邢盤洲

當(dāng)代中國，既是一個改革的時代，也是矛盾叢生的“問題”時代，其中圍繞權(quán)力出現(xiàn)的矛盾最引人關(guān)注，而這些令人關(guān)注的矛盾，無不與權(quán)力的違法行使相關(guān)。英國著名的阿克頓勛爵指出：權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。人性中的這種政治原罪現(xiàn)象,使得對權(quán)力的制約和監(jiān)督勢在必行。加強(qiáng)對權(quán)力的有效制約和全程監(jiān)督,始終是古往今來的政治家、思想家、哲學(xué)家們上下求索而又倍感困惑的歷史難題,也是當(dāng)今國內(nèi)外理論界和學(xué)術(shù)界潛心考量并竭力破解的重大課題。

一、人民主權(quán)思想是警察行政監(jiān)督機(jī)制的理論支撐

法國思想家莫耐在《反暴君論》一書中提出，國王是人民的公仆，人民是國家的主人，人民立君，不是君立人民。洛克根據(jù)當(dāng)時英國的情況，認(rèn)為人民主權(quán)要由議會來行使。在他看來，當(dāng)政府與人民發(fā)生爭端時，人民應(yīng)該是裁判者；政府若一意孤行，違背主權(quán)者的意志，人民就可收回自己的權(quán)力，甚至以強(qiáng)力對付強(qiáng)力。人民主權(quán)，指的是以普遍的公民權(quán)利作為制約和平衡國家權(quán)力的一種社會力量。法國思想家盧梭的公意理論完整地體現(xiàn)了人民主權(quán)思想，他認(rèn)為“人是生而自由的，但無往不在枷鎖之中”，所以必須沖破枷鎖，推行“主權(quán)在民”。他也覺得“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意可以委托他們，也可以撤換他們?！彼J(rèn)為人民主權(quán)神圣不容侵犯，且不可轉(zhuǎn)讓。德國哲學(xué)家康德在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合自己的探究及研判，進(jìn)一步拓展了人民主權(quán)學(xué)說，他認(rèn)為：“每一個真正的共和國，只能由人民代表系統(tǒng)構(gòu)成。這種代表系統(tǒng)是以人民的名義建立起來的，并由已經(jīng)聯(lián)合起來的所有公民組成?！薄奥?lián)合起來的人民就不僅僅代表主權(quán)，而且他們自己本身就是統(tǒng)治者，最高權(quán)力就存在于人民之中，因此，每個公民的權(quán)力，尤其是國家管理的權(quán)力，都必須從這個最高權(quán)力中派生出來?！雹偈瘯鴤ィ骸缎姓O(jiān)督原論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第24頁。人民主權(quán)論的所有的權(quán)力都屬于人民，政府的權(quán)力受之于民，理應(yīng)受到人民的監(jiān)督。關(guān)于人民民主監(jiān)督的思想，早在空想社會主義思想家的著述中就曾有一些天才的預(yù)見，諸如差額的秘密的投票選舉、集體決議、限任制與離任審查、議會監(jiān)督、監(jiān)督專員和人民代表大會制下的議行合一等等。馬克思、恩格斯在此基礎(chǔ)上，廣泛研究前人的思想材料，批判地吸收前人的思想成果，結(jié)合巴黎公社政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和工人階級政黨活動的實(shí)踐，論述了工人階級政權(quán)運(yùn)作中監(jiān)督的必要性、監(jiān)督的內(nèi)容和監(jiān)督的方式。列寧在繼承和發(fā)揚(yáng)馬克思、恩格斯監(jiān)督理論的基礎(chǔ)上，主要從制度和操作性層面上對權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行探索。十月革命以前，列寧就認(rèn)定蘇維埃政權(quán)正像馬克思恩格斯所講的那樣在經(jīng)濟(jì)、道德和精神等方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡，無疑應(yīng)該允許工農(nóng)群眾對黨員和干部在政治舞臺上的一舉一動作普遍的監(jiān)督。

