)量。

第三，替代式執(zhí)行。替代式執(zhí)行即執(zhí)行者以自己的“土決策”代替學(xué)校決策，制定與學(xué)校決策不相符的計(jì)劃、策略等。通常此類“土決策”表面看與學(xué)校主決策無二致，但實(shí)際上卻被執(zhí)行者改得面目全非，造成“陽奉陰違”的現(xiàn)象。

第四，機(jī)械式執(zhí)行。機(jī)械式執(zhí)行指執(zhí)行者在執(zhí)行過程中不根據(jù)自身的實(shí)際情況制定相應(yīng)的計(jì)劃、策略，完全按照學(xué)校的決策來執(zhí)行。此類執(zhí)行的特征是機(jī)械性，不具有靈活性。學(xué)校決策往往難以顧及所有執(zhí)行者的特征與發(fā)展實(shí)際，決策內(nèi)容具有原則性，只是規(guī)定執(zhí)行的方向與目的。這就要求執(zhí)行者在執(zhí)行過程中要發(fā)揮自由裁量權(quán)，制定符合自身發(fā)展的，又有利于決策整體實(shí)施的具體執(zhí)行策略。

第五，對抗式執(zhí)行。對抗式執(zhí)行指執(zhí)行者不認(rèn)同學(xué)校制定的決策，認(rèn)為決策有悖于自身的價值觀、行為準(zhǔn)則等，或利益受到嚴(yán)重?fù)p害，要求機(jī)構(gòu)、群體或個人行為的轉(zhuǎn)變等，執(zhí)行者不作為，甚至公開地執(zhí)行與學(xué)校決策相違背的決策。此類執(zhí)行特征明顯具有沖突性、矛盾性。執(zhí)行層與決策層發(fā)生消極或激烈的對抗，采取拖延、不作為、對抗等方式來抵制決策的執(zhí)行。對抗式執(zhí)行對學(xué)校整體決策來說具有重要的負(fù)面作用，是學(xué)校要竭力避免的。

無論是隱蔽性的執(zhí)行偏差，還是明顯、激烈的沖突性執(zhí)行偏差，都對學(xué)校的整體決策帶來阻滯。執(zhí)行的偏差導(dǎo)致學(xué)校決策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)、決策資源的浪費(fèi)、不必要的內(nèi)耗，并影響學(xué)校決策層的權(quán)威。在學(xué)校情境中，為什么會出現(xiàn)執(zhí)行偏差？新制度主義可能為此類現(xiàn)象提供解釋與分析的框架。

二、新制度主義的制度邏輯與作為制度化組織的高等學(xué)校

(一)制度的內(nèi)涵

制度一詞是新制度主義的關(guān)鍵詞，貫穿于整個新制度主義的始終。新制度主義分為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)三種理論流派，每一種學(xué)科對制度的理解側(cè)重點(diǎn)都有所不同。新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)主要強(qiáng)調(diào)制度對人行為的約束，防止在交往互動中出現(xiàn)的機(jī)會主義?？挛鋭?Wolfgang Kasper)和史漫飛(Manfred E·Streit)認(rèn)為：“制度是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的機(jī)會主義的和怪僻的個人行為，使人們的行為更可預(yù)見并由此促進(jìn)著勞動分工和財(cái)富創(chuàng)造。制度，要有效能，總是隱含著某種對違規(guī)的懲罰?！盵3]新制度主義政治學(xué)關(guān)注制度的道德性因素對人行為的制約。馬奇(March)和奧爾森(Olsen)強(qiáng)調(diào)：“制度是社會組織的規(guī)則，它包括慣例、程序、習(xí)俗、角色、信仰、文化和日常生活中的知識。制度不僅包括正式規(guī)則、程序和規(guī)范，還包括為人的行動提供‘意義框架’的象征系統(tǒng)、認(rèn)知模板和道德模板。”[4]對于新制度主義社會學(xué)來講，制度則是“為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動與資源”[5]。在這個定義中，制度具有多面性，它是由符號性要素、社會活動和物質(zhì)資源構(gòu)成的持久社會結(jié)構(gòu)。而且，新制度主義社會學(xué)將文化—認(rèn)知要素納入到制度框架內(nèi)，擴(kuò)大了制度的外延。

