張云崧

（河南省羅山縣委黨校 河南信陽 464200）

秦漢時期監(jiān)察制度的變遷

張云崧

（河南省羅山縣委黨校 河南信陽 464200）

我國古代監(jiān)察制度形成于秦漢時期，它奠定了我國兩千多年封建監(jiān)察制度的基礎。御史監(jiān)察系統(tǒng)方面，御史大夫領導下的御史府行使中央最高監(jiān)察權，西漢末期交由御史中丞掌管。地方上，秦朝的監(jiān)郡御史、漢朝的刺史代表皇帝監(jiān)察地方官員，成效顯著。與此同時，以諫議大夫、中大夫等為代表的言官規(guī)諫系統(tǒng)確立并起到一定的監(jiān)察作用。西漢時期，我國最早的系統(tǒng)監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《六條問事》出現(xiàn)，開始了監(jiān)察制度法律化的進程。秦漢時期的監(jiān)察制度雖不完善，但它強化了皇權，對后世影響深遠。

秦漢時期；監(jiān)察制度；御史；刺史

秦漢時期的440年是我國古代第一個相對穩(wěn)定的封建大一統(tǒng)時期，創(chuàng)立了一系列影響深遠的政治制度，我國古代的監(jiān)察制度即形成于此。早在西周時期，就已經(jīng)出現(xiàn)“御史”這一官稱，但最初只是掌治令的史官以贊冢宰?！坝氛瓢顕⒍急杉叭f民之治令，凡治者受法令焉，掌贊書，凡數(shù)從政者”[1]。到春秋戰(zhàn)國時期，御史雖仍是國君身邊的侍從史官，但已有下派到地方監(jiān)督縣令的情況出現(xiàn)。如“卜皮為縣令,其御史污穢而有愛妾,卜皮乃使少庶子佯愛之,以知御史陰情”[2]，魏國縣令卜皮以刺探到的御史的私生活來要挾監(jiān)督他的御史。但由于此時諸侯并立，戰(zhàn)亂頻繁，這種監(jiān)督方式無法普遍實行，直到秦統(tǒng)一后，才得以改變。

一、秦朝監(jiān)察機構的創(chuàng)建

秦統(tǒng)一六國后，逐漸確立起了以皇帝制度為核心的專制主義中央集權制度，我國古代監(jiān)察制度就誕生于此。

在中央一級，實行三公九卿制，在地方推行郡縣制。三公分別為丞相、太尉、御史大夫，其中丞相輔佐皇帝治理天下，地位最高，太尉掌軍事，御史大夫執(zhí)掌群臣奏章，下達皇帝詔令，負責監(jiān)察百官，是副丞相。御史大夫位極人臣，雖有監(jiān)察之責，但主要任務是協(xié)助丞相處理政務，實際上卻并不履行監(jiān)察職能。御史大夫之下設有御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史等官組成的御史府負責具體的監(jiān)察事物。在地方，設有監(jiān)郡御史，負責監(jiān)察郡守、縣令等地方官吏，直屬中央，不受地方長官節(jié)制。秦朝實行“臺諫并行”制，不僅有御史監(jiān)察系統(tǒng)，還首創(chuàng)了言官規(guī)諫系統(tǒng)。置諫議大夫，專掌論議，有數(shù)十人之多，隸屬九卿中的郎中令。

秦朝存世較短，很多制度還沒來得及鞏固，但御史府和監(jiān)郡御史、諫議大夫等監(jiān)察機構和監(jiān)察官員的設立標志著我國古代監(jiān)察制度的雛形初現(xiàn)。

二、漢代監(jiān)察制度的演變

1.御史大夫的變遷

漢承秦制，西漢初，監(jiān)察制度未有大的變化。御史大夫“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”，[3]“內承本朝之風化，外佐丞相治理天下，任重職大”，[4]既掌監(jiān)察又兼理行政事務，地位崇高。御史大夫下設有兩位副手，其中一個叫御史中丞，“在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章”，[5]負責具體的監(jiān)察事務。

