徐志強(qiáng)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的所有權(quán)基礎(chǔ)：集體抑或國(guó)家？

徐志強(qiáng)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革始終無(wú)法回避中國(guó)集體所有制作為地權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的發(fā)展走向論證問(wèn)題。做實(shí)集體土地所有權(quán)的觀(guān)點(diǎn)忽略了土地的權(quán)利屬性前提、歷史與邏輯前提和地權(quán)發(fā)展的價(jià)值前提，中國(guó)終將會(huì)以“土地國(guó)家所有＋做實(shí)使用權(quán)＋做虛所有權(quán)”的方式來(lái)回復(fù)土地的私權(quán)屬性。在土地國(guó)家獨(dú)占基礎(chǔ)下，需要對(duì)發(fā)展權(quán)的權(quán)利設(shè)置和土地承包制的運(yùn)行邏輯進(jìn)行著重論證，由此來(lái)夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)改革的應(yīng)然性地權(quán)構(gòu)造基礎(chǔ)。

土地流轉(zhuǎn) 土地所有權(quán) 集體所有權(quán) 發(fā)展權(quán)

一、問(wèn)題的提出：所有權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革需要明確的基礎(chǔ)命題

黨中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》開(kāi)啟了中國(guó)土地新一輪的改革征程，該意見(jiàn)提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。目前在實(shí)踐中，包括承包地、宅基地在內(nèi)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)也進(jìn)行著多樣化的探索并引發(fā)了理論上的激烈爭(zhēng)論。不過(guò)，在中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期凝聚形成的制度路徑依賴(lài)和體制鎖定影響下，諸多實(shí)踐探索從應(yīng)然性改革角度都可以看做是國(guó)家立法和政策所能容忍的“變通行為”，恰如意見(jiàn)所指出的，推進(jìn)改革不搞“一刀切、不追求一步到位，允許采取差異性、過(guò)渡性的制度和政策安排”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文明確強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)地改革不能觸碰“三條底線(xiàn)”：集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益。但從破解中國(guó)土地二元格局的改革方向看，目前提出的改革步驟和方法，其制度運(yùn)行的所有制基礎(chǔ)仍然是孱弱的。從根本上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革始終無(wú)法回避一個(gè)前提性問(wèn)題：現(xiàn)行土地所有制結(jié)構(gòu)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的影響？集體土地所有權(quán)的未來(lái)走向該往何處去？

二、基礎(chǔ)論證：國(guó)家獨(dú)占是中國(guó)集體土地所有權(quán)的終極走向

學(xué)界對(duì)中國(guó)集體土地所有權(quán)的終極走向，概括起來(lái)主要有“做實(shí)”和“做虛”兩種觀(guān)點(diǎn)。前者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)回復(fù)集體所有權(quán)的私權(quán)屬性來(lái)做實(shí)集體土地所有權(quán)；后者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)做實(shí)利用權(quán)的方式來(lái)做虛集體土地所有權(quán)，并漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的國(guó)家獨(dú)占。筆者認(rèn)為，力圖通過(guò)做實(shí)集體所有權(quán)來(lái)還原土地私權(quán)屬性的觀(guān)點(diǎn)，除了已經(jīng)存在的集體所有權(quán)“被虛化”①中國(guó)的集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能事實(shí)上已經(jīng)在法律、政策層面被抽空、被虛化，形成了“主體虛位、權(quán)能殘缺、性質(zhì)模糊”的鮮明特征。的基本事實(shí)外，在理論層面忽視了三個(gè)重大事實(shí)：

（一）權(quán)利屬性前提：土地是資源還是財(cái)產(chǎn)

首先，土地的有限性、不可替代性、不可移動(dòng)性的資源屬性，使土地利用存在鮮明的互競(jìng)性和“排擠效應(yīng)”。一旦確定了某種土地利用方式，土地往往難以回復(fù)或改作他用，且不同利用方式下的土地利益千差萬(wàn)別且“此消彼長(zhǎng)”?！澳撤N用途的土地的利用（比如建設(shè)用地）的擴(kuò)張往往意味著另一用途的土地利用（比如農(nóng)用地）的萎縮，并由此引發(fā)諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題”［1］。土地利用所蘊(yùn)含著的巨大利益，使社會(huì)不敢輕易將這種資源型財(cái)產(chǎn)單純放置于任何個(gè)人；其次，土地資源具有價(jià)值的整體性和社會(huì)性。作為一種資源，土地利用必須考量如何最大化地為當(dāng)代人和未來(lái)世代人公平且可持續(xù)地分享土地資源。作為一種社會(huì)財(cái)富，其承載著國(guó)家治理、社會(huì)整體健康有序運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地問(wèn)題直接關(guān)乎一個(gè)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序，這種社會(huì)性決定了有必要將土地的剩余價(jià)值控制權(quán)信托給相對(duì)代表公共利益的政府，以代表人民來(lái)統(tǒng)籌解決土地利用中的效率與公平的問(wèn)題；此外，土地資源還具有深厚的歷史傳承性。“每一世代都從前代人手中以信托的方式繼承自然和文化遺產(chǎn)，然后再為未來(lái)世代的信托利益而持有這項(xiàng)遺產(chǎn)?！保?］土地利益凝聚著世代人的辛勞與汗水，土地是在世時(shí)移變中傳承的代際人之間的社會(huì)性財(cái)產(chǎn)和共同財(cái)富，這暗示著我們不能在代內(nèi)人間進(jìn)行純粹的“私權(quán)分割”。

