石紅梅

問題的提出

人人共享、普遍受益是社會(huì)發(fā)展的基本宗旨。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和快速發(fā)展有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但是隨著中國(guó)進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，社會(huì)兩極分化嚴(yán)重，弱勢(shì)群體大量出現(xiàn)，人人共享、普遍受益宗旨的實(shí)現(xiàn)受到許多限制。而市場(chǎng)必須被反復(fù)地馴化和調(diào)和，才能確保為多數(shù)人的利益服務(wù)。①作為一種制度安排，社會(huì)保障是化解社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的首要手段。但是，當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)成為社會(huì)發(fā)展中的一塊“短板”，如社會(huì)保障制度的碎片化、權(quán)益失衡、社會(huì)保障體系存在漏洞、部分弱勢(shì)群體缺乏必要的社會(huì)保障、弱勢(shì)群體的社會(huì)保障水平較低、不同群體之間的保障水平存在較大差距、社會(huì)保障權(quán)的法制化和實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚不完備等，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展在一定程度上偏離“人人共享、普遍受益”的根本宗旨，從而降低了社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量。

中國(guó)弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題，能否妥善處理弱勢(shì)群體問題，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，影響到和諧社會(huì)的構(gòu)建。自20世紀(jì)40年代以來，當(dāng)代西方國(guó)家處于相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期，與它們逐步建立了較完善的社會(huì)保障制度尤其是注重保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益有很大關(guān)系。雖然社會(huì)保障制度的保障對(duì)象是全體公民，但是弱勢(shì)群體是社會(huì)保障制度最基本的對(duì)象，社會(huì)保障制度以向弱勢(shì)群體提供最低生活保障為基本職責(zé)，進(jìn)而才以保障全體社會(huì)成員免于淪為弱勢(shì)群體并盡可能地過上幸福生活為歷史使命?？梢?，社會(huì)保障制度在保護(hù)弱勢(shì)群體方面發(fā)揮了重要作用，建立社會(huì)保障制度是當(dāng)今各國(guó)解決弱勢(shì)群體問題的主要做法之一。中國(guó)要解決弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展問題，必須建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，建立健全社會(huì)保障法律體系，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)。

中國(guó)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)及立法現(xiàn)狀

弱勢(shì)群體是因?yàn)樽陨砟芰?、自然或社?huì)因素的影響，在社會(huì)生活中權(quán)利欠缺或權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在障礙，需要獲得國(guó)家?guī)椭蜕鐣?huì)支持以實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利的群體，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)貧困、權(quán)利貧困和能力貧困。弱勢(shì)群體是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，廣泛地存在于社會(huì)的每一個(gè)發(fā)展階段，同時(shí)它又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)群體，在不同的社會(huì)發(fā)展階段有不同的存在形式。②弱勢(shì)群體可以分為兩大類型:一是“自然性弱勢(shì)群體”，主要指生態(tài)弱勢(shì)地區(qū)受自然災(zāi)害影響的災(zāi)民以及因生理原因?qū)е碌娜鮿?shì)自然人等，如婦女、老年人、未成年人、殘疾人等特殊群體;二是“制度性弱勢(shì)群體”，指由于社會(huì)性或者體制性原因而形成的弱勢(shì)群體，這部分弱勢(shì)群體主要是因?yàn)樯鐣?huì)利益和社會(huì)權(quán)利分配不公而形成的。自然性弱勢(shì)群體在任何時(shí)代、任何社會(huì)都存在，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展造成的影響不大，而制度性弱勢(shì)群體直接與社會(huì)不公相關(guān)聯(lián)，他們的生存狀況直接影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(一)中國(guó)弱勢(shì)群體的構(gòu)成及其特征

