眭依凡

(浙江師范大學(xué)教科院，浙江金華321004)

論大學(xué)的善治

眭依凡

(浙江師范大學(xué)教科院，浙江金華321004)

文章在厘清治理和善治概念的基礎(chǔ)上，從大學(xué)本身就不是一個(gè)“統(tǒng)治”的組織、當(dāng)下的大學(xué)管理面對諸多挑戰(zhàn)、大學(xué)必須找到效率更高的新的管理模式等三個(gè)方面分析論述了大學(xué)何以選擇善治，最后提出了大學(xué)善治必須遵循的效率性、民主性、整體性及法制性等四個(gè)原則。

大學(xué)治理 ；大學(xué)善治

黨的十八大以后，國家治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的提高不僅成為一種國家意志，而且成為各級政府及各類組織管理綜合改革的目標(biāo)。大學(xué)作為負(fù)有人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新之崇高使命，既要滿足社會發(fā)展需要又要守持大學(xué)屬性并遵循自身運(yùn)行規(guī)律的復(fù)雜組織，更應(yīng)率先自覺構(gòu)建科學(xué)的治理體系以提高治理能力。亦是此因，今年五四青年節(jié)習(xí)近平總書記在北大與師生座談時(shí)對大學(xué)提出要求：“全國高等院校要走在教育改革前列，緊緊圍繞立德樹人的根本任務(wù)，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，當(dāng)好教育改革排頭兵。”[1]大學(xué)是一個(gè)需要理性駕馭又需要注重效率的組織，而善治既是大學(xué)治理必要的理性，亦是大學(xué)進(jìn)行綜合改革頂層設(shè)計(jì)即大學(xué)治理的目的所在，研究大學(xué)善治的意義就在于此。本文提出并回答“何謂善治”、“為何強(qiáng)調(diào)大學(xué)善治”及“大學(xué)如何善治”三個(gè)設(shè)問。

一、關(guān)于治理與善治的概念

作為管理學(xué)界的一個(gè)專業(yè)術(shù)語，“治理”是個(gè)舶來詞Governance，原意是控制、操縱和引導(dǎo)，過去與Government幾乎沒有區(qū)別并?；鞛橐徽?，主要指與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。例如世界銀行把治理界定為“使用政治管理國家事務(wù)”，聯(lián)合國開發(fā)署把治理定義為運(yùn)用正式權(quán)力管理國家事務(wù)的實(shí)踐。治理通常指在政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，通過權(quán)力的運(yùn)行與干涉，對政務(wù)或公共事務(wù)做出有效安排，避免“混亂無序”發(fā)生或使已經(jīng)發(fā)生的“混亂”調(diào)整到“有序”，以達(dá)到維護(hù)政治秩序和維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。其包含三個(gè)要素：國家政治權(quán)威的存在形式；在管理經(jīng)濟(jì)和社會資源時(shí)權(quán)威的運(yùn)用手段；政府通過設(shè)計(jì)、形成和執(zhí)行正確的規(guī)制以高質(zhì)高效地履行政府職能的能力。

據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)稱，“治理”是1989年世界銀行在其報(bào)告中首次提出“治理危機(jī)”并在1992年發(fā)表題為《治理與發(fā)展》年度報(bào)告后，先被諸如經(jīng)合組織、聯(lián)合國開發(fā)署、聯(lián)合國教科文組織等國際組織高度認(rèn)同，繼而在包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等管理領(lǐng)域和社會科學(xué)研究領(lǐng)域獲得了廣泛運(yùn)用的概念。但是法國學(xué)者讓-皮埃爾·戈丹對此持不同意見，他在《何謂治理》一書中提出：治理概念經(jīng)歷了三次“生命階段”。早在13世紀(jì)治理一詞就在法國流行過，14世紀(jì)末葉英格蘭國王亨利四世也使用過這個(gè)概念。而最新研究成果表明：“在17-18世紀(jì)，治理是關(guān)于王權(quán)和議會權(quán)力平衡的討論所涉及的重要內(nèi)容之一?！盵2]不過當(dāng)時(shí)的治理概念，“只代表一種含義：統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及整齊劃一的方式推行的意志等……”[3]隨后其與實(shí)用知識一樣逐漸邊緣化。至20世紀(jì)30年代在實(shí)用主義盛行的美國，治理被用于組織尤其是企業(yè)指導(dǎo)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，治理被廣泛運(yùn)用于公共政策系統(tǒng)分析領(lǐng)域，至此治理才進(jìn)入其第三次生命階段。由此可見，治理作為一個(gè)管理概念的出現(xiàn)遠(yuǎn)早于20世紀(jì)。但這并不重要，我們所關(guān)心的是近20多年來“治理”一詞何以會成為西方社會以及其他國家管理國家和社會的新寵。

20世紀(jì)90年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家賦予了Governance區(qū)別于Government的新的含義。全球治理概念和治理理論的創(chuàng)立者、美國著名學(xué)者詹姆斯·羅西瑙把治理定義為：“一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能發(fā)揮有效作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。”[4]這種新的管理機(jī)制既包括政府機(jī)制，也包括非政府、非正式的機(jī)制。英國學(xué)者羅伯特·羅茨在其《新的治理》中對治理概念做了如下梳理：“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會方式?！盵5]全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，把治理界定為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的綜合，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。該研究報(bào)告指出治理具有四個(gè)特征：(1)治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動而是一個(gè)過程；(2)治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)；(3)治理既涉及公共部門，也包括私人部門；(4)治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[6]。隨著人們對治理認(rèn)識的不斷深化，上述關(guān)于治理并不是一整套的規(guī)則或制度的觀點(diǎn)并非準(zhǔn)確。作為在全球化背景下脫穎而出并迅速發(fā)展的一種新思維，治理思想不僅反映了任何國家都不具有獨(dú)立解決社會問題的能力，揭示了任何組織不能單靠行政手段解決所有問題的局限性，而且強(qiáng)調(diào)了應(yīng)建立必要的制度以保證社會或組織應(yīng)有秩序和公正。

