王怡紅，沙兆華

(上海市第二中級人民法院，上海市 200070)

近年來，隨著“申訴難”、“申訴濫”的出現(xiàn)，如何完善民事審判監(jiān)督程序，成為我國理論界與實務界共同研究的熱點問題之一。通過2007年及2012年兩次《民事訴訟法》修改，我國民事審判監(jiān)督程序以申請再審訴權(quán)化改造為目標，在再審主體、再審理由、再審程序等方面向前邁進了一大步。其中，民事檢察監(jiān)督制度也在爭辯中日益強化，比如將監(jiān)督范圍擴大至調(diào)解書、增加檢察機關的調(diào)查核實權(quán)以及檢察建議的監(jiān)督方式等。然而，民事檢察監(jiān)督時效制度卻一直存在缺陷，影響了民事審判監(jiān)督制度整體功能的發(fā)揮。

一、民事檢察監(jiān)督時效存在的問題

(一)民事檢察監(jiān)督制度的立法考察

1982年制定的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第十四章規(guī)定了審判監(jiān)督程序，但僅有短短的4個條文，并未規(guī)定民事檢察監(jiān)督制度，更談不上民事檢察監(jiān)督時效問題。1991年制定的《中華人民共和國民事訴訟法》第一百八十五條至第一百八十八條規(guī)定了民事檢察監(jiān)督制度，與1982年試行的《民事訴訟法》相比有了質(zhì)的飛躍，但受制于歷史條件，其既沒有規(guī)定當事人向人民檢察院申訴的期間，也沒有限制人民檢察院審查當事人申訴的期間及人民法院對于抗訴案件的審查期間，更沒有關于人民檢察院依職權(quán)提起抗訴的時間規(guī)定。實踐中，多頭申訴、重復申訴現(xiàn)象普遍，且由于沒有相關時效制約，當事人申訴的效果不盡如人意。

經(jīng)過立法、實務和學界的深入研究，對申請再審進行訴權(quán)化改造成為共識。［1］429在此大背景下，2007年的民事訴訟法修改，主要對當事人申請再審進行了訴權(quán)化改造，詳細規(guī)定了當事人向人民法院申請再審過程中各個環(huán)節(jié)的相應時效、審查期間等問題。①比如，規(guī)定當事人申請再審的期限、人民法院受理再審申請后送達申請再審書副本的期限、當事人提交書面意見的期限、人民法院審查再審申請的期限等。但對民事檢察監(jiān)督制度中的期間，其僅規(guī)定人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定。2012年，我國《民事訴訟法》進行了全面修改，民事檢察監(jiān)督制度與當事人申請再審制度進一步充實化、合理化，兩者初步實現(xiàn)了相互銜接，有利于避免司法資源浪費。民事檢察監(jiān)督制度中的期間也在2007年修改的基礎上進一步規(guī)定，人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。

(二)現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督時效的不足

在民法上，因時間的經(jīng)過而影響權(quán)利的存續(xù)或行使者，主要有消滅時效(我國稱訴訟時效)和除斥期間。［2］鑒于民事審判監(jiān)督程序的特殊性，民事檢察監(jiān)督時效應當屬于除斥期間，具體指，因時間的經(jīng)過而影響當事人或者檢察院申請開啟或者開啟審判監(jiān)督程序權(quán)利的存續(xù)。同理，當事人申請再審的期限也屬于除斥期間?！斑@是民事訴訟法直接規(guī)定的提出再審之訴的期間，必須依照法律規(guī)定確定，屬于法定期間和不變期間，不適用中止、中斷和延長的規(guī)定。申請再審期限的屆滿導致申請再審訴權(quán)的絕對消滅?！保?］479

從上述立法過程可以看出，我國民事檢察監(jiān)督制度從無到有，從粗糙到相對完善，其中民事檢察監(jiān)督審查期間逐步完善。然而，民事訴訟法對民事檢察監(jiān)督時效，即當事人向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴的期限，以及檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴的期限，卻一直未予以規(guī)定，致使司法實踐中產(chǎn)生了諸多不良效果。不對民事抗訴期限做出限制性規(guī)定，意味著檢察院可以在法院裁判生效后隨時提出抗訴，這固然與我國再審程序的“有錯必究”指導思想和追求客觀真實相吻合，但是，沒有限制抗訴期限的抗訴，既不利于維護裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也不利于維護民事法律關系的穩(wěn)定和社會秩序的安定。［3］205