西漢末期到東漢，由于政局動蕩，權力斗爭加劇，御史大夫的名稱和職能發(fā)生了多次變化。漢成帝綏和元年(前8年)，御史大夫更名為大司空。三年后，哀帝建平二年又改為御史大夫。時隔五年，漢哀帝元壽二年(公元前1年)御史大夫再改為大司空后，至此名稱穩(wěn)定下來，職能變?yōu)椤罢扑潦隆?，而“中丞官職如故”。[6]由于中丞原在殿中蘭臺辦事，為御史之長后仍臺中，因而稱其官署為御史臺，自此御史臺正式成為專職的中央監(jiān)察機構。

2.丞相司直與司隸校尉的設立

中央一級，除設有御史府的同時，漢武帝還設立丞相司直和司隸校尉。丞相司直置于元狩五年(前118)，主要輔佐丞相糾舉不法，隸屬丞相府，但實際上也起著監(jiān)察丞相的作用。司隸校尉設置的時間要晚一些，“征和四年(前89年)初置，持節(jié)，從中都官徒千二百人，捕巫蠱， 督大奸猾……察三輔、三河、弘農”，[7]初置時能持

節(jié)，表示受君令之托，有權劾奏公卿貴戚。除監(jiān)督朝中百官外，還負責督察三輔(京兆、左馮翊、右扶風)、三河(河東、河南、河內)和弘農等京師七郡地區(qū)。東漢初年，漢光武帝省去丞相司直，司隸校尉地位顯著提高，職權也不斷擴大，朝會時和尚書令、御史中丞一起稱為“三獨坐”，在東漢政治舞臺上處于舉足輕重的地位。

3.刺史制度的形成與演變

在地方上，為表示對諸侯王的信任，漢初并未設立專職監(jiān)察官員。漢惠帝在位時，一度在部分地區(qū)恢復了監(jiān)郡御史制度，但監(jiān)察效果不理想。文帝時派丞相史出巡地方，但丞相史的監(jiān)察只是臨時性的，很難整體改變對地方監(jiān)察不力的局面。漢武帝上臺后，隨著“推恩令”和“附益法”的陸續(xù)頒布，諸侯王的威脅基本消除。為了加強對地方郡縣的管理，元封五年(前106年)，漢武帝在監(jiān)郡御史和丞相史制度的基礎上把全國除了三輔、三河和弘農以外的地區(qū)重新分成了13個州部，冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每個州設立刺史一名，秩六百石，專職監(jiān)察地方，京畿七郡則交由后來設立的司隸校尉負責監(jiān)察。刺史最初沒有固定的治所，每年八月巡視所轄區(qū)域，考察吏治、獎懲官吏、決斷冤獄。十三部刺史“最初由丞相府司直節(jié)制，大約在武帝晚期至昭宣時期轉歸中央最高監(jiān)察機關御史府管轄，由御史中丞具體領導”。[8]刺史的產生，可由御史推薦，皇帝任命。

在御史大夫頻繁更名的同時，刺史的名稱和級別也變動頻繁。“成帝綏和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年復為刺史，元壽二年復為牧”。直到東漢建立后，才重新穩(wěn)定下來，光武帝建武十八年(42年)，“復為刺史”。[9]東漢時期，在靈帝以前，州一直是作為監(jiān)察區(qū)而存在，并未超越郡國成為地方行政區(qū)劃，刺史的主要職權也依然是監(jiān)察，只是職權稍有擴大。靈帝中平元年(184年)，黃巾之亂爆發(fā)，為了有效鎮(zhèn)壓平亂，中平五年(188年)三月，靈帝接受太常劉焉的建議，將刺史改為州牧，由宗室或重臣擔任，讓其擁有地方軍、政之權?！皶r靈帝政化衰缺，四方兵寇，焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮(zhèn)安方夏，清選重臣，以居其任……焉議得用。出焉為監(jiān)軍使者，領益州牧，太仆黃琬為豫州牧，宗正劉虞為幽州牧，皆以本秩居職。州任之重，自此而始”。[10]從此，州開始成郡國之上的地方一級行政區(qū)劃，逐漸演變?yōu)楦顡?jù)勢力，遂亡漢之社稷。

4.言官規(guī)諫系統(tǒng)