俞可平先生根據(jù)西方諸多治理概念對治理的基本含義進(jìn)行了如下提煉：在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要；治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益；從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理；它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運(yùn)用[7]。這個(gè)提煉給予了治理一個(gè)比較全面且清晰的概念。據(jù)此，我們可以對治理作如下簡單明了的界定：治理是一種在領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力體系主導(dǎo)下協(xié)調(diào)被管理層共同管理的新型管理模式。其有如下特征：治理不只是居高臨下、自上而下的權(quán)力運(yùn)行過程，其基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)和共享管理；治理具有整體性和框架性，是組織之間及其成員相互依存的關(guān)系結(jié)構(gòu)；治理是在公共目標(biāo)支配下的強(qiáng)調(diào)效率的管理活動。

正是治理與以統(tǒng)治為特征的傳統(tǒng)管理模式的根本不同，并且極大順應(yīng)了社會公共管理及組織管理日益復(fù)雜、被管理者參與管理的利益訴求日益高漲的社會需要，從而導(dǎo)致“治理理念占了上風(fēng)，成為對舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化。治理的勝利顯得如此輕而易舉，以至于現(xiàn)在已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)、社會管理以及媒體經(jīng)常掛在嘴邊的一個(gè)詞……”，“治理觀如今已經(jīng)成為主要政治領(lǐng)導(dǎo)人非常重視的一個(gè)理論參考依據(jù)?！盵8]如法國前總理甚至把治理視為國家和社會管理的一面旗幟。

為了使治理更加直觀且具有更大的現(xiàn)實(shí)操作性，羅伯特·羅茨把治理類型作了如下的歸納：(1)作為最小的國家治理，指削減國家的開支，縮小政府的規(guī)模以取得更大的效益；(2)作為公司的治理，指的是指導(dǎo)和控制組織的體制；(3)作為新公共管理的治理，指把私人部門的管理手段引入公共部門，把激勵(lì)機(jī)制引入公共服務(wù)中；(4)作為“善治”的治理，是指一種有效率的、開放的、負(fù)責(zé)的并且被審計(jì)監(jiān)督的公共服務(wù)體系；(5)作為社會—控制論系統(tǒng)的治理，指政府與社會、公共部門與自愿部門及私人部門之間的合作與互動；(6)作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，是指建立在信任與合作基礎(chǔ)上的自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)[9]。在這里筆者更傾向把善治視為組織內(nèi)部治理的概念，因?yàn)椤吧浦巍彼坪醺N近組織的內(nèi)部管理且要求也更具體。

何謂“善治”？善治亦是世界銀行在上世紀(jì)90年代最早提出的概念，作為治理的一類形式。善治“是使公共利益最大化的社會管理過程”，其“本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理”[10]。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)中的效率即善治，世界銀行主張：鼓勵(lì)競爭和市場的發(fā)展；改革公務(wù)員隊(duì)伍，減少冗員；制定預(yù)算紀(jì)律；對國有企業(yè)實(shí)行私有化；下放行政權(quán)力；以及更有效地利用非政府組織。萊福特維奇認(rèn)為，善治由系統(tǒng)意義的、政治意義的及行政管理意義的三部分組成：所謂系統(tǒng)意義上的治理在用法上比政府管理更廣，“涵蓋了內(nèi)部和外部所有的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配”；而治理在政治上的用法指的是“一個(gè)從民主授權(quán)機(jī)制中獲得合法性和權(quán)威的國家”；治理在行政管理上的用法指“一種有效率的、開放的、負(fù)責(zé)的并且被審計(jì)監(jiān)督的公共服務(wù)體系，它擁有一支有能力的官僚隊(duì)伍，后者有利于制定和執(zhí)行合理的政策，管理所有現(xiàn)存的公共部門”[11]。

同樣，俞可平先生對善治的各家之說也作了一個(gè)梳理，最后歸納善治由六個(gè)基本要素構(gòu)成：(1)合法性：指秩序與權(quán)威被認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，由制度及組織階層建立起來的秩序和權(quán)威還必須獲得其成員來自內(nèi)心的認(rèn)同和接受，我們才說其具有了合法性。合法性越大善治的程度就越高。(2)透明性：指信息的公開性，組織內(nèi)部每個(gè)人都有獲得與自己利益相關(guān)信息的知情權(quán)，包括制度安排、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算編制、管理實(shí)施等。透明度越高越有利于對公共治理的監(jiān)督，透明性越高善治的程度亦越高。(3)責(zé)任性：指組織管理者及其他成員不僅要承擔(dān)自己的職責(zé)盡自己的義務(wù)，還必須對自己的行為負(fù)責(zé)。責(zé)任性越高善治的程度亦越高。(4)法治：依法治理，法治的目的是規(guī)范管理，是對組織及其成員行為的約束和限制。法治是善治的基礎(chǔ)，沒有法治就沒秩序，沒有秩序就無所謂善治。(5)回應(yīng)：為責(zé)任性的延伸，對來自基層及其成員的訴求及時(shí)呼應(yīng)，回應(yīng)越及時(shí)越有效善治程度越高。(6)有效：即強(qiáng)調(diào)管理的效率，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序的科學(xué)性及降低管理成本。善治是與管理低效格格不入的概念[12]。

善治絕非一種管理時(shí)尚，而是社會發(fā)展進(jìn)步到一定階段的需要和產(chǎn)物。對一個(gè)組織而言，善治的價(jià)值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理。善治是一種對以自上而下的統(tǒng)治為手段、以就事論事的碎片化行政為特征、以利用經(jīng)驗(yàn)的簡單管理之管理模式的揚(yáng)棄。善治是使不同利益主體緩解或放棄沖突，并以共同的目標(biāo)為紐帶，以互動合作的方式走到一起的旨在追求效率的管理模式。善治的提出及其勢在必行，很大程度上是因?yàn)楝F(xiàn)代管理對象的日益復(fù)雜、多樣、快變而必須重視管理過程的整體性和動態(tài)性。相對治理，善治是一個(gè)更適于組織改革和管理的、較少政治色彩的概念，其目的在于改變由于官僚管理模式導(dǎo)致管理不善并帶來的效率不高等諸多問題。