有觀點認為，“民事訴訟法沒有簡單地規(guī)定民事檢察抗訴的時效問題，就是因為民事檢察抗訴是檢察權(quán)的一部分，其根本上也是一種法律監(jiān)督權(quán)”。［4］然而，任何公權(quán)力的行使，都必須由法定主體依照法定權(quán)限及法定程序進行，而不能隨心所欲不受限制，民事檢察監(jiān)督權(quán)亦應當如此。現(xiàn)行《民事訴訟法》第二百一十一條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定……”人民檢察院提出抗訴或者檢察建議，特別是抗訴這種法律監(jiān)督方式，其目的指向是開啟審判監(jiān)督程序，民事訴訟法應當予以規(guī)定相應時效，以規(guī)范其行使。

二、民事檢察監(jiān)督時效缺失之價值分析

(一)虛化當事人申請再審期限的設置

我國審判監(jiān)督程序的啟動有三種途徑，即法院依職權(quán)提起再審，當事人向法院申請再審及檢察院提出抗訴。2007年修改后的民事訴訟法以及之前的民事訴訟法均規(guī)定，這三種啟動方式是并列運行的，沒有先后順序之分。實踐中，當事人既可以先向法院申請再審，然后再申請檢察院抗訴，也可以先向檢察院申請抗訴，然后再向法院申請再審，或者同時向法院申請再審及申請檢察院提出抗訴。三種渠道并存且無次序之分，必然引起再審案件管轄的多重化、多級化，多種管轄權(quán)交織成一個“網(wǎng)狀”的管轄形態(tài)，以至于再審管轄成為我國各類訴訟管轄中最為紛繁復雜的程序。［5］

為規(guī)范上述三種開啟方式之間的混亂關系，現(xiàn)行民事訴訟法第二百零九條規(guī)定，當事人只有先向法院申請再審后才能向檢察院申請檢察建議或者抗訴。但當事人向法院申請再審是有期限的，且比之前規(guī)定有所縮短。《民事訴訟法》第二百零五條規(guī)定:“當事人申請再審，應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個月內(nèi)提出;有本法第二百條第一項、第三項、第十二項、第十三項規(guī)定情形的，自知道或者應當知道之日起六個月內(nèi)提出。”也就是說，當事人必須在法定的六個月期限內(nèi)先向法院申請再審，然后才能根據(jù)相應結(jié)果，向檢察院申請檢察建議或者抗訴。如果當事人超過相應的六個月期間申請再審的，法院將依法裁定駁回申請。然而，由于當事人向檢察院申請檢察建議或者抗訴的時效沒有規(guī)定，當事人即使超過六個月被法院裁定駁回申請后，其申訴請求仍可能得到檢察院的支持。如此一來，法律對當事人申請再審時效的規(guī)定將被架空，有可能起不到督促當事人盡快行使申請再審權(quán)，以及努力穩(wěn)定社會秩序的立法目的。

(二)影響民事裁判既判力及程序安定性的維護

終局判決一旦獲得確定，該判決對請求之判斷就成為規(guī)范今后當事人之間法律關系的準則，當同一事實再度成為問題時，當事人不能對該判斷提出爭議、不能提出與之相矛盾的主張，法院也不能做出與該判斷相矛盾或抵觸之判斷。這種確定判決之判斷被賦予通用性或拘束力，就是所謂的既判力。［6］在現(xiàn)代社會，維護法的安定性和法律和平是法治原則導出的必然結(jié)果，這就要求每一個紛爭都應獲得終局的裁判。［7］程序的終結(jié)可以確保有關各方及時擺脫訴累。同時，只有人們接受法院的判決，不糾纏于過去，才能重新安排生活，重新安排自己的未來。判決效力不穩(wěn)定，人們的生活也難以穩(wěn)定?！叭绻环N爭端解決程序總是因同一事項而被反復啟動，它是不可能成為程序的?！保?］任何訴訟都不應該無休無止，必須加以遏制，［9］否則當事人間的矛盾會愈演愈烈，社會便沒有穩(wěn)定的基礎。