(二)制度的邏輯

深受韋伯的理性組織思想的影響，傳統(tǒng)的組織理論認(rèn)為組織是一個封閉的系統(tǒng)。組織的生產(chǎn)效率、生存際遇主要受到組織內(nèi)部的技術(shù)環(huán)境所影響。所以，早期的組織理論主要集中于研究如何提高組織內(nèi)部的生產(chǎn)效率。20世紀(jì)50年代，由默頓為代表的哥倫比亞學(xué)派卻反其道而行之，專門研究理性組織的“有目的無預(yù)料后果”。塞爾茲尼克在其經(jīng)典的研究《TVA與基層機(jī)構(gòu)》(TVA and Grassroots)中發(fā)現(xiàn)組織并不僅僅是一個封閉的系統(tǒng)，它更是一個開放的組織；組織不僅受到內(nèi)部技術(shù)環(huán)境的要求，同時還受到外部環(huán)境的制約。20世紀(jì)70年代，新制度主義代表人物邁耶和羅恩發(fā)展了哥倫比亞學(xué)派的這一思想，提出組織不僅受到技術(shù)環(huán)境的影響，同時也受到外部制度環(huán)境的影響。

新制度主義認(rèn)為，“技術(shù)環(huán)境”指的是組織的物質(zhì)資源環(huán)境，技術(shù)環(huán)境強(qiáng)調(diào)“效率”，要求生產(chǎn)最大化?！爸贫拳h(huán)境”(institutional environment)，“即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所‘廣為接受’(take-for-granted)的社會事實(shí)”[6]。制度環(huán)境的邏輯是“合法性”(legitimacy)機(jī)制。

“合法性”是新制度主義的一個重要概念。新制度主義認(rèn)為“合法性是一種普遍的理解或假定，即一個實(shí)體的行為在某一社會結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系、價值體系、信仰體系內(nèi)是可取的、正當(dāng)?shù)暮颓‘?dāng)?shù)摹盵7]。它主要“強(qiáng)調(diào)的是在社會認(rèn)可基礎(chǔ)上建立的一種權(quán)威關(guān)系，即合法性機(jī)制可以在無形中迫使組織接受特定制度環(huán)境中所要求的具有合法性的行為模式”[8]。

對制度構(gòu)成要素強(qiáng)調(diào)的不同，形成了不同的“合法性機(jī)制”，同時也影響著組織中的群體、個體的行為邏輯。斯科特認(rèn)為，“合法性”包括：規(guī)制性合法性、規(guī)范性合法性以及文化認(rèn)知性合法性[9]。規(guī)制性合法性，強(qiáng)調(diào)組織的結(jié)構(gòu)、行為要符合外部法律法規(guī)的規(guī)定。那些強(qiáng)調(diào)規(guī)制性合法性的組織認(rèn)為，組織中的個人、群體的行為是基于“回報(bào)遞增”，強(qiáng)調(diào)利益最大化。所以，組織中的個人或群體的行為遵循的基本邏輯是“工具性邏輯”。只有制定出強(qiáng)制性的規(guī)章制度，約束組織中人們的機(jī)會主義傾向，才能控制組織運(yùn)行的秩序。規(guī)范性合法性則基于組織“身份”的合法性，即組織得到外部專業(yè)團(tuán)體、公眾、大眾傳媒等的認(rèn)可。強(qiáng)調(diào)規(guī)范性要素的組織認(rèn)為，組織中的個人、群體基于共同的價值觀與規(guī)范等道德性范疇做出行為，即規(guī)范規(guī)定事情應(yīng)該如何完成，并規(guī)定完成目標(biāo)的行為方式或手段。所以，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性合法性的組織認(rèn)為，組織中的個人或群體的行為遵循的是“適當(dāng)性邏輯”。文化認(rèn)知性合法性則根據(jù)共享的意義系統(tǒng)、認(rèn)知圖式等被人們當(dāng)做“理所當(dāng)然”的符號、圖式、腳本、范疇等來判斷。強(qiáng)調(diào)文化—認(rèn)知性要素的組織認(rèn)為，組織中的個人或群體的行為是基于共同信念、行動邏輯。這些信念、邏輯固化在人的頭腦中，使得組織中的人難以想到其他的行為類型?！拔覀冎宰袷貞T例，是因?yàn)槲覀兝硭?dāng)然地認(rèn)為那些慣例是‘我們做這些事情的’恰當(dāng)方式?！盵10]所以，強(qiáng)調(diào)文化—認(rèn)知性的組織認(rèn)為，組織中的個人或群體的行為遵循的是“正統(tǒng)性邏輯”。