漢朝繼續(xù)實行“臺諫并行”制，在言官系統(tǒng)上，武帝太初元年把“郎中令”更名“光祿勛”，擴充了負責規(guī)諫的大夫的規(guī)模。“大夫掌論議，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數(shù)十人。元狩五年(前118年)初置諫大夫，秩比八百石”。[11]漢初，多位諫官的建議被皇帝采納，“文帝時，更定法令、列侯就國，皆發(fā)自中大夫賈誼的建議。景帝時的削藩之舉，發(fā)自中大夫晃錯的謀劃” 。[12]太初元年更名中大夫為光祿大夫，提高級別，“秩比二千石”。[13]東漢時期的諫官有光祿大夫、太中大夫、中散大夫、諫議大夫、議郎等，“凡大夫、議郎皆掌顧問應對，無常事，唯詔令所使”，[14]與西漢無大的變化。

5.監(jiān)察法規(guī)

在監(jiān)察法規(guī)方面，漢代制定了我國最早的系統(tǒng)的地方監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《六條察郡之法》(又稱《六條問事》)，使地方監(jiān)察工作有法可依。

《監(jiān)御史九條》又稱《御史九法》，即“惠帝三年(公元前192年)，相國奏遣御史監(jiān)三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條”?？筛爬楠z訟、財政違、社會秩序混亂、吏治敗壞、違制五個方面，對漢初懲治不法官吏、整飭吏治具有積極作用。

《六條問事》出臺于元封五年(前106年)，是專為刺史履職量身定做的地方監(jiān)察法規(guī)，約束對象為二千石以上的地方大員。具體內容如下，“ 一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；六條，二千石連公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也”。[15]除第一條外，其馀五條都是針對二千石郡守的。刺史品秩只有六百石，卻被賦予重權監(jiān)督兩千石的郡守，是漢武帝一個重大的制度貢獻。從實施的效果來看，達到了加強中央集權，防止地方割據(jù)的效果。但東漢末期，刺史制度偏離了最初的軌道，刺史本身也演變成了割據(jù)勢力，東漢的滅亡也就再所難免了。

秦漢時期建立的中央臺諫并行、地方分區(qū)監(jiān)察輔以監(jiān)察法規(guī)的一整套監(jiān)察體制，鞏固了君主專制和中央集權，奠定了我國古代監(jiān)察制度的基礎，以后歷朝歷代基本延續(xù)，影響深遠。

[1]周禮?春官宗伯第三[М].

[2]韓非子?內儲說下[М].

[3][5][7][11][13]漢書?卷十九?百官公卿表上[М].

[4]漢書?卷八十三?薛宣朱博傳[М].

[6][唐]杜佑.通典?卷24?職官六?御史臺[М].

[8]陳長琦.漢代刺史制度的演變和特點[J].史學月刊,1987(4).

[9][14]后漢書?卷三十八?百官志第二十八[М].

[10]后漢書?卷七十五?劉焉袁術呂布列傳第六十五[М].

[12]任樹民.試論秦漢時期的監(jiān)察制度[J].西藏民族學院學報,1991(8).

[15]漢書?百官公卿表,顏師古注引.漢官典職儀[М].

Changes in the supervisory system in Qin and Han Dynasties

Zhang Yun-song

(Henan Province Luoshan County Party Committee Party School, Xinyang Henan, 464200, China)

The supervisory system formed in the Qin and Han Dynasties in ancient China, it lays the foundation of Feudal Supervisory system for China two thousand years. In the censor supervisory system, the leadership of the central government to exercise the highest imperial supervision power, in the end of the Western Han Dynasty by the censor in charge. In the Qin and Han Dynasty, imperial supervisor of the county governor on behalf of the emperor to monitor the local officials, with remarkable results. At the same time, the counsellor doctor as the representative of the supervisors system established to monitor these role. In the Western Han Dynasty, the earliest system supervision regulations appeared, started the legal supervision system process. During the Qin and Han Dynasties supervision system was not perfect, but it had strengthened the imperial power, the profound influence to the later generation.

the Qin and Han Dynasties; supervision system; censor; provincial governor

K23

A

1000-9795（2014）03-0493-02

［責任編輯：陳懷民］

2014-01-13

張云崧（1990-），男，河南淮濱縣人，助理講師，從事古今監(jiān)察制度比較研究。