我國民事訴訟法一直未規(guī)定當事人向檢察院申訴的期限及檢察院依職權(quán)提起抗訴的期限，這導致民事裁判生效后，其效力始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，隨時都有可能被檢察院抗訴而進入再審程序。盡管抗訴案件進入再審程序后，最終的審判權(quán)還是在法院，改判與否也不是由檢察院決定，但至少從程序上來講，當事人隨時都有可能再卷入或被卷入新一輪訴訟程序之中，社會矛盾也長期處于未實質(zhì)終結(jié)狀態(tài)?，F(xiàn)實中，由于沒有時效的約束，過分迷戀民事檢察監(jiān)督效果等，有些民事裁判生效十幾年后，檢察院仍以事實認定錯誤、適用法律不當為由對其提起抗訴。這不但打破了恢復已久的法律秩序和社會秩序，而且可能重新點燃當事人之間仇恨的火種，制造新的社會矛盾。民事裁判的既判力及程序的安定性蕩然無存，法律權(quán)威也難以樹立。

當然，民事裁判的既判力與再審程序之間并非水火不相容。隨著我國“再審之訴”的逐漸完善，再審程序獲得了相對的獨立性，其透明性和可預期性不斷增強。如能進一步完善民事檢察監(jiān)督時效制度，抗訴開啟再審程序?qū)γ袷虏门小⒄{(diào)解書等既判力的沖擊會大大降低。

(三)不利于民事檢察監(jiān)督權(quán)的制約

法律監(jiān)督是指為了維護國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，專門的國家機關根據(jù)法律的授權(quán)，運用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行檢查督促并能產(chǎn)生法定效力的專門工作。［10］我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。民事訴訟法進一步細化規(guī)定了民事檢察監(jiān)督制度。然而，人類的政治經(jīng)驗表明，世上沒有絕對的權(quán)力，有權(quán)力必有制約，這是一條顛撲不破的真理，民事檢察監(jiān)督權(quán)也不例外。除了民事抗訴權(quán)與民事審判權(quán)的雙向制衡關系外，［3］18對民事檢察監(jiān)督權(quán)本身行使的條件進行限制，比如時效制度的完善，也應當是制約民事檢察監(jiān)督權(quán)的重要方面。在檢察院抗訴程序的制度設計上必須充分考慮這種內(nèi)在的緊張，或者說應盡可能在所謂“強化”和“抑制”之間保持微妙的平衡。［11］

我國民事檢察監(jiān)督制度自進入2000年以后，備受法學界和司法界關注和爭議，形成了以法院為主的限制或取消民事抗訴制度和以檢察院為主的加強民事抗訴制度的兩種截然不同的主張。［12－13］之后的立法表明，我們在不斷加強和完善民事檢察監(jiān)督職能，但“抑制”程度不明顯。然而，不管是從民事檢察理論還是民事檢察監(jiān)督實踐來看，規(guī)定時效制度對督促檢察院謹慎、及時行使民事檢察監(jiān)督權(quán)非常必要。一方面，檢察院無限期地擁有抗訴權(quán)，雖可以最大限度地監(jiān)督人民法院的生效裁判及民事訴訟活動等，但如果不區(qū)分事由，這種監(jiān)督很可能助長檢察監(jiān)督權(quán)的專橫。另一方面，民事檢察監(jiān)督權(quán)的行使效果也存在美中不足。以上海某法院為例，2009年至2012年，民事抗訴案件的改判率分別為:5.88%、11.76%、14.29%、8.82%;發(fā)回率分別為:23.53%、29.41%、20%、20.59%。盡管不能單純以改發(fā)率衡量民事檢察監(jiān)督的質(zhì)量，［14］但其還是能反映一些問題，某些案件抗訴的準確性還有待提高，原因是多方面的，有對法律理解的差異、有出于維穩(wěn)的考慮等，很多時候?qū)嶋H上是浪費了有限的司法資源。