(三)作為制度化組織的高等學(xué)校

雖然所有的組織都受技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的約束，但是有些組織更容易受到技術(shù)環(huán)境的制約，另一些組織更容易受到制度環(huán)境的影響。邁耶和斯科特將各種類別的組織分為：強(qiáng)技術(shù)環(huán)境、弱制度環(huán)境組織(如大型企業(yè))；強(qiáng)技術(shù)環(huán)境、強(qiáng)制度環(huán)境組織(如醫(yī)院)以及弱技術(shù)環(huán)境、強(qiáng)制度環(huán)境組織(如學(xué)校)[11]。高等學(xué)校是典型的強(qiáng)制度環(huán)境、弱技術(shù)環(huán)境的組織。因?yàn)椤跋駥W(xué)校和大學(xué)這樣的組織更多地是由共享的信念——‘神話’而非技術(shù)需要或效率邏輯聯(lián)系在一起的”[12]。作為制度化的組織，高等學(xué)校受制于制度環(huán)境，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)、活動受外部的規(guī)制性、規(guī)范性以及文化認(rèn)知性因素的影響。所以，用新制度主義來解釋高等學(xué)校組織行為是可取的。本文將以制度的三種不同要素所強(qiáng)調(diào)的邏輯為分析框架，進(jìn)而探索高校決策執(zhí)行偏差發(fā)生的原因。

三、新制度主義視角下的高校決策執(zhí)行偏差原因

(一)源于工具性邏輯的決策執(zhí)行偏差

“工具性邏輯”是源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，認(rèn)為行動者的行為是基于精心計(jì)算的自利目標(biāo)。長期以來，新制度主義忽略組織、群體或個人的“利益”與“能動性”，然而正如古爾德納所言：“如果沒有利益群體的干預(yù)，制度是不會產(chǎn)生和發(fā)揮作用的。”[13]新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)就認(rèn)為制度的產(chǎn)生是為了防止行動者的機(jī)會主義行為以及最小化交易成本所制定的。所以，作為“經(jīng)濟(jì)人”的決策執(zhí)行者來說，其執(zhí)行活動必然受到“工具性邏輯”的影響。

第一，利益誘使執(zhí)行者發(fā)生執(zhí)行偏差。高校決策是由高校制定的對組織內(nèi)部資源的權(quán)威性分配或者是對組織內(nèi)部行為的約束或改變。決策的執(zhí)行必然涉及利益的重新分配以及行為的改變。然而，一切改變都有“成本”?；凇肮ぞ呃硇浴毙袆舆壿嫷膱?zhí)行者在執(zhí)行決策過程中，必然會計(jì)算得失。如果決策執(zhí)行的成本小于決策的效果，那么執(zhí)行者會毫不遲疑地執(zhí)行決策。一旦決策執(zhí)行成本大于決策的效果時，執(zhí)行者便會采取一系列的措施來阻止決策的執(zhí)行。新制度主義學(xué)者奧立弗認(rèn)為，組織內(nèi)部執(zhí)行者遇到外部制度壓力，它們會能動地采取應(yīng)對策略：默認(rèn)或遵守策略、妥協(xié)策略、回避策略、反抗策略、操縱策略來實(shí)現(xiàn)自身的利益[14]。這樣決策的執(zhí)行更像是執(zhí)行者與決策層的一種“博弈”過程。政策學(xué)者E·巴達(dá)馳(E.Bardach)將這種執(zhí)行稱為“執(zhí)行賽局”[15]，執(zhí)行者與決策層之間利益的博弈，每個參與者都想實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在這樣的行動邏輯下，利益導(dǎo)致執(zhí)行者在執(zhí)行決策過程中，出現(xiàn)執(zhí)行偏差以獲得自身利益的最大化，無視組織整體決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣的博弈往往是“零和博弈”甚至是“負(fù)和博弈”。

第二，信息不對稱導(dǎo)致對決策執(zhí)行偏差。信息不對稱是指交易雙方之間存在著信息分布的不均，一方擁有信息優(yōu)勢，另一方則處于劣勢，信息優(yōu)勢一方利用此種優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)利益最大化。信息不對稱根據(jù)時間先后，可以分為事前信息不對稱(即“逆向選擇”)、事后信息不對稱(即“道德風(fēng)險”)。信息的不對稱的發(fā)生存在主觀、客觀兩種影響因素。主觀因素是信息優(yōu)勢一方蓄意利用此種優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)自身利益；客觀因素則是由于社會分工、專業(yè)化程度等因素造成的不對稱。在決策執(zhí)行中同樣也存在著信息的不對稱。