土地具有倫理性和生態(tài)性。伴隨著人地矛盾的凸顯，土地的資源屬性逐漸彰顯，“土地資源時(shí)代”已經(jīng)來(lái)臨。在一定意義上，土地首先是一種“資源”，其次才能被看作一種“財(cái)產(chǎn)”。我們所爭(zhēng)論的土地所有權(quán)的最終歸屬，從土地倫理角度，最終落實(shí)到“土地到底是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”以及“土地在多大程度上是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”的認(rèn)識(shí)上。土地在利用倫理上擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定土地經(jīng)濟(jì)政治秩序的功能，承載著人地和諧、生態(tài)平衡的基礎(chǔ)作用以及擴(kuò)展整個(gè)社會(huì)共同體邊界的根本意義。對(duì)于土地的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去只注重土地經(jīng)濟(jì)利益，而忽視土地生態(tài)利益，只注重財(cái)產(chǎn)屬性，而忽視資源屬性和社會(huì)屬性的作法，實(shí)現(xiàn)土地利益關(guān)系調(diào)整中的均衡性，促進(jìn)土地法的“生態(tài)化”發(fā)展。

土地利用產(chǎn)生的社會(huì)性問(wèn)題和種種制度糾葛，從產(chǎn)權(quán)角度看，根源來(lái)自于土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，這種權(quán)利的模糊性恰恰折射出土地所有權(quán)的稀缺性、社會(huì)性、歷史性、倫理性和生態(tài)性意義及要求。且土地所有權(quán)的實(shí)施資格、實(shí)施成本不是任何單個(gè)主體能夠承受的，“當(dāng)一項(xiàng)物品的屬性難以從產(chǎn)權(quán)上了進(jìn)行一定程度的界定時(shí)，其公共產(chǎn)權(quán)特性就要求政府體制出面了?！保?］

（二）歷史與邏輯前提：集體所有權(quán)的源與流

1．從權(quán)利源看，試圖用做實(shí)集體所有權(quán)的辦法來(lái)拯救集體所有權(quán)虛化的嘗試，是在假定它是或者應(yīng)當(dāng)是一個(gè)私權(quán)的前提下進(jìn)行的。但集體產(chǎn)權(quán)的演變從來(lái)不是以一個(gè)真正的私權(quán)面目出現(xiàn)的。原因在于：一是土地集體化之前的農(nóng)民土地私有權(quán)利，從來(lái)不是市場(chǎng)自發(fā)孕育成熟而形成的權(quán)利，而是政治運(yùn)動(dòng)、暴力革命產(chǎn)生的既得利益；二是土地的集體化本身是一個(gè)政治與經(jīng)濟(jì)邏輯混合的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，其以“土地集體化和政社合一”為主要變革內(nèi)容，以“人民公社、戶(hù)籍制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”為三大制度輔助體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”關(guān)系的掌握和工業(yè)化戰(zhàn)略的傾斜配置；三是家庭承包制改革后直至今天，集體所有權(quán)的剩余價(jià)值依然通過(guò)“集體所有權(quán)不得直接入市”而被國(guó)家實(shí)質(zhì)掌握。集體所有權(quán)對(duì)于中國(guó)地權(quán)發(fā)展的作用，既包含著集體主義和社會(huì)主義的政治倫理和共同富裕的政治理想，符合了特定時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民土地利益發(fā)展的實(shí)際需要，但也明顯充斥著農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展不均衡的戰(zhàn)略安排和作為鄉(xiāng)村控制權(quán)“抓手”的反所有權(quán)特征，即“賦予虛幻的集體一個(gè)空洞的所有權(quán)是假，借此取消原有的土地個(gè)人所有權(quán)是真，而其目的就在于為國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村的資源攝取掃除障礙”［4］。集體所有權(quán)事實(shí)上的“性質(zhì)模糊、主體虛位、權(quán)能殘缺”并不是國(guó)家治理上的疏忽大意，而是刻意為之?！霸谖铱磥?lái)，制度的不確定性是體制運(yùn)行的潤(rùn)滑劑 正是因?yàn)榉蓷l款在土地權(quán)屬問(wèn)題上所具備的不確定性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度才能夠得以順利進(jìn)行?！保?］集體所有權(quán)在實(shí)踐中的運(yùn)行往往需要集體意識(shí)和公共認(rèn)知，已經(jīng)更多地體現(xiàn)為一種認(rèn)知性權(quán)利而非契約性權(quán)利，其本身也已經(jīng)長(zhǎng)期處于公權(quán)化運(yùn)作狀態(tài)，并已近似于一個(gè)改革不徹底的國(guó)家所有權(quán)。