就中國(guó)現(xiàn)階段而言，弱勢(shì)群體主要由以下幾部分人構(gòu)成:(1)未成年人。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)共有孤兒57．0萬人，其中集中供養(yǎng)孤兒9．5萬人，社會(huì)散居孤兒47．5萬人。(2)老年人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，全國(guó)60歲及以上老年人口19390萬人，占總?cè)丝诘?4．3%，其中65歲及以上人口12714萬人，占總?cè)丝诘?．4%。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)老齡化趨勢(shì)日益加劇，并且由于計(jì)劃生育政策的影響，中國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出老年空巢化、空巢孤獨(dú)化的特點(diǎn)。(3)殘疾人。目前在我國(guó)1．4～1．8億左右的弱勢(shì)群體中殘疾人有六千多萬，占全國(guó)人口總數(shù)的5%，其中又有80%生活在農(nóng)村。殘疾人在各種競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，需要社會(huì)給予特殊的關(guān)懷和保護(hù)。(4)婦女。近年來有關(guān)中國(guó)婦女權(quán)益的研究顯示，婦女在勞動(dòng)就業(yè)、生育、家庭生活等方面仍存在許多困難，其權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在多種障礙。(5)城鎮(zhèn)貧困者。2012年底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象1114．9萬戶、2143.5萬人。(6)農(nóng)民工。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2012年中國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬人，比上年增加983萬人，其中外出農(nóng)民工16336萬人。當(dāng)前有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的規(guī)定不健全，他們?cè)诔鞘忻黠@受到歧視。(7)農(nóng)民。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障權(quán)被劃分成城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障權(quán)和農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)，而農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民所享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障是有限的、不完善的。

中國(guó)弱勢(shì)群體通常表現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征:

1．經(jīng)濟(jì)的貧困性和構(gòu)成的同質(zhì)性。弱勢(shì)群體收入低下，數(shù)量龐大，是當(dāng)前中國(guó)收入分配差距拉大的主要原因之一。同時(shí)，弱勢(shì)群體收入增長(zhǎng)緩慢，他們?cè)趪?guó)民收入初次分配中得到的份額嚴(yán)重偏低，且近年來持續(xù)惡化。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》，2012年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入24564．7元，農(nóng)村居民家庭人均純收入5916．6元，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)分別為36．2、39．3。經(jīng)濟(jì)貧困是當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)群體的最顯著特征，一些成員甚至連最基本的生存問題都沒有得到完全解決，部分困難戶入不敷出。能力欠缺使得弱勢(shì)群體日趨被邊緣化，進(jìn)一步加劇了弱勢(shì)群體的困難。弱勢(shì)群體的成員多數(shù)年齡偏大，學(xué)習(xí)能力較差，生產(chǎn)技能較為單一，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力弱，過分依賴單位和國(guó)家，普遍懷有經(jīng)濟(jì)上的被剝奪感、政治上的失落感和對(duì)未來的惶恐感。目前，中國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體的資助主要來自于政府，還沒有形成對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行全方位資助的良性機(jī)制。并且，中國(guó)弱勢(shì)群體大都處于社會(huì)的中下層，社會(huì)地位低下，掌握的社會(huì)資源極少。他們?nèi)狈ψ匀毁Y本、社會(huì)資本、人力資本以及均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中僅靠自身力量很難改變其劣勢(shì)地位。

2．結(jié)構(gòu)的演進(jìn)性和漸強(qiáng)的流動(dòng)性。所謂弱勢(shì)群體的結(jié)構(gòu)演進(jìn)性，是指在弱勢(shì)群體構(gòu)成中，各類職業(yè)群體的比例隨社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展而變化演進(jìn)的特點(diǎn)。生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，使得弱勢(shì)群體的結(jié)構(gòu)演進(jìn)性更加明顯。在城市化進(jìn)程中，小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、小手工業(yè)者、小商業(yè)者進(jìn)入弱勢(shì)群體行列。同時(shí)，城市化進(jìn)程吸引了大批小農(nóng)、小手工業(yè)者轉(zhuǎn)入企業(yè)從事低技能勞動(dòng)，從而在弱勢(shì)群體構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)人口比例在一度增加后又逐漸下降，工業(yè)、服務(wù)業(yè)人口比例逐漸上升?？萍歼M(jìn)步使一部分原先較為高級(jí)的技能迅速落伍，沒有及時(shí)更新技能的勞動(dòng)者也滑入弱勢(shì)群體行列。總體來說，隨著從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)再向后工業(yè)社會(huì)變遷，弱勢(shì)群體的主要構(gòu)成也相應(yīng)經(jīng)歷以農(nóng)民為主向以技術(shù)落后的工人為主再向以信息落后的知識(shí)分子為主的結(jié)構(gòu)演進(jìn)。③同時(shí)，由于個(gè)體的弱勢(shì)與其生產(chǎn)能力有關(guān)，個(gè)體可以通過學(xué)習(xí)提高自身能力而改善就業(yè)狀況，因而隨著政府政策的調(diào)整，部分甚至多數(shù)弱勢(shì)群體成員有可能逐漸擺脫弱勢(shì)地位，從而呈現(xiàn)出漸強(qiáng)的流動(dòng)性。