首先，信息溝通的層級化導(dǎo)致“逆向選擇”?！澳嫦蜻x擇產(chǎn)生的原因是占據(jù)信息優(yōu)勢的一方隱藏了信息(或知識)”[16]，從而產(chǎn)生的不對稱，基于委托—代理理論，高校決策制定者是委托人，高校中的各學(xué)院、職能部門等執(zhí)行者是代理人，委托人委托代理人執(zhí)行決策，從而實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。在執(zhí)行之前，由于高等學(xué)校是典型的科層制組織，其信息的流通渠道呈現(xiàn)層級化。在自上而下的信息傳遞過程中，擁有信息優(yōu)勢的一方可能基于自身利益考慮，故意刪減信息或者曲解信息。當(dāng)然，也有可能會出現(xiàn)信息的無意流失或者曲解。但是，這些信息的不對稱最終導(dǎo)致執(zhí)行者并未掌握完全的決策信息，或者對決策精神未能充分理解，甚至誤解，從而影響決策執(zhí)行效果，發(fā)生執(zhí)行偏差。

其次，“道德風(fēng)險”導(dǎo)致對執(zhí)行監(jiān)督的困難?！暗赖嘛L(fēng)險產(chǎn)生的原因是占據(jù)信息優(yōu)勢的一方隱藏了行動”[17]，從而產(chǎn)生信息的不對稱。執(zhí)行者在執(zhí)行決策中擁有信息的優(yōu)勢，他們清楚地知道執(zhí)行的進(jìn)度、執(zhí)行的效果以及執(zhí)行的反饋等信息。但是，執(zhí)行者在自下而上的反饋信息的過程中，并不會全盤托出，而是基于決策制定者、監(jiān)督者等的“偏好”來進(jìn)行匯報(bào)。通常情況下，執(zhí)行者會隱藏執(zhí)行中存在的問題，主要反映執(zhí)行者的“成績”，有的甚至謊報(bào)、虛報(bào)執(zhí)行實(shí)情，希望通過信息的反饋來實(shí)現(xiàn)個人的晉升或者群體、機(jī)構(gòu)的發(fā)展等。同樣，在自下而上的反饋過程中，執(zhí)行者也可能出現(xiàn)信息統(tǒng)計(jì)失誤、遺漏等無意識的信息失誤。由于執(zhí)行者在執(zhí)行中隱藏了行動，占據(jù)著信息優(yōu)勢，造成決策制定者、監(jiān)督者無法有效地監(jiān)督執(zhí)行活動，從而導(dǎo)致執(zhí)行偏差。

(二)源于適當(dāng)性邏輯的決策執(zhí)行偏差

“適當(dāng)性行動邏輯”指組織、群體或個人在此種情境中的活動、行為是符合共同的價值觀與社會規(guī)范。即行動者在該情境中的行為是“適當(dāng)”的。

第一，制度環(huán)境壓力導(dǎo)致組織內(nèi)部決策執(zhí)行偏差。作為高等學(xué)校的子系統(tǒng)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)不僅受到了組織外部環(huán)境的影響與制約，同時也要受到組織內(nèi)部校級層面規(guī)章制度、決策要求的制約?？梢哉f，校級層面的決策以及學(xué)校外部的社會影響都是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的制度環(huán)境。新制度主義認(rèn)為在面對制度壓力的情況下，組織只有采取與制度環(huán)境相一致要求、標(biāo)準(zhǔn)等，組織才能獲得“合法性”，得以生存與發(fā)展。即此種行為的做出是在此種情境中最“適當(dāng)”，否則將要面臨身份的合法性危機(jī)。作為學(xué)校的組成部分，決策執(zhí)行者為了獲得“合法性”地位，必然要采取與制度環(huán)境要求相一致的行為，才能確保自身的生存與發(fā)展。另外，高等學(xué)校結(jié)構(gòu)特征為執(zhí)行偏差的產(chǎn)生提供了可能。高等學(xué)校是一種“松散耦合”組織，新制度主義學(xué)者威克(Weick)、馬奇(March)和奧爾森(Olsen)提出由于高等學(xué)校的目標(biāo)、核心技術(shù)的模糊性、組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，所以高等學(xué)校具有“松散耦合”性?！八缮⒙?lián)結(jié)，是指聯(lián)結(jié)的各方都是互相影響、互相作用的，但是，每個被聯(lián)結(jié)的方面也保持它自身的特征，具有一些邏輯的和物質(zhì)的獨(dú)特性?！盵18]“松散耦合”的高校具有組織結(jié)構(gòu)與組織活動、組織實(shí)際活動與組織運(yùn)行效果之間的“松散聯(lián)結(jié)”的特點(diǎn)。所以，高校執(zhí)行者為了滿足制度環(huán)境的要求，獲得合法性，同時又避免執(zhí)行機(jī)構(gòu)的核心技術(shù)——教與學(xué)受到?jīng)_擊，執(zhí)行者便采取了“脫耦”的方式來執(zhí)行制度環(huán)境要求。即執(zhí)行機(jī)構(gòu)從表面上采取了決策要求，然而這些活動與行為在實(shí)質(zhì)上并沒有產(chǎn)生實(shí)際的效果，造成儀式性執(zhí)行或象征性執(zhí)行。