2．反觀(guān)地權(quán)發(fā)展的走勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)60年來(lái)農(nóng)地變遷之路就是一個(gè)對(duì)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)不斷分解和細(xì)化配置的改革之路，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)所有權(quán)不斷弱化，而土地承包權(quán)廣度擴(kuò)展、長(zhǎng)度延長(zhǎng)的過(guò)程［6］。未來(lái)中國(guó)土地制度的發(fā)展走向，也必將是不斷做實(shí)土地使用權(quán)的強(qiáng)度。土地權(quán)利是一個(gè)權(quán)利蛋糕，做實(shí)使用權(quán)意味著必然要壓縮所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和制度發(fā)展空間。這關(guān)鍵在于：政府能干脆放棄或放松對(duì)土地所有權(quán)的掌控嗎？土地所有權(quán)上的政治邏輯能夠剔除或改變嗎？正如學(xué)者所透析的那樣：“我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度中，存在一些無(wú)法利用規(guī)范研究或價(jià)值判斷等傳統(tǒng)方法進(jìn)行解釋、而只能在‘體制性’品格中尋求答案的問(wèn)題，即在意識(shí)形態(tài)、政治制度、社會(huì)傳統(tǒng)及其互動(dòng)而成的歷史傳承與國(guó)情限制塑造下的制度特性”［7］。未來(lái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系，“應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)向以農(nóng)戶(hù)的完全承包權(quán)，而不是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。這樣既可以與農(nóng)村改革的基本成果以及《農(nóng)村土地承包法》相銜接，又可以減少村莊權(quán)力人物利用農(nóng)地調(diào)整與轉(zhuǎn)用機(jī)會(huì)再度侵犯農(nóng)民權(quán)益”［8］。

（三）地權(quán)發(fā)展的價(jià)值前提：通過(guò)效率實(shí)現(xiàn)公平

當(dāng)我們?cè)谕苿?dòng)土地改革遇阻的時(shí)候，才會(huì)發(fā)現(xiàn)土地改革中的許多困惑，其根源就在于我們常常試圖在以效率價(jià)值為目標(biāo)的制度中生硬地嵌入生存保障的制度目標(biāo)，用一項(xiàng)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效率功能的制度，要求它同時(shí)直接負(fù)擔(dān)起生存保障性的制度目標(biāo)。這常常在同一具體制度中根本無(wú)法調(diào)和。必須將土地效率與公平價(jià)值分割體現(xiàn)于不同的運(yùn)行環(huán)節(jié)，將土地的直接社會(huì)保障功能通過(guò)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的高效實(shí)現(xiàn)而置換出來(lái)，進(jìn)而避免兩種價(jià)值的直接沖突。中國(guó)目前推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)改革走向，就是要在建立一個(gè)“同地同權(quán)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的要求下，改變集體所有制所長(zhǎng)期發(fā)揮的直接作為農(nóng)村社會(huì)保障基本方式的低效率的現(xiàn)狀，通過(guò)土地更高市場(chǎng)效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來(lái)間接地促進(jìn)農(nóng)地更高水平的公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