二、為什么要強(qiáng)調(diào)大學(xué)的善治

據(jù)讓-皮埃爾·戈丹的《何謂治理》，早在1976年詹姆斯·馬奇(James March)和約翰·奧爾森(Johan Olsen)合著的《組織中的二重性與選擇》中就有一篇題為“大學(xué)治理”(University Governance)的文章[13]。作者稱，在美國這不僅是“研究復(fù)雜組織和有限理性的一個(gè)熱門主題”，而且是研究大學(xué)治理的最早的文章。這不僅說明學(xué)界對大學(xué)治理的關(guān)注和研究早于其他，更說明大學(xué)確實(shí)是更需要通過治理得以改善行為、提高效率的組織。在羅伯特·羅茨歸納的治理類型中，善治最能反映社會對大學(xué)、以及大學(xué)自己對治理體系構(gòu)建的訴求和呼應(yīng)。回答“為什么要強(qiáng)調(diào)大學(xué)的善治”可以依據(jù)如下3個(gè)推斷：大學(xué)本身就不是一個(gè)“統(tǒng)治”的組織；當(dāng)下的大學(xué)管理面對諸多挑戰(zhàn)；大學(xué)必須找到效率更高的新的管理模式。

1.大學(xué)本身就不是一個(gè)“統(tǒng)治”的組織

組織理論告訴我們，一個(gè)組織其子系統(tǒng)越多以及其涉及的要素越多，其間的關(guān)系就越復(fù)雜，其行為的不確定性也就越大，由此導(dǎo)致的行為結(jié)果也就越難以預(yù)測。大學(xué)就是這樣一類最復(fù)雜的社會組織。(1)大學(xué)作為一個(gè)以學(xué)科和專業(yè)為建構(gòu)依據(jù)發(fā)展起來的集勞動分工、信念形成、權(quán)責(zé)分配于一體的，龐大的、多權(quán)威共生共存的學(xué)術(shù)組織，不僅組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦十分復(fù)雜。(2)大學(xué)是對高深學(xué)問進(jìn)行選擇、保存、傳遞、批判和創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)，其活動構(gòu)成不是社會化的一般勞動，而是具有探索性、艱巨性、長期性、創(chuàng)造性及既有個(gè)體性又有群體性特征的、極為復(fù)雜的智力勞動，從而決定了其活動的復(fù)雜。(3)復(fù)雜的智力勞動只有由掌握了復(fù)雜勞動能力的人來擔(dān)任，由于智力勞動的性質(zhì)和對知識的占有，賦予了大學(xué)成員比他人更多的獨(dú)立個(gè)性和強(qiáng)烈的批評精神以及參與要求，從而導(dǎo)致其成員的復(fù)雜。所以美國的大學(xué)有個(gè)說法：“一個(gè)努力去領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)全體教員的管理者，正如一個(gè)努力去‘牧貓’的人，他們面對的問題是同樣的?！盵14]貓與狗有全然不同的心理和性格特征，它有精神貴族的傲氣絕不會把主人視為自己的君主，甚至它認(rèn)為自己才是這個(gè)屋里的君主，所以它通常不會聽從主人的指揮更遑論唯命是從。在貓的意識里自己與主人并不是主從關(guān)系，他們之間應(yīng)該彼此平等和尊重。無獨(dú)有偶，任馬里蘭大學(xué)校長13年之久為該校發(fā)展做了極大貢獻(xiàn)的克萊頓·D·莫特亦有類似觀點(diǎn)的表達(dá)，他就戲稱：當(dāng)校長好比當(dāng)墓地管理員，下邊雖然有很多人，可是沒有誰聽他的。玩笑之言，揭示的卻是“大學(xué)不是一個(gè)可以依靠權(quán)力就能駕馭的組織”之真理。(4)大學(xué)內(nèi)部成員的復(fù)雜也導(dǎo)致了其結(jié)構(gòu)性關(guān)系的復(fù)雜，如組織成員之間既有制度化的正規(guī)關(guān)系又存在非制度化的非正規(guī)關(guān)系，不能忽視的是這種非正規(guī)關(guān)系對大學(xué)各級組織的影響作用甚大。(5)大學(xué)的社會職能及其目標(biāo)的多樣性同樣導(dǎo)致了大學(xué)組織的復(fù)雜性，多樣性程度越高復(fù)雜性也就越大。系統(tǒng)論學(xué)者阿什比認(rèn)為“多樣性只能被多樣性所破壞”。而美國學(xué)者詹·庫伊曼在其《現(xiàn)代的治理》甚至指出：“如果多樣性不受到限制，這個(gè)系統(tǒng)就將解體?！盵16]正是大學(xué)內(nèi)部存在如此之多且相互交叉的復(fù)雜關(guān)系，使之呈現(xiàn)如美國高等教育學(xué)者科恩和馬奇描述的“有組織的無政府狀態(tài)”。但這并不因此意味大學(xué)惟有通過“統(tǒng)治”才能達(dá)至有序，相反卻決定了大學(xué)徹頭徹尾就是一個(gè)必須依賴學(xué)術(shù)權(quán)力參與且共同管理的、有必要調(diào)動所有人積極性的非官僚性組織，它本質(zhì)上是行政人員和學(xué)術(shù)人員共享治理的系統(tǒng)。

2.當(dāng)下的大學(xué)管理面對諸多挑戰(zhàn)