第二，“信任和善意的邏輯”使得對學(xué)校內(nèi)部決策執(zhí)行監(jiān)督的形式化與象征性。在采取了執(zhí)行活動與執(zhí)行效果“脫耦”的形式后，組織并沒有出現(xiàn)混亂，日常工作照常進(jìn)行。這是因?yàn)閷W(xué)校采用“信任和善意的邏輯”?！靶湃魏蜕埔獾倪壿嫛奔俣ńM織內(nèi)執(zhí)行者在工作中都是善意的，組織的管理層以及外部人員對執(zhí)行者充滿著信任，以此來維護(hù)組織的正式結(jié)構(gòu)以及“合法性”地位。由于組織管理層對內(nèi)部執(zhí)行者的充分信任，他們將采取“儀式性管理”，即通過“回避(問題)、謹(jǐn)慎(行事)以及忽略(反常)”[19]對執(zhí)行者表示肯定以及支持?！皟x式性管理”盡量減少對組織內(nèi)部執(zhí)行活動的檢查與監(jiān)督，即使有此類活動也只是儀式性的。如，學(xué)校要求各個學(xué)院采取教學(xué)改革，但是學(xué)校并不深入到課堂內(nèi)部采取聽課等形式進(jìn)行監(jiān)督與檢查。而是通過學(xué)院提交的每個教師的教學(xué)改革的資料進(jìn)行判斷，他們充分信任每個教師，從而相信教師在書面上呈現(xiàn)的“事實(shí)”。由于這樣的邏輯使得組織內(nèi)部的執(zhí)行偏差屢見不鮮，卻得不到有效的監(jiān)督與檢查。

(三)源于正統(tǒng)性邏輯下的執(zhí)行偏差

強(qiáng)調(diào)文化—認(rèn)知層面的制度主義者認(rèn)為，文化—認(rèn)知要素即那些人們“視若當(dāng)然的”的共同的信念、認(rèn)知圖示以及共同的行動邏輯?！拔幕J(rèn)知性要素構(gòu)成了關(guān)于社會實(shí)在的性質(zhì)的共同理解，以及建構(gòu)意義的認(rèn)知框架?！盵20]它強(qiáng)調(diào)行動的“正統(tǒng)性”邏輯。

高校組織中的文化—認(rèn)知要素影響決策執(zhí)行的方式。“文化”為組織中的個人、群體的“認(rèn)知”建立了理解的框架，并提供角色行為模板以及結(jié)構(gòu)模式。人們潛移默化地受到文化—認(rèn)知要素的影響，認(rèn)為這就是“我們做這些事情的”恰當(dāng)方式。一旦有人違背了這種視若當(dāng)然的行為方式，行動者的行動就面臨“正統(tǒng)性”身份的危機(jī)。所以，執(zhí)行組織或群體的共同信念以及意義系統(tǒng)、認(rèn)知框架等影響著決策執(zhí)行的方式。在高校中，由于長期的實(shí)踐活動，組織逐漸形成了“慣例”，并逐漸“制度化”，此種“制度神話”被高度“儀式化”、“理性化”，組織內(nèi)的成員將其內(nèi)化為自身的行為模式以及參考框架。高校中的決策執(zhí)行者必然受到組織內(nèi)的“文化—認(rèn)知”要素的影響，從而影響到?jīng)Q策執(zhí)行的方式。如果決策執(zhí)行部門處于一種“利益沖突文化”，那么決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)很有可能在執(zhí)行過程中使用“博弈”的策略，與決策層討價還價，以獲得自身利益；處于一種“學(xué)院式文化”的組織中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用分權(quán)、民主、集體協(xié)商式的執(zhí)行方式。由此可見，文化—認(rèn)知要素形成了執(zhí)行者的執(zhí)行思維以及執(zhí)行形式。

[1]劉獻(xiàn)君.湖北省高等教育學(xué)會第七屆三次會議暨2013-2014年度學(xué)術(shù)年會中的“關(guān)于高校決策的幾個問題”的報(bào)告[Z].

[2]石火學(xué).教育政策執(zhí)行的概念、屬性與內(nèi)在價值[J].江蘇高教，2012，(5)：9—12.

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(責(zé)任編輯沈廣斌)

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10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.006

肖京林(1986—)，女，河南信陽人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)博士生，曲靖師范學(xué)院教務(wù)處講師。

湖北省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年重點(diǎn)課題“高校領(lǐng)導(dǎo)決策制度研究”(2013A002)。