但如果堅(jiān)持集體所有制下推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，必要會(huì)產(chǎn)生如下弊端：其一，集體所有權(quán)做實(shí)的辦法固化了農(nóng)村集體血緣性和地緣性的既定事實(shí)，不僅形成所有權(quán)設(shè)置上的多層次、多地域性，也造成土地利用的細(xì)碎化，增加了規(guī)模流轉(zhuǎn)的交易成本。更為重要的是，如何協(xié)調(diào)集體三級(jí)所有之間的權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，這將在土地所有權(quán)做實(shí)的影響下凸顯更多矛盾。在農(nóng)村土地利益分配機(jī)制缺失的情形下，將土地利益的處置權(quán)交給集體來(lái)統(tǒng)籌，這樣土地利益分配不僅統(tǒng)籌度低，而且難以滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)土地的公平利益要求。其二，只有具備承受實(shí)現(xiàn)土地資源利益的行為能力和責(zé)任能力，才能擔(dān)負(fù)其作為土地所有權(quán)的適格主體。土地的社會(huì)屬性和資源屬性，使得任何一個(gè)集體難以作為一個(gè)適格的義務(wù)承擔(dān)主體，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值對(duì)于整體國(guó)民的社會(huì)意義。其三，這種集體土地分割性的共有和分散性的利用還暗含著要強(qiáng)化土地對(duì)于農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)意義，即土地仍然要按照地域性來(lái)碎片化地直接承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的社會(huì)保障功能，這就扭曲了社會(huì)保障與土地利用的關(guān)系，掩蔽了農(nóng)民對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的應(yīng)然性權(quán)利。

事實(shí)上，在效率價(jià)值指引下，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必然使已經(jīng)虛化的集體土地所有權(quán)進(jìn)一步虛化。因?yàn)槌邪恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)，需要最大限度地強(qiáng)化承包土地使用權(quán)在法律上的獨(dú)立性，減少所有權(quán)人對(duì)承包土地權(quán)利人市場(chǎng)行為的不恰當(dāng)干預(yù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的承包土地使用權(quán)，是一項(xiàng)最活躍、與利益聯(lián)系最直接緊密的權(quán)利。權(quán)利是利益的代名詞，無(wú)利益則無(wú)權(quán)利。在只有承包土地使用權(quán)能在市場(chǎng)依法自由流轉(zhuǎn)，集體土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的制度背景下，人們會(huì)逐漸淡忘那項(xiàng)產(chǎn)生過(guò)承包土地使用權(quán)的母體權(quán)利，會(huì)逐漸使那項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系最為密切的承包土地使用權(quán)成為一項(xiàng)根深蒂固的權(quán)利，最終使傳統(tǒng)中的土地所有權(quán)失去土地市場(chǎng)意義。而以效率目標(biāo)為前提的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度，它不可能將流轉(zhuǎn)市場(chǎng)限定在集體土地所有權(quán)的范圍之內(nèi)，它是一個(gè)農(nóng)村土地使用權(quán)交易的統(tǒng)一市場(chǎng)。承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一旦沖破集體土地所有權(quán)的疆界，原來(lái)以成員權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)范圍也隨之失去意義，長(zhǎng)此以往，過(guò)去的集體土地所有權(quán)必然名存實(shí)亡，甚至可能成為新制度的障礙。

三、權(quán)利結(jié)構(gòu)：土地國(guó)家獨(dú)占下“做虛”與“做實(shí)”的關(guān)系

（一）國(guó)家獨(dú)占必然形成“虛化”的國(guó)家所有權(quán)

現(xiàn)有世界立法對(duì)于所有權(quán)的權(quán)能大小主要有兩種立法認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)為僅限于名義上的所有權(quán)，而不包括實(shí)際使用權(quán)，如中國(guó)①《物權(quán)法》將自物權(quán)與他物權(quán)進(jìn)行區(qū)分，所有權(quán)與用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)都屬于物權(quán)的權(quán)利類(lèi)型。、日本等；一種則認(rèn)為所有權(quán)包含了全部使用權(quán)在內(nèi)的權(quán)利內(nèi)容，如德國(guó)②《德國(guó)民法典》第903條規(guī)定所有權(quán)是指“在不違反法律和第三人權(quán)利的前提下，物之所有人得隨意處分其物，并排除他人干涉”的權(quán)利。、法國(guó)、美國(guó)等。不過(guò)，土地本身的自然屬性以及權(quán)利歸屬上的公益性，決定了土地國(guó)家所有權(quán)只能進(jìn)行“授權(quán)性行使”。假若一般意義上的國(guó)民能夠直接行使國(guó)家所有權(quán)，不僅難以承受高昂的制度成本，而且會(huì)對(duì)土地管理秩序造成混亂，“國(guó)家所有”最終難以實(shí)現(xiàn)“全民所有”，造成土地的“公地悲劇”。事實(shí)上，“國(guó)家”的概念在性質(zhì)已經(jīng)決定了土地的國(guó)家所有只能限于名義上的所有權(quán)［9］。有學(xué)者對(duì)1982年憲法“將城市土地國(guó)有化”的歷史脈絡(luò)進(jìn)行研究后指出：當(dāng)初土地國(guó)有化“運(yùn)動(dòng)”之所以沒(méi)有激發(fā)大規(guī)模爭(zhēng)論，對(duì)社會(huì)關(guān)系運(yùn)行沒(méi)有造成實(shí)質(zhì)影響，不是國(guó)民的權(quán)利意識(shí)淡漠，而是宣布后的土地國(guó)家所有只是一種名義所有權(quán)，事實(shí)上土地使用權(quán)沒(méi)有被國(guó)有化③至多是將街道、廣場(chǎng)等無(wú)主公地的使用權(quán)交由政府托管管理，其他土地的使用權(quán)沒(méi)有被國(guó)有化。參見(jiàn)張千帆《城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期，第186－190頁(yè)。。土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離以及中國(guó)國(guó)家所有權(quán)事實(shí)上的、名義性的設(shè)置，為“做虛”國(guó)家土地所有權(quán)奠定了理論前提。