一些大學(xué)受諸多來自外界的權(quán)力和利益的驅(qū)使和誘惑而在逐漸喪失其學(xué)術(shù)組織應(yīng)有的理性，繼而偏離了大學(xué)本應(yīng)堅(jiān)守的辦學(xué)治校育人的軌道，由此不僅導(dǎo)致作為舉辦者政府對大學(xué)的不滿，也受到來自高等教育“消費(fèi)者”社會對大學(xué)的嚴(yán)苛批評。大學(xué)的現(xiàn)狀絕非天然即此，外界的影響當(dāng)然不可回避，但即便在當(dāng)下的社會環(huán)境下，大學(xué)不僅應(yīng)該而且也能辦得更好。大學(xué)的不盡如人意，其一個(gè)不得不探究的原因是內(nèi)部管理不善，有什么樣的管理就有什么樣的大學(xué)。大學(xué)的知識屬性決定了大學(xué)是個(gè)自覺、自律、自修復(fù)、自適應(yīng)的理性組織，由此亦決定了大學(xué)在自治中必須時(shí)刻能夠自覺于“從我做好，從現(xiàn)在做好”，既防止自身犯錯(cuò)也不被外界誘導(dǎo)犯錯(cuò)，更不可把自己的過錯(cuò)遷怒于政府和社會。備受社會詬病的花了很多的錢卻并沒有很好地?fù)?dān)負(fù)起人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新使命責(zé)任的批評，無疑是大學(xué)面臨的最大挑戰(zhàn)，但更應(yīng)引起大學(xué)對自己管理之失的反思。

時(shí)下大學(xué)存在的最大問題可歸納為三：(1)在辦學(xué)治校的價(jià)值理念上，偏離了“培育人才、知識創(chuàng)新”的使命追求、立校之本，忽視了“以生為本、以師為尊”的辦學(xué)基礎(chǔ)、治校邏輯，不少大學(xué)缺乏對大學(xué)屬性和規(guī)律的守持以及對師生的關(guān)注。(2)在辦學(xué)治校的管理模式上，缺乏整體綜合的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，習(xí)慣于人治的急功近利和就事論事的碎片化管理。大而言之，大學(xué)極度鋪張浪費(fèi)且質(zhì)量低劣的新校區(qū)建設(shè)堪為大學(xué)缺失整體設(shè)計(jì)規(guī)范導(dǎo)致決策失誤和管理失敗的經(jīng)典；小而言之，不少大學(xué)把最原始的科學(xué)管理手段及目標(biāo)管理發(fā)揮到極致，把諸如課題、獎(jiǎng)項(xiàng)的獲取及其經(jīng)費(fèi)、社會服務(wù)橫向收入等按機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模及其構(gòu)成進(jìn)行攤派而不管這個(gè)機(jī)構(gòu)的屬性和職能。如此治校豈不是大學(xué)及其領(lǐng)導(dǎo)人只求急功不謀遠(yuǎn)利的赤裸裸表現(xiàn)？組織管理確實(shí)始于目標(biāo)，但大學(xué)決不能沉溺于管理主義而成為目標(biāo)管理的奴隸。(3)在大學(xué)辦學(xué)治校的效率上，大學(xué)管理混亂、效率低下的問題十分突出。由于長期沒有處理好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾關(guān)系，大學(xué)管理效率呈遞減態(tài)勢；即便有規(guī)劃但沒有落實(shí)規(guī)劃的保障措施，即便有數(shù)量目標(biāo)但沒有質(zhì)量要求，即便有經(jīng)費(fèi)預(yù)算但沒有審計(jì)問責(zé)；大學(xué)的人治過強(qiáng)而民主管理及法治過弱，如此等等都是限制大學(xué)更好發(fā)揮作用的管理缺陷。

3.大學(xué)必須找到一個(gè)新的效率高的管理模式

上述對大學(xué)組織屬性及其現(xiàn)實(shí)問題的分析，使大學(xué)進(jìn)行管理模式改革的必要性得以凸顯。筆者主張對大學(xué)自身而言，大學(xué)的治理不善一方面要從政府過度行政化控制尋原因，更應(yīng)該從自己老化及低效的管理模式找問題。在大學(xué)尋求治理體系現(xiàn)代化和提高治理能力的過程中，善治作為一種在以人為本的價(jià)值前提下，以效率目標(biāo)為依據(jù)、以整體設(shè)計(jì)為邏輯、以民主管理為手段、以制度規(guī)范為保障建立起的管理框架，或許不失為最理想的治理體系。首先，大學(xué)的善治是大學(xué)規(guī)模越來越大、關(guān)聯(lián)要素越來越多、面對的問題日益復(fù)雜，以及傳統(tǒng)的單向的“統(tǒng)治”模式已經(jīng)力不從心而提出的要求；其次，大學(xué)以高深知識的探索、傳播為邏輯起點(diǎn)和以學(xué)科專業(yè)為組織構(gòu)架依據(jù)的本質(zhì)屬性及其規(guī)律特征決定了大學(xué)不是也決不能是一個(gè)以行政權(quán)力為中心的、完全依靠行政權(quán)力運(yùn)行的組織。若把大學(xué)視為一個(gè)僅靠行政權(quán)力才能加以有效控制的組織，這是大學(xué)及其領(lǐng)導(dǎo)者的一種無知。善治作為一種共享管理有效避免了大學(xué)行政權(quán)力的唯我獨(dú)尊、唯我獨(dú)大。其三，對一個(gè)社會組織而言，不確定性不僅是社會變化帶來的結(jié)果更是組織決策不慎直接導(dǎo)致的問題。大學(xué)作為一個(gè)理性組織，必須減少由管理帶來的不確定性。善治是一個(gè)注重整體長遠(yuǎn)利益和頂層設(shè)計(jì)的自我治理系統(tǒng)，由于其對大學(xué)特有的動態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性具有很好的回應(yīng)，尤其是通過結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整和互動關(guān)系的建立其可以有效降低大學(xué)內(nèi)部的復(fù)雜性，因此也就可以避免組織管理的混亂，更好地處理不確定性和不穩(wěn)定性。其四，善治以公共目標(biāo)為依據(jù)展開管理，所謂公共目標(biāo)即以專業(yè)知識論證為前提并經(jīng)多利益主體博弈被大家共同認(rèn)可的目標(biāo)體系，而非決策高層一廂情愿的選擇甚至是拍腦袋的決策。大學(xué)的善治有利于保證學(xué)校的公共目標(biāo)及重大決策是學(xué)術(shù)權(quán)力參與討論并與大學(xué)管理高層共同協(xié)商的結(jié)果，否則有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的組織互動結(jié)構(gòu)就無法形成。其五，一般情況下，沒有那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人喜歡他人對自己指手畫腳，可是他們卻喜歡對別人指手畫腳。然而大學(xué)非常不一樣，它涉及太多的學(xué)術(shù)事務(wù)且是有“貓”一樣心理及性格特征的人群構(gòu)成的學(xué)術(shù)組織。若大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者我行我素依舊習(xí)慣于頤指氣使，其結(jié)果只能是大學(xué)內(nèi)部沖突的加劇。我們還遠(yuǎn)不是教育家辦學(xué)治校的現(xiàn)實(shí)，使人們已經(jīng)看到那些毫無學(xué)術(shù)經(jīng)歷或巧取豪奪貌似有學(xué)術(shù)經(jīng)歷的政客成為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人后其給大學(xué)帶來的軌道偏離。如果大學(xué)有一個(gè)可以根本避免其領(lǐng)導(dǎo)人尤其是一把手獨(dú)斷專行的治理結(jié)構(gòu)，即便這個(gè)一把手德缺才乏也不能隨心所欲地把大學(xué)帶入歧途。綜上所述，大學(xué)應(yīng)該尋找的這個(gè)新的效率高的治理結(jié)構(gòu)就是善治。善治是大學(xué)治理的目的之一，也是大學(xué)應(yīng)該建立的治理結(jié)構(gòu)。