3．利益的趨同性和生活的保障性。類似的工作經(jīng)歷，相同的生活困難，導(dǎo)致弱勢(shì)群體產(chǎn)生共同的利益需求。由于利益趨同，聚合力較強(qiáng)，弱勢(shì)群體容易形成利益共同體，誘發(fā)群體性事件，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。弱勢(shì)群體的容忍底線是生存，如果基本生活得不到保障，生存受到威脅，正當(dāng)要求得不到應(yīng)有的回應(yīng)和滿足，他們很容易走極端，具有一定的潛在危害性。因此，社會(huì)化解決弱勢(shì)群體問題是必然趨勢(shì)，必須建立一系列以社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)的社會(huì)制度安排，才可能從根本上解決弱勢(shì)群體問題。

(二)中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)的特征

弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)的最低標(biāo)準(zhǔn)是保證和滿足人最基本的生活需要，然后逐步滿足人更高層次的發(fā)展需要。社會(huì)保障權(quán)的法律內(nèi)涵決定了弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)具有以下特征:

1．由憲法和法律加以確認(rèn)。社會(huì)保障權(quán)由憲法和法律加以明確規(guī)定并保證其實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障項(xiàng)目、籌集和繳納社會(huì)保障資金以及社會(huì)保障享受主體范圍、社會(huì)保障資金的發(fā)放等都有明確的法律規(guī)定，帶有明顯的國(guó)家干預(yù)特征，并且社會(huì)保障權(quán)依法自動(dòng)獲得。

2．權(quán)利和義務(wù)的非對(duì)等性?！霸谏鐣?huì)保障制度實(shí)踐中，一部分項(xiàng)目明顯地具有權(quán)利和義務(wù)的單向性，即在個(gè)體對(duì)應(yīng)關(guān)系中，保障待遇的提供者總是單純地盡義務(wù)，而受助的社會(huì)成員則是單純地享受權(quán)益?！雹苡纱?，社會(huì)保障權(quán)是一種積極權(quán)利，是公民可以請(qǐng)求國(guó)家積極行為的一種憲法權(quán)利，權(quán)利和義務(wù)具有非對(duì)等性。

3．權(quán)利的雙重特征。社會(huì)保障權(quán)具有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重特征。首先，社會(huì)保障權(quán)與公民人身不可分割，只有具備一定的主體身份才能享有社會(huì)保障權(quán)，社會(huì)保障權(quán)的享有者可以放棄該項(xiàng)權(quán)利，但不能轉(zhuǎn)讓該權(quán)利。其次，社會(huì)保障權(quán)指向利益，“權(quán)利存在于權(quán)利擁有者的利益足以使他人負(fù)有義務(wù)的地方”，其核心是給付，通過給付使保障對(duì)象獲得生活的必需品，因此社會(huì)保障權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。社會(huì)保障權(quán)的客體既包括物質(zhì)保障又包括社會(huì)服務(wù)，如養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障與下崗職工基本生活保障等均屬于物質(zhì)保障范疇，而養(yǎng)老院、醫(yī)療服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等則屬于服務(wù)保障范疇。