三、民事檢察監(jiān)督時效完善之建議

(一)關于當事人申請檢察建議或者抗訴的期間

一直以來，我國民事訴訟法并未明確當事人向檢察院申請抗訴的權(quán)利。2001年9月30日通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡稱《民檢辦案規(guī)則》)第四條規(guī)定，“當事人或者其他利害關系人申訴的”是檢察院民事、行政案件的來源之一。實踐中，這種申訴經(jīng)常和涉訴信訪混在一起，有時難以區(qū)分。2012年《民事訴訟法》通過賦予當事人在法定情形下申請檢察院提出再審檢察建議或者抗訴的權(quán)利，實質(zhì)上擴大了檢察院對民事訴訟進行監(jiān)督的渠道。［15］這也表明，民事訴訟法有意將當事人向檢察院申請再審檢察建議或者抗訴與一般的涉訴信訪區(qū)分開來。向檢察院申請檢察建議或者抗訴已經(jīng)變?yōu)楫斒氯说囊豁椃ǘㄔV訟權(quán)利，而接下來我們應當考慮如何從時效方面規(guī)范這項權(quán)利的行使。有學者建議其應當和當事人申請再審的期限統(tǒng)一起來。［16］18六個月的期限是比較適中的，既可以督促當事人盡快行使訴訟權(quán)利，又給當事人準備再審留下了空間。具體修改意見為，在民事訴訟法第二百零九條增加一款“當事人應當自收到人民法院駁回再審申請裁定書、再審判決、裁定書之日或者自人民法院逾期未對再審申請作出裁定之日起六個月內(nèi)，有本法第二百條第一項、第三項、第十二項、第十三項規(guī)定情形的，自知道或者應當知道之日起六個月內(nèi)向檢察院提出申請”。

(二)關于檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴的期間

檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴是否受時效約束爭議較大。比如，有學者建議，人民檢察院依職權(quán)提起抗訴的，應當在生效裁判作出后2年內(nèi)提出。［16］18也有觀點認為，“檢察院對法院實施法律監(jiān)督受時間限制，顯然是荒唐的”。［17］該問題比較復雜，不能一刀切，應當根據(jù)不同事項，在保證民事檢察監(jiān)督效果與限制民事檢察監(jiān)督權(quán)之間尋求平衡，同時還要考慮到與當事人申請檢察院提出檢察建議或者抗訴期間的協(xié)調(diào)。

在法院依職權(quán)提起再審沒有時間限制的情況下，對檢察院依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴設置期限，并不會影響檢察院法律監(jiān)督權(quán)的有效行使。首先，不管法院何時依職權(quán)提起再審，檢察院總可以在再審結(jié)束后相應的時間內(nèi)，通過當事人的申請或者自行發(fā)現(xiàn)等途徑提出檢察建議或者抗訴。其次，基于維護既判力及提高司法公信等考量，實踐中，法院對自身作出的裁判依職權(quán)提起再審比較克制，其數(shù)量極少，而檢察院再對之提出抗訴的更少之又少。

具體建議為:對于調(diào)解書，由于檢察院只能對違反國家利益和社會公共利益的提出抗訴，而國家利益和社會公共利益的維護顯然不應當受到時效的制約，故對調(diào)解書的抗訴不應當設置時效。對于民事判決、裁定，如果系實體性事由的抗訴、檢察建議，應當限制在民事判決、裁定生效后3年左右，且當事人必須申請過再審;如果系程序性事由的抗訴、檢察建議，則不必以當事人申請過再審為限，但應當限制在民事判決、裁定生效后3年左右;如果系審判主體涉嫌職務犯罪或者嚴重違紀，應當按照刑法、紀檢等相關規(guī)定處理，不管其有無超過刑法的追訴時效，檢察院對民事案件提出檢察建議或者抗訴都不應當受時效限制;有《民事訴訟法》第二百條第一項、第三項、第十二項之一的，檢察院自當事人知道或者應當知道之日起3年左右可以依職權(quán)提起檢察建議或者抗訴。

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