三、大學(xué)如何善治

如下圖所示，大學(xué)的學(xué)科與學(xué)術(shù)屬性決定了大學(xué)的職能多樣、目標(biāo)模糊、結(jié)構(gòu)松散、人員獨(dú)立及機(jī)構(gòu)自主的組織特征，而大學(xué)這些組織特征又決定了大學(xué)之活動復(fù)雜、目標(biāo)復(fù)雜、組織復(fù)雜、關(guān)系復(fù)雜和權(quán)力復(fù)雜的多重復(fù)雜性。大學(xué)的這些可以通過對大學(xué)本質(zhì)屬性的演繹就可推出的組織特征及其復(fù)雜性，其實(shí)都被大學(xué)的客觀存在所證實(shí)。基于大學(xué)的屬性特征和客觀現(xiàn)實(shí)，善治是大學(xué)不得不做出的一種明智的治理選擇。限于篇幅，本文僅提出并論述大學(xué)善治之建構(gòu)的“效率優(yōu)先、整體設(shè)計(jì)、民主管理、制度保障”原則。其邏輯為：善治的目的是效率，善治的前提是民主，善治的手段是整體設(shè)計(jì)，善治的保障是法制健全。

大學(xué)組織特征、復(fù)雜性及治理原則框架

1.效率性原則：善治作為一種新公共管理模式有兩個(gè)特點(diǎn)：其一，善治是一種由共同目標(biāo)支持的活動；其二，把績效作為切入點(diǎn)及績效改善作為管理的目標(biāo)。對大學(xué)而言，善治的目的并不同于政府旨在削減公共開支而更在于提高辦學(xué)治校育人的效率。效率不僅是大學(xué)善治的關(guān)乎管理的專業(yè)術(shù)語，更是善治必需依賴的起始目標(biāo)。在大學(xué)善治的體系框架中，效率不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)的數(shù)量概念，而是包括辦學(xué)治校育人的水平、質(zhì)量、效益，以及通過競爭追求卓越等概念的綜合。大學(xué)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性及其導(dǎo)致的競爭性(這種競爭性在國與國之間大學(xué)競爭中表現(xiàn)得更為激烈)，決定了大學(xué)必須以“效率優(yōu)先”為大學(xué)善治的價(jià)值賦予及目標(biāo)。其依據(jù)如筆者在近期發(fā)表的題為《公平與效率：教育政策研究的價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)》一文所論及：“高等教育是通過培養(yǎng)高層次專門人才和知識創(chuàng)新及據(jù)此直接參與并影響社會文明進(jìn)程的活動，因此高等教育對國家的社會發(fā)展具有直接性和決定性。尤其是在知識經(jīng)濟(jì)社會和國與國競爭極其激烈的今天，高等教育既是國家競爭力的基礎(chǔ)又是國家實(shí)力的重要組成，這使高等教育具有一定競爭性和排他性之準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征越加凸顯。因此，高等教育是需要強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的社會活動，而以實(shí)施高等教育為己任的大學(xué)也應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的組織。”[16]

馬丁·特羅在關(guān)于《加州大學(xué)的治理》一文中談到，加州大學(xué)董事會、總校校長、分校校長和學(xué)術(shù)人員共同認(rèn)可的關(guān)于加州大學(xué)如何處理外部關(guān)系和進(jìn)行內(nèi)部管理的辦學(xué)和行事的兩個(gè)原則是：“大學(xué)自主權(quán)的最大化——大學(xué)自主決定事務(wù)的能力；追求卓越——在各方面成為或繼續(xù)成為全國最好的大學(xué)。即‘我們想當(dāng)?shù)谝?，我們希望能夠自己管理自己?！盵17]馬丁·特羅特別強(qiáng)調(diào)這不是兩個(gè)空洞的原則和理想，而是指導(dǎo)和評估大學(xué)大多數(shù)行為的準(zhǔn)則。如果說自主權(quán)是針對外部關(guān)系尤其是處理與加州政府關(guān)系的準(zhǔn)則，那么追求卓越則毫無疑問是指向大學(xué)的內(nèi)部管理。由于大學(xué)是個(gè)古老的組織，其職能和活動規(guī)律的定型以及理性的約束，使之最不易變革也是最敏感于變革的組織。正由于此，美國學(xué)者羅納德·G·埃倫伯格說：“學(xué)術(shù)界中的變革遲緩，高等教育機(jī)構(gòu)很難關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率以及成本控制就不足為奇了?！盵18]甚至導(dǎo)致一些從事大學(xué)治理的西方學(xué)者，如卡博尼爾·卡普蘭做出了“大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與績效無關(guān)的結(jié)論”[19]；而阿德里安納·克撒認(rèn)為，“對于大學(xué)治理的有效性而言，領(lǐng)導(dǎo)能力、人們之間的相互關(guān)系和信任比治理結(jié)構(gòu)和正式過程更重要”[20]。然而上述結(jié)論不僅與系統(tǒng)論之結(jié)構(gòu)決定功能的理論相沖突，且與大學(xué)的理想和現(xiàn)實(shí)也都不吻合。