4．內(nèi)容的集合性。社會(huì)保障權(quán)是一個(gè)“權(quán)利束”，包括社會(huì)救助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、社會(huì)優(yōu)撫權(quán)等，具有很強(qiáng)的綜合性和層次性。

5．保障水平的受制約性。一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定了社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容、范圍和發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會(huì)保障權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)就越堅(jiān)實(shí)。但是，社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)之間并不存在絕對(duì)的正比關(guān)系，社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容、范圍和發(fā)展水平還受到處于主導(dǎo)地位的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和政府推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)、保障公民社會(huì)保障權(quán)的決心等因素的制約。

6．社會(huì)保障法律關(guān)系的復(fù)合性。社會(huì)保障法律關(guān)系中有多個(gè)權(quán)利主體和義務(wù)主體，義務(wù)主體包括國(guó)家、單位和社會(huì)組織，權(quán)利主體包含了前文所述的多個(gè)弱勢(shì)群體。主體的多元性決定了權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)合性，如國(guó)家、公民、法人和社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間的資金籌集關(guān)系，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)間的委托代理關(guān)系，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與公民間的行政給付關(guān)系，法人與公民間的保險(xiǎn)費(fèi)繳納和請(qǐng)求繳納保險(xiǎn)費(fèi)的關(guān)系以及公民與服務(wù)機(jī)構(gòu)間的保障金兌付關(guān)系等，根本上表現(xiàn)為國(guó)家與公民間的行政給付和接受給付關(guān)系。⑤

由于弱勢(shì)群體所處的社會(huì)地位和自身?xiàng)l件的特殊性，有必要采取特殊的保護(hù)措施。一是禁止歧視原則。禁止歧視弱勢(shì)群體，公平對(duì)待弱勢(shì)群體，切實(shí)保障弱勢(shì)群體享有憲法和法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利。二是特殊保護(hù)原則。國(guó)家根據(jù)具體情況在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和其他方面采取積極措施，確保弱勢(shì)群體獲得充分保護(hù)和發(fā)展。三是區(qū)別對(duì)待原則。弱勢(shì)群體都有各自的特殊屬性，這就要求對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行特殊保護(hù)時(shí)要區(qū)別對(duì)待。四是合理性原則。特殊保護(hù)原則會(huì)受到“反向歧視”的質(zhì)疑，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體所采取的保護(hù)措施和區(qū)別待遇是否合理。因此，對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)應(yīng)當(dāng)公平、合理，差別待遇要有理、有利、有節(jié)。

(三)中國(guó)弱勢(shì)群體保護(hù)的立法現(xiàn)狀

縱觀中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)歷程，一個(gè)顯著的特點(diǎn)是社會(huì)政策先行，實(shí)施一段時(shí)間趨于成熟后再上升為法律。立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法的規(guī)定開展了大量的社會(huì)保障立法工作，國(guó)家級(jí)立法主要體現(xiàn)為兩個(gè)層次:第一層次是全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定制定的社會(huì)保障專門法律;第二層次是國(guó)務(wù)院頒行的行政法規(guī)。這些國(guó)家級(jí)立法與一些地方性法規(guī)和行政規(guī)章一起創(chuàng)設(shè)了一系列基本原則、體制、制度和規(guī)范，初步形成了我國(guó)社會(huì)保障法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1978年以來，中國(guó)在人權(quán)保障方面共制定了近160部法律法規(guī)，其中，近60部法律法規(guī)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利保障，近30部法律法規(guī)涉及公民權(quán)利和政治權(quán)利保障，十幾部法律法規(guī)涉及婦女、兒童、老年人、殘疾人權(quán)利保障，近50部法律法規(guī)涉及對(duì)人權(quán)的司法保障，十幾部法律法規(guī)涉及環(huán)境權(quán)利保障。⑥

但是，相對(duì)于人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)和要求來看，中國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體的立法保障還存在許多問題。這主要體現(xiàn)在:一是有關(guān)法律的規(guī)定過于原則，對(duì)權(quán)利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性;二是涵蓋面窄，內(nèi)容較狹隘，社會(huì)保障制度碎片化，社會(huì)保障體系不完善，弱勢(shì)群體的社會(huì)保障水平較低;三是有些法律沒有隨著時(shí)代的發(fā)展而完善，并且還存在著一些立法盲區(qū)。

弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)的憲法保護(hù)

社會(huì)保障權(quán)的法律效力直接影響到權(quán)利保障的方式和程度。社會(huì)保障權(quán)屬于社會(huì)基本權(quán)利，它不同于自由基本權(quán)利具有立即執(zhí)行的法律拘束力。而社會(huì)基本權(quán)利的效力問題，一直是憲法學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

(一)社會(huì)保障權(quán)的憲法規(guī)范

社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家根本法即憲法予以確認(rèn)，成為憲法權(quán)利，獲得憲法的強(qiáng)力保障。社會(huì)保障權(quán)的入憲進(jìn)程始于1918年的俄羅斯憲法和1919年德國(guó)的《魏瑪憲法》，這兩部憲法確立了社會(huì)基本權(quán)利的憲法地位。之后，許多國(guó)家在憲法中承認(rèn)并明確規(guī)定了公民的社會(huì)保障權(quán)，大部分憲法有專門條款確認(rèn)公民的社會(huì)保障權(quán)，并規(guī)定國(guó)家通過積極作為來保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界各國(guó)于20世紀(jì)70年代中期以前頒布的142部憲法中，明確規(guī)定在失業(yè)、疾病、喪失勞動(dòng)能力或年老情況下獲得國(guó)家救濟(jì)與社會(huì)保險(xiǎn)的有95部，占66．9%;確認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)救濟(jì)權(quán)利的有62部，占43．7%。而在1975～1990年制定頒行的54部憲法中，因受聯(lián)合國(guó)頒布人權(quán)憲章的影響，絕大多數(shù)都對(duì)公民的社會(huì)保障權(quán)作出了規(guī)定。⑦由此產(chǎn)生了社會(huì)基本權(quán)利的效力問題以及相應(yīng)的實(shí)施保障問題，其中德國(guó)等西歐國(guó)家和日本公法學(xué)界的理論最具代表性。

(二)德國(guó)和日本的社會(huì)權(quán)效力理論

德國(guó)等西歐國(guó)家關(guān)于社會(huì)基本權(quán)利的法律效力及其實(shí)施有以下四種理論:一是“方針條款”，指憲法規(guī)定是給予國(guó)家公權(quán)力一種日后行為的“方針指示”，這些條款并無規(guī)范拘束力，其所具有的政治和道德意義大于法律意義。該理論認(rèn)為，社會(huì)基本權(quán)利的規(guī)定屬于道德義務(wù)，而非法律義務(wù)⑧，不具有具體請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)，權(quán)利主體亦不能在權(quán)利受到侵犯時(shí)提起訴訟，對(duì)與之相抵觸的法律不能發(fā)生違憲審查的效力。二是“憲法委托”，指憲法僅做原則性規(guī)定，委托立法機(jī)關(guān)以特定的細(xì)節(jié)性的行為來貫徹之?！兜聡?guó)基本法》規(guī)定基本權(quán)利可作為直接實(shí)施的法律，立法權(quán)應(yīng)服從憲法秩序，從而確立了違憲審查制度。與“方針條款”不同，“憲法委托”具有法律效力，對(duì)于立法機(jī)關(guān)的不作為，有憲法訴愿、法規(guī)審查、聯(lián)邦總統(tǒng)之制衡和直接使用四種救濟(jì)途徑。⑨三是“制度保障”，德國(guó)學(xué)者卡爾·施米特認(rèn)為，不僅要在憲法上保障公民權(quán)利，還要規(guī)定一系列客觀制度來保障公民個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。⑩如果法律違背這些制度的基本內(nèi)容和目的，將承擔(dān)違憲之后果。四是“公法權(quán)利”，指憲法賦予公民在受到侵害時(shí)可以請(qǐng)求司法救濟(jì)得到保障的權(quán)利。“公法權(quán)利”在學(xué)界爭(zhēng)議較大，西方學(xué)者普遍反對(duì)這種觀點(diǎn)。