中國共產(chǎn)黨和國家的幾代領(lǐng)導(dǎo)人在論及黨和國家廉政建設(shè)、民主政治建設(shè)、民主集中制原則、反對官僚主義和腐敗等問題時，以馬列主義為指導(dǎo)，精辟闡釋了具有中國特色社會主義的民主監(jiān)督理論。毛澤東從加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)為切入點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)中共黨內(nèi)監(jiān)督必須從嚴(yán)。他號召全黨同志在中國革命即將勝利時和已經(jīng)勝利后，在社會主義建設(shè)中，要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，抵抗各種政治灰塵和政治微生物對思想和肌體的侵蝕，經(jīng)常“掃地”和“洗臉”，不應(yīng)懼怕批評和自我批評。1945年，毛澤東在延安與黃炎培先生談及國家政權(quán)建設(shè)中的“興衰周期率”問題時，指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！雹诖迍觯骸墩摦?dāng)代中國行政監(jiān)督》，《吉林大學(xué)博士論文》2004年10月。改革開放的總設(shè)計師鄧小平則一再強(qiáng)調(diào)和重申，共產(chǎn)黨需要且必須接受來自以下幾個方面的監(jiān)督，一是黨內(nèi)民主監(jiān)督，二是人民群眾監(jiān)督，三是民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。無論哪一層面的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，擴(kuò)大黨和國家的民主生活。經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)督制度與選舉制度，構(gòu)成現(xiàn)代民主制度的兩大支柱。僅有選舉制度并不能保證國家有真正、完全的民主。選舉難免會有選錯人的時候，隨著環(huán)境和職務(wù)的變化，人也可能會犯這樣那樣的錯誤，權(quán)力也會腐蝕人，使人不經(jīng)意間變壞。維護(hù)國家制度的民主性質(zhì)，關(guān)鍵在于有效建立健全監(jiān)督制度。習(xí)近平總書記指出反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關(guān)鍵就在“常”、“長”二字，一個是要經(jīng)常抓，一個是要長期抓。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，堅持自重、自省、自警、自勵，嚴(yán)格遵守黨紀(jì)國法，嚴(yán)格按制度和程序辦事。在2014年1月7日的中央政法工作會議上，他又特別強(qiáng)調(diào)，“要重點(diǎn)解決好損害群眾權(quán)益的突出問題，決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案?！?/p>

上述這些理論對于有著“武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著保衛(wèi)國家安全、維護(hù)政治穩(wěn)定和社會安定、保護(hù)公民的合法權(quán)益，保衛(wèi)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，行使國家賦予的重要權(quán)力”的公安機(jī)關(guān)來說，有著特別重要的理論指導(dǎo)意義。從這種具有“武裝性質(zhì)”的警察行政權(quán)的來源和特性中，我們將會認(rèn)識到警察行政權(quán)的運(yùn)行當(dāng)有其邊際和界限。國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體和公民等主體依法對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的行為進(jìn)行全面監(jiān)察、檢查、督促和指導(dǎo)在轉(zhuǎn)型期顯得尤為迫切。公安管理過程中，如何才能既發(fā)揮出其固有的積極作用，又避免使其失范，逾越應(yīng)有的界限；同時在社會發(fā)展變化中，保留警察權(quán)的根本，使警察管理不越位、不缺位、定好位，更加適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，從而促進(jìn)公安管理職能的實(shí)現(xiàn)，這個問題要解決得尤其迫切。

二、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是警察行政監(jiān)督必要性的有力佐證

人性是人類思想史上古老而又常新的永恒話題,任何社會科學(xué)的研究都繞不開對人性的分析與解讀。人性預(yù)設(shè)是社會科學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)之一。每一個時代、每一門學(xué)科的理論家都試圖從各自的研究角度揭示人的存在本性,形成反映時代精神和學(xué)科特征的人性論,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建各自的理論大廈。無論是哪一種行政監(jiān)督機(jī)制都是建立在對人性的基本假設(shè)的基礎(chǔ)之上，所以，要了解腐敗的發(fā)生機(jī)理，探討警察行政監(jiān)督的必要性和重要性，就離不開對人性的一些基本假設(shè)和分析。