康奈爾大學(xué)前副校長羅納德·G·埃倫伯格在其主編的《美國的大學(xué)治理》(Governing Academia)序言中指出：近幾十年來，無論是美國的公立高等院校還是私立高等院校，本科生的學(xué)費(fèi)增長率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通貨膨脹率的增長。以至于導(dǎo)致美國國會于1997年成立了國家高等教育成本委員會，其目的就在于對本科教育的成本和定價(jià)進(jìn)行調(diào)查并以此為基礎(chǔ)提出遏制學(xué)費(fèi)增長的建議。無論是政府還是社會都想知道，“高等教育機(jī)構(gòu)為什么不能像商業(yè)機(jī)構(gòu)那樣運(yùn)轉(zhuǎn)——削減成本、提高效率，從而控制住學(xué)費(fèi)增長率?！盵21]埃倫伯格認(rèn)為這實(shí)際上就是美國政府與社會對高等教育機(jī)構(gòu)治理的問題。又如，2013年11月美國奧巴馬政府鼓勵(lì)推出一種新的評比標(biāo)準(zhǔn)，包括學(xué)費(fèi)是否能讓學(xué)生承受、畢業(yè)率、畢業(yè)生的債務(wù)和收入水平，以及低收入家庭學(xué)生在學(xué)校中所占比例等的大學(xué)排名指標(biāo)，表面看來這項(xiàng)新的大學(xué)排名針對的是社會責(zé)任，然而實(shí)際目的卻是針對大學(xué)投入的效率。

大學(xué)本質(zhì)上不屬于以利益最大化為目的的組織，但它卻徹頭徹尾是一個(gè)需要足夠資源才能維持和運(yùn)行的組織，在精神上大學(xué)需要高貴，然而在現(xiàn)實(shí)生活中它有資源依賴的需要。經(jīng)濟(jì)是社會賴以生存的基礎(chǔ)，大學(xué)作為一個(gè)具體的社會組織，經(jīng)濟(jì)亦是其賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。大學(xué)資源的有限性要求它不得不考慮資源的科學(xué)配置、管理及其必要的效率問題，大學(xué)不能因?yàn)樽约喝瞬排囵B(yǎng)和知識創(chuàng)新使命的崇高而無視經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的物質(zhì)稀缺性及資源利用效率的問題，必須珍惜資源并使之在辦學(xué)治校育人中發(fā)揮最大的價(jià)值。人們通常把效率與公平或社會責(zé)任對立，但大學(xué)的效率其實(shí)就是對社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。大學(xué)是最需要消耗大量社會資源才能維持生存和發(fā)展的組織，所以大學(xué)理所當(dāng)然必須以為社會發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)來表明對這些公共資源應(yīng)負(fù)有的責(zé)任。如果效率是大學(xué)善治的目的追求，其自然也就是大學(xué)善治建構(gòu)的原則所在。

2.民主性原則：民主性原則本質(zhì)上是一種“共享治理”或“共同治理”，善治從治理理念上是強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者共享共治的，在治理的結(jié)構(gòu)和程序上也是強(qiáng)化利益相關(guān)者的權(quán)力制衡及互動的。大學(xué)治理的民主性其存在的合理性可以說是大學(xué)的遺傳基因決定的。大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)以學(xué)科專業(yè)為依據(jù)，而其智力勞動的特征、知識創(chuàng)新的使命使其成員由一群對自己的專業(yè)知識和思想有一種莊嚴(yán)的敬意、不肯屈服于知識之外的壓力并嚴(yán)肅追求科學(xué)、具有獨(dú)立人格并以科學(xué)真理為是非準(zhǔn)繩的知識分子構(gòu)成?！肮芾碛蛇@些思想獨(dú)立的教師所組成的機(jī)構(gòu)就好似‘牧貓’”[22]，由此導(dǎo)致大學(xué)治理的民主性要求比任何社會組織更為強(qiáng)烈，其對大學(xué)的善治提出以下要求：

其一，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力是一種有利于管理的時(shí)效性及權(quán)威性、自上而下的單向行使的權(quán)力形式。由于大學(xué)的學(xué)術(shù)組織屬性決定了大學(xué)決策事務(wù)必須有象征學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)科專業(yè)知識的參與，這不僅吻合于大學(xué)的組織特殊性需要，更有利于大學(xué)的治理達(dá)成上下之間廣泛的默契以保證必要的組織效率。大學(xué)善治需要學(xué)術(shù)權(quán)力積極有效的參與，但這并不意味放任由教師做出重大決定。因此，即便我們還不清楚大學(xué)是否有必要讓行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力呈平權(quán)關(guān)系，但可以肯定大學(xué)必須克服以行政管理取代治理的傾向。善治的目的就在于對過于強(qiáng)勢的行政進(jìn)行適度的控制使之成為更愿意或自覺于傾聽學(xué)術(shù)組織及其學(xué)者意見的柔性行政，這就是共享治理的本質(zhì)。我國大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生的現(xiàn)行模式目前還不能保證所有大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者遠(yuǎn)離行政官僚，這種絕對權(quán)威的官僚模式即便短期看來具有行政管理的效率，但長遠(yuǎn)而言它對大學(xué)的治理有極大的危害性?！叭绻f治理是一種權(quán)力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權(quán)力”[23]，這話本身就意味著權(quán)力的邊界和民主管理的需要。較早研究大學(xué)治理的西方學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆認(rèn)為：“大學(xué)中包括兩個(gè)體系，即基于法律權(quán)威的董事會和行政體系與基于專業(yè)權(quán)威的教師體系，大學(xué)的治理就是為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系的微妙平衡而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)和過程?！盵24]沒有行政權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)下的大學(xué)不可能實(shí)現(xiàn)治理的目的甚至走向低效率及混亂，但是僅有行政權(quán)力而沒有學(xué)術(shù)權(quán)力的參與即共享治理，也不能達(dá)成有效治理的目的。

