西南大學(xué)教育學(xué)部 張學(xué)敏教授

教育財(cái)政體制改革必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

西南大學(xué)教育學(xué)部 張學(xué)敏教授

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系主要體現(xiàn)在對(duì)資源配置是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)決定，這是我國(guó)在改革開放以來著重處理的核心問題。在教育領(lǐng)域亦然，所以，教育發(fā)展中“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”仍然是未來一定時(shí)期教育經(jīng)濟(jì)研究的主題之一。

十一屆三中全會(huì)后的35年來，我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生多次重大變化。從“以政府指令為主的計(jì)劃體制”到“政府計(jì)劃為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔（1982）”，再到“政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)（1987）”，繼而調(diào)整為“市場(chǎng)在政府的宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用（1993）”，到十八屆三中全會(huì)，進(jìn)一步發(fā)展為“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用（2013）”。由此可見，二者的關(guān)系由“前者主導(dǎo)、后者輔助”逐漸明確為“在不同領(lǐng)域根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件發(fā)揮各自職能”，實(shí)際上就是處理好在資源配置中如何發(fā)揮二者的作用問題。

發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，是以相對(duì)成熟的制度體系、手段工具和運(yùn)行機(jī)制等為基礎(chǔ)。我國(guó)的市場(chǎng)從局限在“部分農(nóng)副產(chǎn)品、日用小商品和維修行業(yè)的勞務(wù)活動(dòng)”（1984）逐步向“以公平競(jìng)爭(zhēng)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換等為特征的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”（2013）發(fā)育。在此過程中，各項(xiàng)制度不斷完善、手段工具逐漸成熟、整體運(yùn)行機(jī)制趨于穩(wěn)定，這為發(fā)揮市場(chǎng)作用創(chuàng)造有利條件。發(fā)揮政府的決定性作用，是基于政府職能轉(zhuǎn)變的背景，隨著市場(chǎng)的發(fā)展，政府逐漸從“全能型”向“服務(wù)型”過渡，從“集中權(quán)力的統(tǒng)管”（1978年以前）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”（2013）。在此過程中，政府在資源配置中的決定性作用將集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)然，這其中也包括教育。

目前，在教育領(lǐng)域，市場(chǎng)尚未達(dá)到獨(dú)立發(fā)揮決定性作用的程度，所以在教育中二者的關(guān)系我們更傾向于是“政府主導(dǎo)下的有限市場(chǎng)作用”，尤其在擴(kuò)大資源總量、提高資源利用效率、調(diào)節(jié)教育發(fā)展中的沖突等方面。

二者的關(guān)系在擴(kuò)大資源總量方面具有“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助”的主要特征。當(dāng)前我國(guó)教育領(lǐng)域的資源總量有限，并未充分滿足發(fā)展需求。以經(jīng)費(fèi)為例，雖然財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)已實(shí)現(xiàn)占GDP的4%的目標(biāo)，但仍低于4.9%的世界平均水平，而且政府投入占比超過80%。在此情況下，如果推行“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”，那么，作為重點(diǎn)支出領(lǐng)域的教育，一旦不與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，就很有可能面臨經(jīng)費(fèi)不足。因此，政府應(yīng)持續(xù)增加教育資源總量以滿足發(fā)展需求。同時(shí)，市場(chǎng)將發(fā)揮“輔助作用”，主要是依托財(cái)稅制度和各項(xiàng)優(yōu)惠政策等發(fā)揮自身的融資等功能，提高社會(huì)捐贈(zèng)、民辦教育舉辦者投入等非政府投入比例，從而在擴(kuò)大資源總量的基礎(chǔ)上優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。

二者的關(guān)系在提高資源使用效率的過程中具有“政府保障基礎(chǔ)、市場(chǎng)適度決定”的特征。目前，我國(guó)的教育資源利用效率有待提高，主要表現(xiàn)在大量的教育資源投入?yún)s未能辦出老百姓滿意的教育，在資源擁有量較多的高等教育領(lǐng)域存在投入與產(chǎn)出效率較低的問題?；诖耍淖饔弥攸c(diǎn)是保障各地區(qū)與各級(jí)各類教育事業(yè)都有滿足基本需求的教育資源；市場(chǎng)的作用重點(diǎn)是在相對(duì)獨(dú)立的某一教育領(lǐng)域內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在資源配置公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效利用。