“經(jīng)濟(jì)人”是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)分析人類社會經(jīng)濟(jì)活動的最基本前提假定。盡管帕累托率先明確提出“經(jīng)濟(jì)人”概念，但這一思想?yún)s發(fā)軔于英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密。他在《國富論》中寫道：“我們每天所需的食物和飲料,不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠,而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利已心的話。我們不說自已有需要,而說對他們有利”①亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究(上)》，北京商務(wù)印書館1997年版，第14頁。經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)假定每一個活動于經(jīng)濟(jì)過程中的個人都以追求個人的經(jīng)濟(jì)利益為動機(jī)，面臨選擇時總是傾向于選擇“用最小的付出換取最大回報”、“效率高而風(fēng)險小”的機(jī)會，每一個參與者都遵照自己的偏好，用最有利于自己的方式活動?！秶徽摗分小皬娜祟惱盒某霭l(fā)，以經(jīng)濟(jì)自由為中心思想，以國民財富為研究對象”，把追求利潤最大化的個人確定為經(jīng)濟(jì)分析的出發(fā)點(diǎn)，為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)奠定了分析生產(chǎn)者行為的基本范式。著名的公共選擇理論代表人物布坎南指出，“個人的行為天生要使效用最大化，一直到他們遇到的抑制為止……個人必須要像預(yù)計或期望的那樣,追求增進(jìn)他們的自己利益,即狹義的以純財富狀況衡量的自己利益。”②布坎南：《自由市場和國家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第23頁。對人性的假設(shè)，特別是基于對人的缺陷性的考慮而設(shè)立政治監(jiān)督或行政監(jiān)督制度，古今中外都不乏理論和實(shí)踐。我國古代著名的思想家韓非尊“法”重“術(shù)”的主張就是一例。他從“人性惡”的理論出發(fā)，認(rèn)為人“皆挾自為之心”，人都是不可信的，為了私利、為利益最大化會不擇手段相互攻擊和爭奪。因此，他認(rèn)為要鞏固統(tǒng)治，統(tǒng)治者就必須實(shí)行法制、注重監(jiān)督，要掌握駕馭臣下的“法”和“術(shù)”。這里的“術(shù)”的基本內(nèi)容就是一種監(jiān)督手段。近代資產(chǎn)階級以分權(quán)制衡原則為核心而設(shè)立的國家制度，在很大程度上也是基于人的缺陷和對人的不信任而設(shè)置的。馬克思主義反對一切抽象的人性論，指出了人實(shí)際上是“一切社會關(guān)系的總和”，對人的認(rèn)識要放在具體的歷史環(huán)境中去觀照，人在不同的歷史條件和環(huán)境下有不同的行為表現(xiàn)，單純的“性善”或“性惡”論不僅在理論上存在著缺陷，而且也難以解釋復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)。③陳奇星、羅峰，《“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”并重：行政監(jiān)督中的人性理論》，《政治與法律》2004年第1期。馬克思主義者也從未反對過內(nèi)含追求個人利益的行政人員“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的合理性。人的政治動機(jī)并非永遠(yuǎn)純潔，政治系統(tǒng)中的人不僅是“政治人”，他是也“經(jīng)濟(jì)人”，沒必要刻意拔高人的政治行為動機(jī)，人不是為了追求真善美，而是為了追求各自的利益而參與政治的。

政府一方面是公共利益的代表，另一方面天然地具有公利性的典型特征，而且政府也是自身利益的使者，從而必然地具有自利性的利益驅(qū)動。這是因?yàn)?，政府是由現(xiàn)實(shí)中的活生生的具體的個人組成的，而不是想象中的觀念中的虛擬世界中的抽象的個人構(gòu)成的，政府自利性就是通過政府行政人員維護(hù)、追逐自身利益而表現(xiàn)出來。換言之，政府自利性的屬性歸根結(jié)底是人的利益要求和愿望。馬克思曾指出,只有“具有個人主義傾向的人才是現(xiàn)實(shí)的人”④《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第443頁。,“正確理解的利益是整個道德的基石。”⑤《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第167頁。從上述意義上講,“經(jīng)濟(jì)人”具有普遍真實(shí)性。馬克思主義的人性觀為我們正確認(rèn)識人性、理解人性提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ)。由此我們認(rèn)為正是由于公安機(jī)關(guān)的行政人員是由人組成而不是由超道德的人所組成，即警察也是普通人，法律賦予他們的警察行政權(quán)（其實(shí)是由人民委托）倘若不加限制同樣會被濫用，所以有必要也應(yīng)該構(gòu)建對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的人大監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、政府行政監(jiān)督、審計以及層級監(jiān)督等立體監(jiān)控體系。警察行政監(jiān)督是警察管理職能有效實(shí)現(xiàn)的重大保障之一，也是防止權(quán)力濫用、規(guī)避警察權(quán)力尋租的重要手段。警察行政監(jiān)督有利于社會主義民主政治建設(shè)、法治建設(shè)，有利于和諧社會構(gòu)建、警察管理協(xié)同創(chuàng)新，彰顯人民當(dāng)家作主及民本位之法治理念。因此，警察行政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)在當(dāng)代社會政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