在德國(guó)社會(huì)基本權(quán)利效力理論的影響下，日本學(xué)界關(guān)于社會(huì)基本權(quán)利的效力逐步形成了綱領(lǐng)說、抽象權(quán)利說、具體權(quán)利說和法定權(quán)利說。?社會(huì)保障權(quán)從抽象權(quán)利到具體權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)在日本的憲法理論中得到體現(xiàn)。日本憲法規(guī)定，全體國(guó)民有享受最低限度的健康而文明地生活的權(quán)利，國(guó)家必須努力提高和增進(jìn)社會(huì)福利、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生。日本司法界最初對(duì)社會(huì)保障權(quán)是否為具有具體內(nèi)容的請(qǐng)求權(quán)持否定態(tài)度，后來逐步承認(rèn)社會(huì)保障權(quán)等社會(huì)權(quán)利是具體的請(qǐng)求權(quán)。

(三)中國(guó)社會(huì)保障權(quán)的法律效力

新中國(guó)成立以來，歷次憲法以及憲法性文件對(duì)社會(huì)保障權(quán)均有所涉及。建國(guó)初期的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:“革命烈士和革命軍人的家屬，其生活困難者應(yīng)受國(guó)家和社會(huì)的優(yōu)待。參加革命戰(zhàn)爭(zhēng)的殘廢軍人和退伍軍人，應(yīng)由人民政府給予適當(dāng)安置，使其能謀生立業(yè)?！薄叭嗣裾畱?yīng)按照各地各業(yè)情況規(guī)定最低工資，逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度?！?954年《憲法》規(guī)定:“勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”1975年《憲法》和1978年《憲法》均規(guī)定了公民的物質(zhì)幫助權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第45條規(guī)定:“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！钡?4條則明確規(guī)定:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！边@些規(guī)定為我國(guó)確認(rèn)和保障公民的社會(huì)保障權(quán)奠定了憲法基礎(chǔ)。對(duì)照社會(huì)基本權(quán)利的效力理論，結(jié)合中國(guó)社會(huì)保障權(quán)的憲法規(guī)定，本文認(rèn)為，中國(guó)目前對(duì)于社會(huì)保障權(quán)的法律效力適用“憲法委托”和“制度保障”理論。

近幾年，法學(xué)界有許多學(xué)者致力于憲法司法化研究，認(rèn)為保障社會(huì)基本權(quán)利的理想路徑就是建立違憲審查制度，人民法院可以直接援引憲法有關(guān)社會(huì)基本權(quán)利的規(guī)定作為法律依據(jù);認(rèn)為公民基本權(quán)利不應(yīng)當(dāng)是枯燥乏味的憲法文本，也不應(yīng)僅限于詮釋抽象的思辨理論，而應(yīng)當(dāng)包括在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中得以利用的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，而這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)或體現(xiàn)為法院裁判的案例，或?yàn)槎嘣m紛解決的事例等。?目前我國(guó)已有憲法司法化的案例，如“吳粉女退休后犯罪刑滿釋放訴長(zhǎng)寧區(qū)市政工程管理所恢復(fù)退休金待遇案”?、“齊玉苓訴陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利糾紛案”?、“巫鳳娣訴慈溪市庵東鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理站退休待遇糾紛案”?等，雖然司法實(shí)踐中人民法院直接援引憲法作出判決的判例非常少，但社會(huì)保障權(quán)的效力在實(shí)踐中采“具體權(quán)利說”可以說是指日可待。

弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)

作為一個(gè)具有實(shí)踐品性的權(quán)利概念，我們不能忽視社會(huì)保障權(quán)在各國(guó)憲法和法律以及在國(guó)際人權(quán)文件中的重要位置。憲法規(guī)定是抽象、原則的，社會(huì)保障權(quán)還必須通過制定法律才能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)加快完善社會(huì)保障立法，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障法律體系。具體來說，一是將我國(guó)批準(zhǔn)和加入的國(guó)際人權(quán)法中的相關(guān)內(nèi)容在國(guó)內(nèi)實(shí)施，二是將憲法條款法律化、具體化。