其二，讓大學(xué)內(nèi)部的不同利益主體或其代表有機(jī)會參與決策。從大學(xué)的組織人員構(gòu)成而言，其是一個(gè)利益高度相關(guān)的組織。在傳統(tǒng)的決策和管理模式中，大學(xué)利益相關(guān)的重要人群即學(xué)生和教師或沒有或甚少有機(jī)會和權(quán)利參與決定大學(xué)及他們自己命運(yùn)的決策。如果大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)管理者不站在他們的立場上代言，那么象征大學(xué)主體的師生的利益訴求則被邊緣化。英國學(xué)者格里·斯托克在“作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)”一文引用詹·庫伊曼等人的觀點(diǎn)道：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵25]讓-皮埃爾·戈丹認(rèn)為：“治理并非是由一個(gè)人提出的理念，也不是某個(gè)專門學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征?！盵26]善治是一個(gè)由共同目標(biāo)支撐的活動，共同目標(biāo)本身就是一個(gè)協(xié)商的結(jié)果而非僅是管理高層左右的決策。如全球治理委員會所強(qiáng)調(diào)“治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)”，協(xié)調(diào)的概念就是管理民主的具體體現(xiàn)。

其三，通過強(qiáng)化管理者與被管理者雙方互動降低組織內(nèi)部的復(fù)雜性。研究復(fù)雜性的學(xué)者提出過這樣一個(gè)命題：“所有社會系統(tǒng)的基本問題在于降低復(fù)雜性”，而“選擇和安排互動是處理復(fù)雜性的本質(zhì)所在?！盵27]不能產(chǎn)生互動行為的管理模式，是一種缺乏創(chuàng)造激情的消極模式，這對大學(xué)的組織成員的積極性調(diào)動是極其不利的。詹·庫伊曼甚至認(rèn)為：“如果復(fù)雜性不受到約束，那么這個(gè)系統(tǒng)就將朝著無序的方向發(fā)展。”[28]除了管理的結(jié)構(gòu)化，具有操作性的互動關(guān)系的建立是簡化復(fù)雜性的有效工具。大學(xué)善治之民主性原則要求：不同的利益主體應(yīng)該更多地思考彼此的需要和相互的尊重，在依舊保持治理的統(tǒng)一性前提下，通過穩(wěn)定的互動關(guān)系的建立，降低大學(xué)內(nèi)部組織及其成員之間一般關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性，從而弱化單向的統(tǒng)治性而更多地兼顧大學(xué)內(nèi)在的多樣性，并以此建立治理結(jié)構(gòu)。

3.整體性原則：哲學(xué)思想和方法論原則影響了歐洲幾代人的法國著名哲學(xué)家、思想家笛卡爾在《方法論》一書曾談到一個(gè)發(fā)現(xiàn)：“有許多部分組成，經(jīng)由眾多師傅之手的工程，常常不像僅由一位師傅經(jīng)手的工程那樣完美。由此，我們就會看到，由一位建筑師設(shè)計(jì)并完成的樓房，一般來講，要比由好幾位建筑師東拼西湊、用以前用于其他目的的舊墻建起來的樓房漂亮整齊許多?！盵29]接著他說“因?yàn)槭歉脑靹e人的工程，所以就極難做出極完美的東西?！钡芽柕倪@個(gè)發(fā)現(xiàn)也說明了整體綜合改革的頂層設(shè)計(jì)的重要性。就事論事的改革或解決問題的辦法固然可能達(dá)到暫時(shí)和局部明顯快捷的效果，但并不是根本解決問題的辦法。讓-皮埃爾·戈丹強(qiáng)調(diào)，“我們所關(guān)注的治理方向就是以打破決策過程中觀察領(lǐng)域和研究領(lǐng)域之間的隔閡為宗旨的?！盵30]這其實(shí)也是對組織治理整體性的一種強(qiáng)調(diào)。

系統(tǒng)論的一個(gè)基本原理是“結(jié)構(gòu)決定功能”，如果我們把大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)視為自變量，大學(xué)的治理效果是隨治理結(jié)構(gòu)而變化的因變量，由此我們不難發(fā)現(xiàn)大學(xué)的很多行為是大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的結(jié)果。權(quán)變理論有個(gè)基本觀點(diǎn)：一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)和程序都是為了處理組織所面臨的政治或經(jīng)濟(jì)上的嚴(yán)重不確定性而設(shè)計(jì)的。因此，“一所大學(xué)可以設(shè)計(jì)出一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)的主要目的在于處理有關(guān)重要支持者的不確定性。”[31]大學(xué)與政府與社會的關(guān)系如此，其內(nèi)部關(guān)系也如是。大學(xué)自身就有許多內(nèi)部因素導(dǎo)致的不確定性，善治的結(jié)構(gòu)就在于在大學(xué)制度及決策制定和執(zhí)行過程中盡可能減少上下之間的利益沖突，達(dá)至減少其內(nèi)部的不確定性。大學(xué)善治的整體性原則的提出，就是針對大學(xué)是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部要素眾多且結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜難以看清其多重互動關(guān)系的，強(qiáng)調(diào)無論是大學(xué)的改革還是治理都必須將其視為一個(gè)系統(tǒng)的整體進(jìn)行全面的頂層設(shè)計(jì)。坦率地說，大學(xué)改革和管理中的很多不盡如人意和不確定性，其實(shí)都是我們對大學(xué)高屋建瓴的、整體性的、綜合的改革和管理缺乏頂層設(shè)計(jì)的必然結(jié)果。十八大報(bào)告雖然對教育著墨不多，但卻十分明確提出教育領(lǐng)域必須進(jìn)行綜合改革的要求，或許就有強(qiáng)烈的針對性。

