華中師范大學(xué)教育學(xué)院 范先佐教授

關(guān)鍵是要確保教師工資福利待遇的不斷提高

華中師范大學(xué)教育學(xué)院 范先佐教授

教育等公共支出同財政收支增幅或國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤，對教育事業(yè)的發(fā)展肯定是有積極的作用，但也確實會加大政府統(tǒng)籌安排財力的難度。要解決這一兩難問題，結(jié)合我國現(xiàn)實的國情，筆者認(rèn)為，教育同財政收支增幅是否掛鉤，關(guān)鍵是要確保教師，尤其是要確保義務(wù)教育階段教師的工資福利待遇及其公用經(jīng)費的不斷提高。這是因為，教育的發(fā)展首先在于有一支高質(zhì)量、穩(wěn)定的教師隊伍，而義務(wù)教育的經(jīng)費使用，基本上以中小學(xué)教師的工資和福利開支為主，目前仍高達70%左右，而農(nóng)村中小學(xué)所占比重更高。由此可見，只要把教師的工資和福利待遇安排好，一般就能比較好地保證教育，尤其是義務(wù)教育的均衡發(fā)展。也就是說，若想實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，應(yīng)該消除教師收入的過大差距，實現(xiàn)義務(wù)教育階段教師工資收入的大致均衡。

目前我國義務(wù)教育階段教師實行崗位績效工資制度。崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資?；竟べY執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間差別不大，近年來平均水平變化也不大，每月約為1200元左右。但作為義務(wù)教育學(xué)校教師工資收入重要組成部分的績效工資、津貼補貼、社會保障等輔助性工資，由于沒有像基本工資一樣形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此造成不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校教師輔助性工資差距拉大。特別是欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟落后、地方財政十分困難，義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資、津貼補貼、社會保障等輔助性工資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且差距過大。因此，在基本工資制度短期內(nèi)不會發(fā)生大的變化的情況下，要實現(xiàn)義務(wù)教育階段教師資源的均衡配置，關(guān)鍵是要加大績效工資、津貼補貼、社會保障制度等方面的改革力度，以確保教師工資福利待遇的大致均衡和不斷提高。

一、建立省級統(tǒng)籌的義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資保障機制

績效工資主要體現(xiàn)教師的實績和貢獻，是教師工資中十分重要的組成部分。根據(jù)“以縣為主”的教育財政體制，我國義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資主要由縣級財政負(fù)擔(dān)。這樣一來，教師績效工資的高低又主要取決于縣級經(jīng)濟的發(fā)展。由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，我國相當(dāng)一部分縣，特別是中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣長期存在財政能力薄弱的問題。許多縣級財政甚至被稱為“教育財政”，教師正常工資的發(fā)放已讓縣級財政捉襟見肘，很難拿出更多的錢來保障義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資。在這種情況下，義務(wù)教育學(xué)校教師工資差距必然拉大。所以，從我國教育財政體制的現(xiàn)狀和績效工資制度改革的實踐看，義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資不能由基層政府負(fù)擔(dān)。除發(fā)達地區(qū)外，義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資應(yīng)實行省級統(tǒng)籌，讓省級政府成為教師績效工資最主要的負(fù)擔(dān)者。實行省級統(tǒng)籌政策層面上的含義是，盡可能通過上收義務(wù)教育事權(quán)，將地方基層政府負(fù)擔(dān)義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資的責(zé)任逐步上移至省級人民政府，從而盡可能保證義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資的穩(wěn)定來源，盡可能減弱工資經(jīng)費的短缺程度。為此，應(yīng)逐步建立由省級統(tǒng)籌為主的義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資保障機制，省級政府可以在全省范圍內(nèi)按國家統(tǒng)一規(guī)定的教師編制標(biāo)準(zhǔn)制定全省統(tǒng)一的績效工資標(biāo)準(zhǔn)，由省級財政全額負(fù)擔(dān)，采用?？畹男问浇挥摄y行按月足額發(fā)放給教師?？h市如果財力允許，可高于省級標(biāo)準(zhǔn)，其超出部分，由縣市財政負(fù)擔(dān)。這樣做，應(yīng)該說不僅不會對義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇產(chǎn)生管得過死的弊端，反而有利于防止基層政府或教育部門截留、挪用義務(wù)教育經(jīng)費，拖欠教師績效工資，同時也有利于在全省范圍內(nèi)為中小學(xué)教師創(chuàng)造一個大體相近的工資福利條件，從而有利于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定和義務(wù)教育資源的均衡配置。