而揆諸世界各國(guó)對(duì)于稀有性財(cái)產(chǎn)的法律規(guī)制，盡管中西方對(duì)于土地制度的規(guī)范路徑有所不同，即西方為“先利用后限制”，中國(guó)為“先限制后利用”，但最終都以土地利用權(quán)為重心來(lái)構(gòu)建土地市場(chǎng)化利用的機(jī)制。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的地權(quán)變革一直是以釋放土地的財(cái)產(chǎn)屬性和效率價(jià)值為主旨的，這個(gè)釋放過(guò)程折射出以土地承包權(quán)的物權(quán)化和財(cái)產(chǎn)化為核心的地權(quán)改革趨勢(shì)：不是通過(guò)重新還原集體所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能來(lái)提高其權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力，而是通過(guò)強(qiáng)化承包土地使用權(quán)的方式來(lái)釋放土地的私權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而消解集體所有權(quán)的制度弊誤，并逐步弱化土地的社會(huì)保障功能?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生正是農(nóng)民群體與中央重新締結(jié)政治契約，重構(gòu)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的支配秩序的結(jié)果”［10］。通過(guò)將土地財(cái)產(chǎn)利益和資源利益的相對(duì)區(qū)分，將資源利益層面通過(guò)國(guó)家獨(dú)占，并做虛國(guó)家所有權(quán)，這樣不僅不會(huì)影響土地的利用效率，而且有助于統(tǒng)籌并真正實(shí)現(xiàn)土地利用的公平性?？梢园l(fā)現(xiàn)，做實(shí)使用權(quán)在于應(yīng)土地財(cái)產(chǎn)屬性追求的效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而做虛所有權(quán)重在同時(shí)維護(hù)著土地資源屬性要求的公平價(jià)值的滿(mǎn)足，二者并不相悖。

筆者藉此認(rèn)為：從未來(lái)法律規(guī)制看，隨著“土地資源時(shí)代”的到來(lái)，解決土地資源屬性與財(cái)產(chǎn)屬性二者價(jià)值矛盾的根本性辦法，就在于通過(guò)在最大化地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的資源價(jià)值，通過(guò)土地的資源屬性和意義來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范土地利用行為，進(jìn)而統(tǒng)籌土地利用與土地保護(hù)之間的矛盾。

（二）做實(shí)利用權(quán)以回復(fù)土地的私權(quán)屬性

農(nóng)民對(duì)于土地使用權(quán)的獲得本屬物權(quán)上之原始取得，集體所有制結(jié)構(gòu)影響下的農(nóng)民應(yīng)然性土地權(quán)益的“損失”，并不能以對(duì)土地的無(wú)償性獲得為借口說(shuō)明農(nóng)民付出此種“損失”具有對(duì)價(jià)性。中國(guó)終將會(huì)以“土地國(guó)家所有＋做實(shí)使用權(quán)＋做虛所有權(quán)”的方式來(lái)代替“土地二元所有＋做實(shí)集體所有權(quán)”，回“集體”土地的私權(quán)屬性，并重構(gòu)中國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系?！巴恋貒?guó)有化并不是要?jiǎng)儕Z農(nóng)民的土地，而是實(shí)現(xiàn)集體和個(gè)人土地權(quán)利的使用權(quán)化，消解集體土地所有權(quán)這一長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)集體進(jìn)行資源攝取的管道。”［11］且在做虛國(guó)家所有權(quán)下，農(nóng)民的土地權(quán)利并不會(huì)受到任何改變和影響，并將會(huì)以做實(shí)土地使用權(quán)的方式將土地權(quán)益保留給農(nóng)民，而不是剝奪歸國(guó)家。通過(guò)改變國(guó)家土地所有權(quán)層層委托而形成的多級(jí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系為國(guó)家與個(gè)人的直接關(guān)系，以及通過(guò)對(duì)土地承包權(quán)的確權(quán)登記制度，國(guó)家所有權(quán)的權(quán)域內(nèi)容將限定于“對(duì)影響社會(huì)公共利益的土地的最終處分權(quán)”上?？梢哉f(shuō)，土地國(guó)有化在很大程度上改變的只是土地所有權(quán)的稱(chēng)謂而已④香港的實(shí)踐為制度變革提供了模范：新界的土地在回歸過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)的國(guó)有化，但原先的私人所有權(quán)很大程度上被依照土地使用權(quán)做實(shí)的方式保留下來(lái)，保持了土地制度變革的穩(wěn)定。參見(jiàn)李鳳章《通過(guò)“空權(quán)利”來(lái)“反權(quán)利”：集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第5期，第26頁(yè)。。