(一)國(guó)際人權(quán)法中社會(huì)保障權(quán)條款在國(guó)內(nèi)的實(shí)施

“二戰(zhàn)”后，人權(quán)保障日趨國(guó)際化、制度化。人權(quán)保護(hù)國(guó)際化是在1945年聯(lián)合國(guó)成立之后逐步完成的，主要包括各種條約和習(xí)慣法以及各種宣言、準(zhǔn)則和決議等。國(guó)際人權(quán)法既包括適用于整個(gè)國(guó)際社會(huì)、主要在聯(lián)合國(guó)的框架下形成的普遍性國(guó)際人權(quán)法，也包括適用于區(qū)域范圍的區(qū)域性國(guó)際人權(quán)法。目前，普遍性國(guó)際人權(quán)法主要包括《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，這兩個(gè)公約汲取了《世界人權(quán)宣言》的主要內(nèi)容，并加以完善和發(fā)展。其中，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，更廣泛地承認(rèn)公民享有工作、社會(huì)保障、健康、教育、家庭獲得協(xié)助等社會(huì)權(quán)利，并要求締約國(guó)盡最大能力采取措施實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利;《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》涉及廣泛的公民權(quán)利，包括生命權(quán)、免于酷刑、人身自由、公正審判、信仰自由、和平集會(huì)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等，要求締約國(guó)尊重和保證這些權(quán)利，并為達(dá)到此目的采取必要的立法或其他措施，以實(shí)現(xiàn)公約所涉及的各項(xiàng)權(quán)利。

國(guó)際人權(quán)法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施在實(shí)踐中大體存在兩種模式:一是個(gè)別轉(zhuǎn)換，即國(guó)家通過個(gè)別立法將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法;二是自動(dòng)納入，即條約自動(dòng)地成為國(guó)內(nèi)法的一部分。?條約加入國(guó)政府有責(zé)任忠實(shí)履行尊重、保護(hù)、促成和提供四個(gè)層次的條約義務(wù)。中國(guó)對(duì)條約的締結(jié)批準(zhǔn)程序，大致與法律相同，條約所確定的人權(quán)受到法律保護(hù)。盡管中國(guó)已經(jīng)加入了十多個(gè)國(guó)際人權(quán)條約，但是在國(guó)內(nèi)至今沒有直接引用國(guó)際人權(quán)條約的司法判決。這說明國(guó)際人權(quán)條約在我國(guó)不存在直接適用，而必須通過國(guó)內(nèi)的立法轉(zhuǎn)換才能在我國(guó)適用。

(二)憲法中社會(huì)保障權(quán)條款的法律化、具體化

將憲法中社會(huì)保障權(quán)條款具體化、法律化的唯一途徑就是制定法律。保障弱勢(shì)群體，立法必須先行。立法保護(hù)不僅是現(xiàn)代社會(huì)保障弱勢(shì)群體權(quán)利的普遍做法，更是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求。?弱勢(shì)群體權(quán)利立法保護(hù)的實(shí)質(zhì)是法律對(duì)弱勢(shì)群體與其他社會(huì)成員之間利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)是通過在立法中給予弱勢(shì)群體特殊的權(quán)利實(shí)現(xiàn)手段和賦予其特殊的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)的。弱勢(shì)群體的利益是社會(huì)保障法制定和實(shí)施的邏輯起點(diǎn)。