二、建立面向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村教師津貼制度

義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資實施后，盡管大部分縣都設(shè)立了農(nóng)村教師津貼，積極鼓勵優(yōu)秀教師到農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)任教。但農(nóng)村，特別是邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)教師津貼標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，大部分縣每月不到100元，最低的每月只有10元，對農(nóng)村教師激勵作用十分有限。而國家公務(wù)員艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼最低65元/月，最高達1400元/月。值得指出的是，公務(wù)員艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼是由中央財政全額負(fù)擔(dān)的，而農(nóng)村教師艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼主要由縣級財政負(fù)擔(dān)，保障程度大不一樣。目前的當(dāng)務(wù)之急是，鑒于農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師流失問題嚴(yán)重，政府和教育主管部門應(yīng)盡快出臺農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師的優(yōu)待政策，解決待遇低的問題。為此，國家應(yīng)建立農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師特殊津貼制度，并且應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的偏遠(yuǎn)程度、人文環(huán)境、經(jīng)濟和財政狀況設(shè)定一個系數(shù)，對那些越是在地理位置偏僻、自然條件艱苦農(nóng)村地區(qū)工作的教師，享受的特殊津貼應(yīng)越高，以吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀教師到該地區(qū)任教，保證偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的孩子也能享受到較好的教育。也可以借鑒國外的經(jīng)驗，省級政府依據(jù)農(nóng)村地理環(huán)境和條件惡劣程度對農(nóng)村教師津貼進行適當(dāng)分類，形成合理的等差梯度，建立全省統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村教師補貼，鼓勵優(yōu)秀教師扎根農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)、獻身農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)。這樣做的好處是：一方面可以平衡統(tǒng)一省域內(nèi)義務(wù)教育階段教師收入；另一方面因為條件越惡劣、距離越偏遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)校教師補貼越多，可以激勵更多的優(yōu)秀教師到農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)任教，從而促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

三、健全醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等社會保障制度

所謂社會保障制度，是指由法律規(guī)定了的、按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障政策和措施體系，其中，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險是社會保障制度的重要組成部分。健全農(nóng)村教師社會保障制度，有利于解決農(nóng)村教師的后顧之憂，使他們?nèi)娜馔度虢逃虒W(xué)中去。首先，各地應(yīng)根據(jù)實際情況確定各種保險總額，一般應(yīng)占教師本人基本工資的20%左右，其中教師個人繳納7%左右，剩余部分由地方財政繳納。所有教師，無論是公辦教師還是代課教師，都應(yīng)按規(guī)定繳納社會保險金，享受基本的社會保險待遇。地方財政要將屬于地方政府繳納部分保險資金全額納入預(yù)算，不得留有資金缺口，不得將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給學(xué)?；蚪處焸€人。其次，應(yīng)積極實施農(nóng)村教師住房公積金制度和農(nóng)村教師安居工程。地方政府要將農(nóng)村教師住房公積金全額納入地方財政預(yù)算，并保證和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員享受的住房公積金待遇完全一致。不僅如此，有條件的縣還要實施農(nóng)村教師安居工程，將本地低收入家庭困難的教師納入政策保障范圍，努力爭取教師住房享受國家安居工程、經(jīng)濟適用房工程等各項優(yōu)惠政策，積極爭取對建設(shè)教師住房進行專項補貼、減免土地費用和稅費等政策，努力建立政府、學(xué)校和教師共同分擔(dān)住房建設(shè)資金機制。同時，在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地興建教師公寓或教師生活小區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村中小學(xué)教師生活城鎮(zhèn)化，使他們安居樂教。

當(dāng)然，無論是教師績效工資保障機制的建立，還是農(nóng)村教師津貼補貼、社會保障制度等方面的改革，都涉及到經(jīng)費保障問題，即改革所需的經(jīng)費，特別是邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)教師績效工資、津貼補貼、社會保障所需的經(jīng)費，應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)和保障？根據(jù)我國財政體制的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，這種保障主要應(yīng)由中央政府來負(fù)責(zé)。中央政府通過強化財政轉(zhuǎn)移支付，確保省級政府發(fā)展包括義務(wù)教育在內(nèi)的各項社會事業(yè)的基本財政能力。特別是對于經(jīng)濟發(fā)展比較慢、財政困難的省、自治區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式對這些地區(qū)義務(wù)教育教師績效工資、津貼補貼、社會保障負(fù)起較大的責(zé)任。這是因為，與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項轉(zhuǎn)移支付更能得到落實。比如，20世紀(jì)80年代以來，中央政府根據(jù)《義務(wù)教育法》的有關(guān)規(guī)定，對經(jīng)濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育提供的一系列專項轉(zhuǎn)移支付的情況來看，盡管顯得過多過雜，但大都落實得比較好。這些專項轉(zhuǎn)移支付，對促進經(jīng)濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，增進義務(wù)教育公平與效率均起到了較好的作用。因此，要保證義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資、津貼補貼、社會保障得到落實，除一般性轉(zhuǎn)移支付外，必須對經(jīng)濟困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇實行專項財政轉(zhuǎn)移支付，采取種種措施通過加大專項財政轉(zhuǎn)移支付的力度來提高對貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇的財政責(zé)任，以便能通過中央政府的專項財政轉(zhuǎn)移支付，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇的差距，較好地實現(xiàn)各地區(qū)義務(wù)教育資源的均衡配置和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

責(zé)任編輯 葉慶娜

改進預(yù)算管理、完善針對教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度、現(xiàn)代學(xué)校與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等處著眼，主要研究針對革命老區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)等教育發(fā)展相對落后地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付的增長機制，對教育專項轉(zhuǎn)移支付項目的甄別與績效評估機制，阻礙現(xiàn)代學(xué)校與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的因素、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、明晰產(chǎn)權(quán)制度降低學(xué)校交易成本的途徑等。最終，在政府力量制約的框架內(nèi)通過各項制度建設(shè)來發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使教育和其他各項社會事業(yè)、教育內(nèi)部各相關(guān)主體在資源分配中達到相對的平衡，并從根本上促進教育健康發(fā)展。