（三）虛化的土地所有權(quán)下的發(fā)展權(quán)

土地流轉(zhuǎn)意味著土地發(fā)展利益或者土地的級(jí)差地租在城鄉(xiāng)之間的重新整合，這就需要對(duì)于土地發(fā)展權(quán)這一關(guān)鍵性權(quán)利進(jìn)行設(shè)置。根據(jù)土地改革先驅(qū)亨利·喬治著名的平均地權(quán)理論，“凡屬于自然無(wú)償賜予者，應(yīng)歸于社會(huì)公有公享。凡屬后天利用人力生產(chǎn)之財(cái)富，應(yīng)保障其為私有財(cái)產(chǎn)，統(tǒng)歸生產(chǎn)者私有私享?！雹貶urry George：Progress and Poverty，p336－338．轉(zhuǎn)引自蘇志超《土地政策之比較研究》（第5版），中國(guó)地政研究所印行，1991年（民國(guó)80年），第297。這種利益的歸屬與土地發(fā)展權(quán)的功能是契合的，“土地發(fā)展權(quán)的配置在不同程度上起到了保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)自然資源、保護(hù)古跡、保存開(kāi)敞空間、保護(hù)環(huán)境敏感地帶、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、控制城市增長(zhǎng)的區(qū)位和進(jìn)程、保護(hù)社會(huì)公共利益、調(diào)節(jié)因土地用途變化產(chǎn)生的暴利和暴損等目的”［12］。正如學(xué)者所說(shuō)“土地發(fā)展本身即為環(huán)境破壞之主要原因”［13］?；诠怖娑鴮?duì)土地流轉(zhuǎn)增值之利益收回的基本根據(jù)在于：因土地發(fā)展所造成的自然生態(tài)之破壞，開(kāi)放空間之減少、文物古跡的破壞等這些因社會(huì)發(fā)展本身相伴而生的問(wèn)題，需要有人來(lái)支付社會(huì)治理成本。顯然這種成本不是由單個(gè)土地所有權(quán)人或利用權(quán)人單獨(dú)應(yīng)該、或者其能夠承受的。而且，土地的資源屬性和社會(huì)屬性將土地發(fā)展利益與土地的社會(huì)發(fā)展功能結(jié)合起來(lái)，這種結(jié)合關(guān)系的實(shí)現(xiàn)必須也只能通過(guò)國(guó)家土地所有權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)，尤其在中國(guó)土地國(guó)家獨(dú)占以及土地所有權(quán)的“國(guó)家所有”與“全民所有”的統(tǒng)一性背景下，決定了沒(méi)有必要采取西方二元土地所有制的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置模式，而應(yīng)直接設(shè)置在國(guó)家所有權(quán)權(quán)能之列。土地發(fā)展權(quán)將與土地設(shè)定權(quán)、利用權(quán)、回歸權(quán)、收益權(quán)并行設(shè)置在統(tǒng)一的國(guó)家土地所有權(quán)之下構(gòu)成五大權(quán)能［14］，且“通過(guò)行使土地所有權(quán)的設(shè)定權(quán)，構(gòu)建以土地利用權(quán)為核心、用途分類(lèi)與管制為基礎(chǔ)的土地財(cái)產(chǎn)體系和多元化的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)主體體系，將成為中國(guó)特色土地法律制度的基本構(gòu)架?！雹趨⒁?jiàn)西南政法大學(xué)劉俊教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)08XFX008）的研究成果。在這一權(quán)利體系下，土地發(fā)展權(quán)與土地的用途管制權(quán)、土地收益權(quán)和土地回歸權(quán)的區(qū)別在于，土地用途管制權(quán)重在靜態(tài)的使用種類(lèi)的限制，而土地發(fā)展權(quán)重在動(dòng)態(tài)的使用程度的限制。土地收益權(quán)體現(xiàn)的是土地的財(cái)產(chǎn)屬性和靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而土地發(fā)展權(quán)體現(xiàn)的是土地的資源屬性和動(dòng)態(tài)發(fā)展利益。土地收回權(quán)指向的是土地期限正常屆滿(mǎn)時(shí)的收回行為，并不考慮事實(shí)上存在的土地用途變更的狀態(tài)，而土地發(fā)展權(quán)指向的土地在期限屆滿(mǎn)之前基于公共利益而產(chǎn)生的強(qiáng)制性收回行為。