大學(xué)善治的整體性原則強(qiáng)調(diào)：大學(xué)組織之間是相互依存的要素，其結(jié)構(gòu)方式可能直接影響甚至決定了其存在的意義和價(jià)值；大學(xué)組織之間的要素是互動的關(guān)系，不存在誰重要誰不重要的問題，否則它們結(jié)構(gòu)關(guān)系就會被忽視，最終導(dǎo)致左支右絀、疲于應(yīng)付；除了治理結(jié)構(gòu)決定其作用大小外，治理過程的程序也是不能被忽視的，而問題是其往往被忽略了。

4.法制性原則：法制是個(gè)多義的概念，對社會組織而言其既是根據(jù)組織的宗旨、意志建立起來的法規(guī)制度，也是組織成員依法辦事的程序和過程，即法制不僅是對組織規(guī)范做出明確規(guī)定的文本，更是需要嚴(yán)格執(zhí)行和遵守的文本。善治并不只是依靠理念支配和組織及其個(gè)體自覺自律的行為過程，還是法規(guī)制度建構(gòu)完善并對組織的運(yùn)行及其成員的行為具有規(guī)制作用的結(jié)果，即善治是具有合法性及權(quán)威性的結(jié)構(gòu)性規(guī)范，善治的組織需要法規(guī)制度提供的制度環(huán)境和機(jī)制保障。所以瑞士學(xué)者皮埃爾·詹德詹·塞納克倫斯明確指出：“治理確實(shí)屬于制度的范疇?！盵32]毫無疑問，規(guī)章制度的建立具有明顯的實(shí)用主義目的，但我們不能因此把“制度的形成簡單歸結(jié)為強(qiáng)權(quán)政治”的結(jié)果。任何組織如果沒有法規(guī)制度予以它存在的合法性依據(jù)及其行為的規(guī)范制約，即便其成員素質(zhì)良好也難保其不亂。法治是善治的基礎(chǔ)，沒有法治就沒有秩序，沒有秩序就無所謂善治。良好的法規(guī)制度及其有效執(zhí)行是衡量一個(gè)組織是否成熟的重要標(biāo)志。

大學(xué)善治的法制性原則，一方面強(qiáng)調(diào)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)必須具有合法性，沒有合法性保障的治理架構(gòu)不僅失之依據(jù)基礎(chǔ)，也難有治理過程的權(quán)威性；另一方面強(qiáng)調(diào)大學(xué)構(gòu)建的法規(guī)制度必須具有包容性、穩(wěn)定性、整體性，而非朝令夕改、就事論事的制度碎片。笛卡爾曾經(jīng)闡述過一個(gè)觀點(diǎn)：“既然過多的法律經(jīng)常會為邪惡提供借口，那么當(dāng)它們?yōu)閿?shù)極少，且被嚴(yán)格遵守時(shí)，一個(gè)國家就會被管理的很好?！盵33]這句話對我們提高大學(xué)治理的認(rèn)識水平很有意義。對大學(xué)而言，如果我們或人易治變或就事論事的制度過多，其結(jié)果或?qū)е轮贫茸話唛T前雪的各行其是，或制度之間自相矛盾，或是時(shí)過境遷的制度老化及無效，等等。如此之類的制度品種越繁多，大學(xué)的管理就越難操作，其效果亦越低下甚至適得其反，這就會為法規(guī)制度的不執(zhí)行找到借口。大學(xué)是個(gè)系統(tǒng)龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的組織，其法治建構(gòu)、制度安排必須在一個(gè)窮盡其所有要素及其關(guān)系的完整歸一的系統(tǒng)整體框架下完成，這才是大學(xué)善治的目的和作為現(xiàn)代大學(xué)制度之大學(xué)章程建設(shè)的意義所在。

大學(xué)章程是什么？是大學(xué)依據(jù)國家有關(guān)法律和教育主管部門法規(guī)，大學(xué)規(guī)范自己辦學(xué)治校育人的完整的法規(guī)和制度結(jié)構(gòu)，是大學(xué)辦學(xué)治校育人的基本依據(jù)。其必須在對大學(xué)使命和宗旨做出陳述的前提下，對大學(xué)組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織及管理者的職責(zé)與權(quán)力、組織設(shè)置及人員聘用任命、權(quán)力行使及組織運(yùn)行的程序規(guī)則等做出明確的操作性規(guī)定和解釋。操作性即意味著其關(guān)于組織、職責(zé)及權(quán)力等的邊界界定明晰不存在模糊的問題等。大學(xué)章程必須窮盡學(xué)校所有管理涉及的事物，一冊在手盡覽大學(xué)管理操作的原則及程序。大學(xué)章程充分體現(xiàn)了大學(xué)善治的法規(guī)性原則而絕非是朝令夕改的產(chǎn)物，其一旦制定并依法通過就有法規(guī)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

遵循效率性、民主性、整體性、法制性原則構(gòu)建的大學(xué)善治與大學(xué)的統(tǒng)治是完全不同的兩種管理模式。善治是大學(xué)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)的具體化，而統(tǒng)治則是并不適合大學(xué)的傳統(tǒng)管理模式，它們導(dǎo)致的結(jié)果自然不同?？梢哉f，大學(xué)的善治本身是一種符合大學(xué)屬性、特征及規(guī)律的管理之“善”，這種大學(xué)的管理之“善”較之大學(xué)的統(tǒng)治更有利于把大學(xué)帶入大學(xué)的理想——“至善”，而這正是我們大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的目的所在。

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(責(zé)任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0015-08

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.004

眭依凡(1956—)，男，江蘇鎮(zhèn)江人，教育部長江學(xué)者、浙江師大教科院院長，北大教育學(xué)院兼職教授，華東師大兼職博導(dǎo)。

北京市教育科學(xué)2010年規(guī)劃重點(diǎn)課題“大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力研究”(ADA10096)；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度進(jìn)程中的大學(xué)校長管理專業(yè)化研究”子課題(11JZD042)。