二者的關(guān)系在協(xié)調(diào)教育發(fā)展中各種沖突的過程中具有“政府制約、市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的特征。沖突的根源是資源總量有限，主要表現(xiàn)為教育與其他社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的區(qū)域之間在資源分配中孰多孰少等方面。以革命老區(qū)、民族地區(qū)等的教育發(fā)展為例，雖然政府將完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制并重點(diǎn)增加對(duì)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧等影響下，教育在資源分配的競(jìng)爭(zhēng)中仍缺乏優(yōu)勢(shì)。如果在清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的過程中，取消對(duì)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則有可能導(dǎo)致原本可用于教育發(fā)展的資金被其他社會(huì)事業(yè)擠占?；诖?，政府宜強(qiáng)化各項(xiàng)財(cái)政制度建設(shè)，在制度上制約沖突的形成，同時(shí)在教育內(nèi)部通過明確產(chǎn)權(quán)，劃分各相關(guān)主體對(duì)資源使用的責(zé)任和權(quán)利，輔助政府進(jìn)行調(diào)節(jié)。

基于以上看法，在當(dāng)前和未來一段時(shí)期的教育經(jīng)濟(jì)研究中，我們要圍繞形成“政府主導(dǎo)下的有限市場(chǎng)作用”這一關(guān)系，進(jìn)一步明確上述三個(gè)主要特征，著眼于三個(gè)方面：

首先是深化研究教育領(lǐng)域內(nèi)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使之明確“主導(dǎo)與輔助”的主要特征，目的是增加教育資源總量。政府的主導(dǎo)和市場(chǎng)的輔助關(guān)系適應(yīng)于教育發(fā)展水平不高、教育資源總量不足、教育投入等結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、市場(chǎng)發(fā)育程度仍需進(jìn)一步提高的現(xiàn)實(shí)條件，目的在于確保教育資源總量一能滿足推進(jìn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的基本需求，二能滿足教育發(fā)展的基本需求，三能一定程度上抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)教育帶來的某些風(fēng)險(xiǎn)（如通貨膨脹等）。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用主要是依靠政府行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)資源總量的增加，市場(chǎng)的輔助作用則集中反映在資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面。為此，在政府層面可重點(diǎn)研究公共教育支出與財(cái)政支出或生產(chǎn)總值是否具備不掛鉤的條件，尤其是在《中華人民共和國(guó)教育法》第五十四、五十五和五十六條有明確規(guī)定的情況下，不掛鉤的可行性；此外，還應(yīng)探索征收地方和內(nèi)外資企業(yè)教育費(fèi)附加的運(yùn)行與保障機(jī)制；在市場(chǎng)層面可重點(diǎn)研究以營(yíng)利和非營(yíng)利相結(jié)合促進(jìn)社會(huì)力量參與教育融資以及發(fā)展民辦教育的運(yùn)行機(jī)制。最終，通過政府的主導(dǎo)作用，輔以市場(chǎng)的融資等功能和手段，增加教育資源總量并優(yōu)化資源投入結(jié)構(gòu)。

其次是強(qiáng)化政府與市場(chǎng)的作用，使其明確“保障與決定”的主要特征，目的在于提高教育資源使用效率。強(qiáng)化政府的保障作用在于不能完全依賴市場(chǎng)機(jī)制提高效率，而是以政府提供公共服務(wù)、購(gòu)買服務(wù)為基礎(chǔ)，在教育資源市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟的情況下，以政府力量提高資源總體的分配效率；強(qiáng)化市場(chǎng)的決定作用是適度運(yùn)用以競(jìng)爭(zhēng)為主的市場(chǎng)機(jī)制，在相對(duì)穩(wěn)定的教育服務(wù)體系內(nèi)部形成內(nèi)生的競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)機(jī)制。為此可從研究政府與市場(chǎng)在提高資源使用效率中的協(xié)作機(jī)制著眼，主要包括探索政府購(gòu)買教育服務(wù)的制度與運(yùn)行機(jī)制、探索運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促使教育資源向高效部門流動(dòng)的途徑、完善學(xué)?？?jī)效評(píng)估制度等。最終，在政府保障資源總體分配效率的基礎(chǔ)上，通過發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，進(jìn)一步提高局部的資源利用效率。

最后是細(xì)化政府與市場(chǎng)的職能，使其明確“制約與調(diào)節(jié)”的主要特征，目的在于調(diào)節(jié)教育事業(yè)發(fā)展中的沖突。細(xì)化政府與市場(chǎng)的職能不是簡(jiǎn)單的強(qiáng)化一方弱化另一方，而是優(yōu)化二者圍繞“制約與調(diào)節(jié)”所形成的職能分工，促進(jìn)二者協(xié)作，既要有助于規(guī)避政府的“搭便車”行為，也要能有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。為此可從