四、制度運(yùn)行：所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占下農(nóng)村土地承包制度的基本運(yùn)行邏輯

在土地國(guó)家獨(dú)占基礎(chǔ)上，如何推行和設(shè)計(jì)農(nóng)村土地基層利用的法律關(guān)系？筆者認(rèn)為，作為國(guó)家獨(dú)占下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)——承包關(guān)系，總體上應(yīng)遵循如下基本運(yùn)行邏輯：

其一，農(nóng)村土地國(guó)家獨(dú)占下“集體”仍有存在的必要，原因如下：（1）通過(guò)經(jīng)濟(jì)性集體組織來(lái)統(tǒng)合從事農(nóng)業(yè)發(fā)展的成員身份，實(shí)現(xiàn)承包主體的組織化，并輔助國(guó)家推動(dòng)基層土地利用關(guān)系的發(fā)展，降低土地利用的交易成本；（2）通過(guò)集體行政組織來(lái)輔助政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的公共服務(wù)權(quán)利，并執(zhí)行國(guó)家在鄉(xiāng)村的政治目的，保持農(nóng)村的穩(wěn)定；（3）鄉(xiāng)村長(zhǎng)期形成的血緣、地緣關(guān)系和基本“三農(nóng)”生活事實(shí)已經(jīng)使群體集合成為既定的基本事實(shí)，集體本身體現(xiàn)的就是一種社群關(guān)系。

其二，應(yīng)構(gòu)筑以土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)的土地利用方式和利用群體（集體）。中國(guó)農(nóng)村土地利用的基本形式長(zhǎng)期以來(lái)是以“均包制”的模式實(shí)現(xiàn)，承包權(quán)雖然在形式上以契約的方式運(yùn)行，但實(shí)質(zhì)上卻是集體人口的無(wú)償均分，事實(shí)上已被集體現(xiàn)有成員通過(guò)“生不增、死不減”利益固化且分配完畢。而在國(guó)家自始至終控制著城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的巨大地租差額的經(jīng)濟(jì)目的性以及土地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有權(quán)權(quán)能的事實(shí)前提下，在尊重歷史事實(shí)和客觀(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，只能構(gòu)筑對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地利用方式，并建立新的集體經(jīng)濟(jì)組織，明確相應(yīng)的成員身份和成員權(quán)權(quán)能。

其三，在農(nóng)村土地收歸國(guó)家后，可以由土地權(quán)利行使的基層主體——縣級(jí)人民政府來(lái)行使農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)利，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員簽訂承包契約，形成以承包關(guān)系為基礎(chǔ)的更具廣闊性和容納性的土地利用社群。在這一層關(guān)系之余，再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員將獲得的土地承包權(quán)進(jìn)行處置，形成對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行諸如股份制改革而進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營(yíng)利用的“經(jīng)營(yíng)性組織”。為此，需對(duì)“集體”的性質(zhì)進(jìn)行集體行政組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)營(yíng)組織的區(qū)分，并構(gòu)筑對(duì)應(yīng)的成員和成員權(quán)。

