北京師范大學經濟與工商管理學院 袁連生教授

財政教育經費暫時不宜與財政收支脫鉤

北京師范大學經濟與工商管理學院 袁連生教授

中共十八屆三中全會《決定》提出：“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。財政教育支出是否應該“清理規(guī)范”？如果清理規(guī)范，如何建立財政教育支出的長效保障機制？要回答這些問題，我們先要清楚掛鉤是怎么出來的，如果取消掛鉤，可能會有什么后果。

一、教育經費極度短缺和中央領導的要求，是出現(xiàn)掛鉤的主要原因

改革開放之初，教育經費短缺現(xiàn)象極為突出。曾任教育部長、時任人大常委的楊秀峰，1981年在人大會議上所作的題為《增加教育經費在國民經濟中的比重，改變我國教育的落后狀況》發(fā)言，對當時教育經費短缺有生動的描述：“北京市的一些小學，除了教職工的工資外，每個學生平均使用的行政經費只有0.12元左右。不少沒有校辦工廠及勤工儉學收入的學校，連買粉筆、喝開水都發(fā)生了困難。北京尚且如此，全國可想而知。至于廣大農村，黑屋子、土臺子，沒有校舍、課桌凳的現(xiàn)象，更是極其普遍?！苯逃涃M極度短缺的重要原因是財政教育投入太少。1978年，財政教育支出占財政支出的比例只有6.8%，占GDP的比例只有2.1%。鄧小平等高層領導已經認識到政府教育投入比例太低是教育經費極其短缺的重要原因之一。他在1980年的一個講話中指出：“還有一個重要的比例，就是經濟發(fā)展和教育、科學、文化、衛(wèi)生發(fā)展的比例失調，教科文衛(wèi)的費用太少，不成比例。”當時主管財政工作的李先念在同年也指出：“……科學、教育事業(yè)遭到嚴重災難，它同經濟建設之間的比例關系也嚴重失調。因此，加快發(fā)展科學教育，大力培養(yǎng)建設人才，是很緊迫的任務。今年，我們在國家財政緊張的情況下，還是適當增加了一些科教經費，明年也還要在這方面多花些錢，以后隨著生產的發(fā)展和國家財政狀況的改善，更要多增加一些。”

正是基于高層官員和社會各界對教育經費極度短缺的認識，在1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，首次提出“中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長?！钡谝淮螌⒇斦逃С雠c財政收入增長掛鉤。1986年的《義務教育法》重申了“兩個增長”的規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數(shù)平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長”?！皟蓚€增長”的規(guī)定，是對各級政府教育投入增長的法定要求，也是中央政府試圖依法保障政府教育投入增加的努力。

二、持續(xù)的教育經費短缺和高質量的研究成果，是完善掛鉤的重要原因

盡管有了將財政教育支出與財政收入掛鉤的規(guī)定，但由于歷史欠賬多、教育發(fā)展需求大、財政教育支出增加不夠多，上世紀整個80年代和90年代，教育經費持續(xù)短缺，也是人大會議和新聞輿論的熱點。

持續(xù)的教育經費短缺推動了教育財政研究。厲以寧、陳良 焜、王善邁等主持的研究發(fā)現(xiàn)，國際上通行的衡量和比較政府教育投入水平的指標有兩個：一個是政府教育經費（公共教育經費）占財政總支出的比例，另一個是政府教育經費占國民生產總值（GNP）或國內生產總值（GDP）的比例。計量研究發(fā)現(xiàn)，政府教育經費占GNP的比例隨著國家經濟發(fā)展水平的提高而提高，在20世紀80年代，當人均GNP達到800美元時，政府教育經費占GNP的比例的國際平均水平在4.06%左右。這一研究成果，為中央完善教育財政政策提供了學術支持。

為更有效地提高政府的教育投入水平，在吸收了學術界的研究成果后，1993年中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，對政府教育經費投入的規(guī)定更加全面和嚴密：“逐步提高國家財政性教育經費支出（包括：各級財政對教育的撥款，城鄉(xiāng)教育費附加，企業(yè)用于舉辦中小學的經費，校辦產業(yè)減免稅部分）占國民生產總值的比例，本世紀末達到4%。各級政府必須認真貫徹《中共中央關于教育體制改革的決定》所規(guī)定的“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”的原則，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長。要提高各級財政支出中教育經費所占的比例，“八五”期間逐步提高到全國平均不低于15%?！边@個文件不僅重申了以前與財政收入增長掛鉤的兩個增長，還將教師工資、生均公用經費增長與財政收入增長掛鉤，提出了“四個增長”，更重要的是將財政教育支出與國民生產總值、財政支出掛鉤，提出了“兩個比例提高”和4%、15%的具體目標。

1995年頒布的《教育法》基本上沿用了《中國教育改革與發(fā)展綱要》有關政府教育投入規(guī)定的表述。

三、教育財政經費的掛鉤暫時還不能取消

四個增長、4%和15%比例的提出，為各級政府編制教育預算、優(yōu)化支出結構、保障教育的基本經費需求起到了標桿作用。如果沒有這些規(guī)定，地方政府的教育支出會是個什么狀況？學術界對中國地方政府財政支出偏好的研究中，得到共識性的結論：地方政府在安排財政支出時具有生產性偏好，更愿意在經濟建設和基礎設施方面投入，而對包括教育在內的民生支出則盡量壓縮。為什么？因為地方政府是只對上負責，GDP增長率是官員晉升的主要指標，經濟建設和基礎設施投入又容易設租尋租，投入教育給官員帶來的利益遠小于經濟建設和基礎設施?？梢钥隙?，如果沒有上述掛鉤的法律法規(guī)，財政教育經費必定遠低于現(xiàn)在的水平。同樣可以肯定，在地方政府治理結構和支出行為還沒有發(fā)生重大變化的條件下，如果取消財政教育支出掛鉤的規(guī)定，財政教育支出比例將會下降，剛剛緩解的教育經費短缺狀況又將出現(xiàn)。

因此，在地方政府治理結構和水平還沒有什么明顯變化的現(xiàn)階段，對財政教育經費掛鉤的規(guī)定，只宜規(guī)范不宜取消?？梢詫ⅰ八膫€增長”清理掉三個，保留生均經費增長；將“兩個比例提高”清理掉一個，保留教育經費與財政支出掛鉤，可規(guī)范為“各級財政支出中教育經費所占的比例正常年度應有所提高、至少保持穩(wěn)定”。

如果要取消財政教育經費掛鉤的規(guī)定，就必須要有替代機制來保障教育經費的基本需求。長遠看，可行的替代機制就是完善人民代表大會制度，在此基礎上將全部政府支出的決定權放到人大，由各級人大的預算委員會與財政部門共同編制預算草案，預算草案要在人大全體會議上充分討論，然后表決。預算編制的時間、人大會議的時間都應該大大提前。