三、嚴(yán)格法治是厲行警察行政監(jiān)督的有效手段

法治是指在國家與社會的關(guān)系中以法律作為平衡兩者力量的基本目標(biāo)和手段，它內(nèi)含兩個相關(guān)的基本方面：依法治權(quán)和依法管理。前者以國家權(quán)力的行使必須限定在法律許可的范圍，凡法律未規(guī)定者皆不得推定為權(quán)力。后者則是指國家管理者只能以法律為準(zhǔn)繩對管理相對人進(jìn)行管理，依法提供的服務(wù)必須及時提供；依法行使管理時必須及時管理。凡法律未禁止者皆可推定為權(quán)利。應(yīng)指出是，法治之前提——法律，并不僅指成文法，也包括一些判例。欲使行政權(quán)規(guī)范化，必須厲行法治。因?yàn)榉ㄖ问切姓?quán)規(guī)范化和可操作化的最佳方式，也是行政權(quán)規(guī)范化的目標(biāo)定位。如果說分權(quán)理論和契約理論為行政權(quán)規(guī)范化創(chuàng)設(shè)了從權(quán)力內(nèi)部和外部規(guī)范行政權(quán)條件的話，那么嚴(yán)格法治就使這些條件分解為明晰的、可測量的法律目標(biāo)，也使其健全為可操作的法律手段。公安機(jī)關(guān)是一個嚴(yán)格執(zhí)法的行政部門，它以社會控制和打擊犯罪為最高要務(wù)，同時擔(dān)負(fù)著很多的司法功能。對其職權(quán)活動，目前還沒有完全被納入到司法審查和控制的范圍，受到完全、有效的限制與制約。很顯然這與警察法治不徹底相關(guān)。作為政府的一個組成部門，公安機(jī)關(guān)的人、財、物都受制于當(dāng)?shù)卣鞕?quán)力的使用常常要服從服務(wù)于當(dāng)?shù)攸h委政府的“政治需要”或者“整體安排”，即使這種安排和需要有悖于警察權(quán)設(shè)置和運(yùn)用的正當(dāng)性及合法性，公安機(jī)關(guān)有時也無能為力。

法治，不同于人治和專制，它與二者是截然不同的，甚至是對立的?！胺ㄖ闻c人治的主要區(qū)別在于專橫的消除以及隨之確保的可預(yù)見性和‘恒常正義’”。①梁治平：《法律的文化解釋》，三聯(lián)書店1994年版，第4頁。法治行政應(yīng)當(dāng)成為行政的基本理念。人類社會有過人治的歷史也有著法治的經(jīng)驗(yàn)。法治理念與人治觀念兩者背反。人治表明了一種人與法律的關(guān)系，在權(quán)力生活中法律被認(rèn)為可有可無，人們對待法律的基本態(tài)度表現(xiàn)為法律虛無主義和法律工具主義。②肖金明，《法治行政的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2004年版第52頁。往日以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的制度體系，不但未體現(xiàn)法治之價值，而且在強(qiáng)化“人治之法制”，“人治之法制”為行政權(quán)的失范創(chuàng)造了“合法性”之基礎(chǔ)。③謝暉，《價值重建與規(guī)范選擇》，山東人民出版社2000年版第442頁。如果不徹底解構(gòu)現(xiàn)有的制度模式，漸進(jìn)式消除人治，形塑符合時代發(fā)展需要的法治制度，那么，行政權(quán)失范便成為必然。法治則表明了法律在人們心目中的優(yōu)越位置以及人們對法律的遵從關(guān)系。在一定時空里，法律在人們心目中的位置映射了法律在現(xiàn)實(shí)生活中的地位與作用，由此也折射出一定社會的某個階段的法治化程度和政治文明程度。