到目前為止，我國(guó)還沒有建立起一套完整的社會(huì)保障法律體系，在社會(huì)保障實(shí)踐中許多問題無法可依，只能靠社會(huì)政策和行政手段來推行，缺少法律的強(qiáng)制力、統(tǒng)一性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法規(guī)范，對(duì)憲法中有關(guān)社會(huì)保障權(quán)的原則性規(guī)定進(jìn)行專門立法，建立健全社會(huì)保障法律體系。(1)制定社會(huì)保障基本法。依據(jù)憲法規(guī)定，制定一部在社會(huì)保障領(lǐng)域起統(tǒng)率作用的法典式的基本法——《社會(huì)保障法》，明確規(guī)定社會(huì)保障的范圍、對(duì)象，社會(huì)保障的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源，社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)、審查監(jiān)督、爭(zhēng)議解決及法律責(zé)任等。(2)制定社會(huì)保障的單行法。依據(jù)社會(huì)保障基本法，按照社會(huì)保障的項(xiàng)目，制定社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保健等單行法。各單行法相互平行、內(nèi)容協(xié)調(diào)，在各自領(lǐng)域內(nèi)起統(tǒng)領(lǐng)作用。此外，針對(duì)不同弱勢(shì)群體的特殊情況，可以創(chuàng)設(shè)一些特別的法律權(quán)利，目前《殘疾人保障法》、《勞動(dòng)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)中已有相關(guān)條款。(3)國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)。1951年政務(wù)院頒布實(shí)施《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著新中國(guó)社會(huì)保障制度的建立。其后，國(guó)務(wù)院又頒行了一系列行政法規(guī)，如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《禁止使用童工規(guī)定》、《社會(huì)救助暫行辦法》等。此外，針對(duì)性和操作性都很強(qiáng)的地方性法規(guī)也是弱勢(shì)群體社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的重要法律淵源。

社會(huì)保障法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中一個(gè)重要的法律部門，其理想立法模式應(yīng)為“總—分”立法模式，即制定一部統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法，在此基礎(chǔ)上針對(duì)各類社會(huì)保障項(xiàng)目和弱勢(shì)群體分別制定單行法律法規(guī)。由此，完善中國(guó)社會(huì)保障法，現(xiàn)實(shí)路徑是制定適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的社會(huì)保障立法規(guī)劃?，盡快制定和完善社會(huì)保障基本法，進(jìn)而根據(jù)社會(huì)保障三大系統(tǒng)分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》(已頒布實(shí)施)、《社會(huì)救助法》和《社會(huì)福利法》，并針對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保障以及社會(huì)保障法律實(shí)施、監(jiān)督等制定一系列法律法規(guī)，條件成熟時(shí)編纂統(tǒng)一的社會(huì)保障法典，形成以《社會(huì)保障法》為中心的內(nèi)容體系完整的社會(huì)保障法律體系。

①［美］約瑟夫·E．斯蒂格利茨:《不平等的代價(jià)》，張子源譯，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，序言第9頁。

②王興運(yùn):《弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)法論綱》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第3頁。

③孫迪亮:《社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市弱勢(shì)群體:特征、成因及扶助》，《山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。

④鄭功成:《社會(huì)保障學(xué):理念、制度、實(shí)踐與思辨》，商務(wù)印書館2002年版，第128頁。

⑤艾德:《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利教程》，中國(guó)人權(quán)研究會(huì)譯，四川人民出版社2004年版，第52頁。．

⑥李君如:《中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第34頁。

⑦［荷］亨利·范·馬爾賽文等:《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第154～159頁。

⑧陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上)，山東人民出版社2001年版，第146～148頁。

⑨參見陳新民《憲法基本權(quán)利之基本理論》(上)，臺(tái)北三民書局1992年版，第52～128頁。

⑩參見卡爾·施米特《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2005年版，第174～192頁。

?龔向和:《受教育權(quán)研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第126頁。

?周偉:《憲法基本權(quán)利:原理·規(guī)范·應(yīng)用》，法律出版社2006年版，第7頁。

?最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所:《人民法院案例選》，時(shí)事出版社1999年版，第30頁。

?《最高人民法院公報(bào)》2001年第5期。

?浙江省慈溪市人民法院(2001)慈民初字第1862號(hào)民事判決書。

?龔刃韌:《關(guān)于國(guó)際人權(quán)條約在中國(guó)的適用問題》，載夏勇編《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第284頁。

?鄭功成:《社會(huì)保障概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第48頁。

?賈俊玲:《社會(huì)保障與法制建設(shè)》，《中外法學(xué)》1999年第1期。