五、代結(jié)語(yǔ)：制度變遷的態(tài)勢(shì)決定了中國(guó)土地所有權(quán)的走向

回溯中國(guó)地權(quán)結(jié)構(gòu)的演變歷程，從制度變遷角度，體現(xiàn)出強(qiáng)制性和誘致性制度變遷交替互動(dòng)的特征，即“需求誘致性制度變遷需要強(qiáng)制性制度變遷來(lái)完成后期任務(wù)，強(qiáng)制性制度變遷也需要需求誘致性制度變遷來(lái)進(jìn)行前期探索，積累經(jīng)驗(yàn)?！保?5］這種變遷的基本路徑，就在于圍繞著土地資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性而產(chǎn)生的利益、價(jià)值的博弈，在成本收益的比較中不斷打破制度失衡，并走向新的均衡?？梢哉雇袊?guó)土地地權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展走向，仍然要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)通過(guò)“做虛所有權(quán)、做實(shí)使用權(quán)”的方法來(lái)不斷彌合城鄉(xiāng)地權(quán)二元割裂的局面，通過(guò)釋放土地效率價(jià)值的方式來(lái)更高效地實(shí)現(xiàn)的土地資源價(jià)值。筆者堅(jiān)信：中國(guó)土地所有權(quán)的最終歸屬必將是國(guó)家獨(dú)占，并將以此為前提進(jìn)行地權(quán)結(jié)構(gòu)的搭建。不過(guò)，即便在維持既定現(xiàn)實(shí)下，土地國(guó)有化的發(fā)展也不會(huì)冒失地以損害農(nóng)民的土地權(quán)利這個(gè)基礎(chǔ)利益為代價(jià)，而會(huì)在尊重既有事實(shí)下溫和地權(quán)衡不同利益的沖突。在土地制度誘致性變遷徹底釋放了土地的財(cái)產(chǎn)利益和資源利益之后，伴隨著愈加尖銳的人地矛盾，既定的歷史傳統(tǒng)羈絆必將有所突破。那時(shí)，制度的強(qiáng)制性變遷也不會(huì)是一種革命性的激進(jìn)行為，而將是一個(gè)順理成章的現(xiàn)實(shí)選擇。

［1］劉俊，等．地票的制度基礎(chǔ)與法律性質(zhì)［M］．北京：法律出版社，2012：107．

［2］愛(ài)蒂絲·布朗·魏伊絲．公平對(duì)待未來(lái)人類(lèi)：國(guó)際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平［M］．北京：法律出版社，2000：2．

［3］羅必良．市場(chǎng)、企業(yè)和政府：功能邊界與作用范圍［J］．學(xué)術(shù)研究，2000（7）：41－45．

［4］李鳳章．通過(guò)“空權(quán)利”來(lái)“反權(quán)利”：集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2010（5）：16－28．

［5］何·皮特．誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：33．

［6］鄧大才．新一輪農(nóng)地制度變遷的路向選擇——弱化所有權(quán)［J］．財(cái)經(jīng)研究，2001（9）：12－18．

［7］路斐．中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的“體制性”品格［J］．法律科學(xué)，2009（5）：136－143．

［8］羅必良．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化：一個(gè)概念性框架及其解釋?zhuān)跩］．學(xué)術(shù)研究，2011（12）：48－56．

［9］張千帆．城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解［J］．中國(guó)法學(xué)，2012（3）：178－190．

［10］袁震．論集體土地所有權(quán)的政治倫理價(jià)值及實(shí)現(xiàn)［J］．才智，2010（17）：9－10．

［11］李鳳章．通過(guò)“空權(quán)利”來(lái)“反權(quán)利”：集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2010（5）：16－28．

［12］王永莉．國(guó)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)研究綜述［J］．中國(guó)土地科學(xué)，2007（3）：69－73．

［13］COSTONIS J，DEVOY R S．The puerto rico plan：enviromental protection through development rights transfer，urban land institute，library of congress catalog No．75－15460，1975：10．

［14］劉俊，朱小平．國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)利行使制度研究［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2012（2）：149－150．

［15］吳國(guó)圣．土地使用分區(qū)管制之研究——以均衡私權(quán)為重心［D］．東海大學(xué)法律所，1996：155．

［16］劉俊．土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占研究［M］．北京：法律出版社，2008：353－354．

［17］鄧大才．制度變遷的類(lèi)型及轉(zhuǎn)換規(guī)律［J］．寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2001（5）：71－75．

［18］國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心．制度分析與發(fā)展的反思［M］．北京：商務(wù)印書(shū)館，1993：144．

Ownership Basis of Farm land Transfer Reform：Collective or State？

XU Zhi-qiang
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

The reform for rural land transfering can not avoid the collective ownership system as premises issues．The“doing real”understanding of collective land ownership rights ignores the premise of land’s rights value，history and logic，and land development．China eventually will achieve the private attribute of land by the way of“state owned land”plus“doing the real right of use”plus“doing virtual ownership”．In the basis of land under state monopoly，much focus should be given to the setting of development right and running logical to land contract system，so as to reinforce the land right structure in transfering of land reform．

Land Transfer；Land Ownership；Collective Ownership；Development Right

D922．32

A

1000－7636（2014）12－0040－6．5

責(zé)任編輯：魏小奮

2014－06－16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究”（08XFX008）

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生，重慶市，401120。