早在柏拉圖和亞里士多德時就對法治進(jìn)行了深刻的探究，柏拉圖認(rèn)為要達(dá)到“治國安邦”之目的、有效避免人治之不足當(dāng)首選法治。亞里士多德更是認(rèn)定“實(shí)行法治要有良法，有了良法還必須遵循；法律也要隨著法制環(huán)境的變化而慎重地修訂和補(bǔ)充?！雹躘古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館2003年版，第199頁。自然法學(xué)派認(rèn)為政府的權(quán)力范圍一定有其合理的邊界和經(jīng)過制度設(shè)計的允許范圍。啟蒙思想家的法治論以自然法理論為基礎(chǔ)，通過回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，其內(nèi)核經(jīng)過修正得到不斷拓展與擴(kuò)充。最大的不同在于將民主、自由柔合到法治當(dāng)中去，相互作用。洛克說：“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁。公民社會中的任何人都是不能免受它的法律制裁的?！雹輀英]洛克：《政府論》，商務(wù)印書館1983年版，第59頁。我們從中可以看出，法律面前人人平等成為法治社會管理之必須。孟德斯鳩也曾精精辟地表達(dá)過：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了?！雹賉法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1981年版，第154頁。闡釋何其精當(dāng)。

伴隨著政治民主化和經(jīng)濟(jì)一體化浪潮，法治之意涵也同步更新，以達(dá)至與時代之同頻共振，如允許存在一定的自由裁量空間，總而言之，法治極度重視保障公民基本權(quán)利，嚴(yán)格約束公共權(quán)力的行使范圍，崇尚以事實(shí)為根據(jù) ，以法律為準(zhǔn)繩，靠制度作保障。具體到當(dāng)代中國警察行政權(quán)之規(guī)范行使、正常運(yùn)行還有必須將警察權(quán)置于黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，厲行法治，力求司法公正和行政公開。

目前中國多地公安廳、局長紛紛升任政府副職，他們在各級政府中占據(jù)重要的地位，尤其在對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)方面起著重要的作用。這是一種明顯的警察權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象。②北京大學(xué)法學(xué)院陳興良教授認(rèn)為，警察權(quán)存在的正當(dāng)根據(jù)在于維護(hù)社會治安，其行使應(yīng)遵從公共原則、責(zé)任原則、比例原則和程序原則。我國現(xiàn)有的警察權(quán)設(shè)置具有壟斷、廣泛、重大的特征，對此應(yīng)通過分權(quán)實(shí)現(xiàn)對警察權(quán)的限制，將行政警察與司法警察分立，行政警察內(nèi)部再根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)一步分立。政府內(nèi)部對公安局長的位置調(diào)整是由政府首長提名，由人大或者人大常委會通過，遵循了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，從程序意義上講是合憲性的，具有正當(dāng)性。程序正當(dāng)是公安廳、局長擔(dān)任政府副職的正當(dāng)性理論基礎(chǔ)之一，但是在實(shí)體意義上該行為是否正當(dāng)才是正當(dāng)性的關(guān)鍵。③張弘、趙倩：《警察權(quán)擴(kuò)張的理性分析》，《當(dāng)代法學(xué)》2006年第6期。在實(shí)證意義上，行政可解釋為通過行政權(quán)力配置資源、安排利益的過程，行政權(quán)力的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)符合正義，資源和利益的分配應(yīng)當(dāng)符合正義標(biāo)準(zhǔn)。然而現(xiàn)實(shí)一再昭示我們，公安局長擔(dān)任政府副職在無形中就提升了公安機(jī)關(guān)的地位,擴(kuò)張了公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，警察權(quán)無形中被放大了，一定程度上來講也削弱了監(jiān)督權(quán)。警察權(quán)力的擴(kuò)大或縮小都會引起普通公民的極大興趣，不僅如此，公安機(jī)關(guān)權(quán)力的變化也會對公檢(檢察院)關(guān)系、公法(法院)關(guān)系產(chǎn)生影響并最終觸動公民的根本利益。縱觀世界許多國家警察權(quán)之譜系——“警察權(quán)越大，法治權(quán)越小”，“警察權(quán)越小，法治權(quán)越大”。在這樣的背景下，如何規(guī)范和約束警察行政權(quán)力，防止其超越合理的范圍，從而更好地秉承為民服務(wù)宗旨、踐行民本警務(wù)理念、遵循有限公安原則，便成為政治、法律學(xué)術(shù)界和公安學(xué)本身的一大緊迫的課題。如何解決好這一課題，也是當(dāng)今一些國家警察行政改革所面臨的任務(wù)。中國的政治改革，除了解決好黨政關(guān)系、黨國關(guān)系之外，根本的任務(wù)還是如何嚴(yán)格規(guī)范政府的行政權(quán)力，確保國家與社會、政府與公民、公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡。這也是民主、法治、有限政府的真正含義。