馬 波1，任寶明

(1．廣東石油化工學(xué)院 法律系， 廣東 茂名 525000；2. 黑龍江省蘭西縣人民政府， 黑龍江 蘭西 151500)

農(nóng)村信訪法律問(wèn)題探析

馬 波1，任寶明2

(1．廣東石油化工學(xué)院 法律系， 廣東 茂名 525000；2. 黑龍江省蘭西縣人民政府， 黑龍江 蘭西 151500)

信訪是農(nóng)民表達(dá)訴求，提出民主建議，履行公民權(quán)利的基本途徑。但由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村法制不健全、利益表達(dá)機(jī)制欠缺、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)缺陷以及土地征用與建房矛盾等原因，致使許多群眾不能或不愿通過(guò)正常途徑表述訴求，導(dǎo)致“纏訪”、“鬧訪”、“越級(jí)上訪”等問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)村信訪問(wèn)題的解決，需要通過(guò)提高信訪立法層次、完善人大監(jiān)督方式、推進(jìn)治理體制創(chuàng)新以及構(gòu)建法律援助平臺(tái)等途徑，并應(yīng)進(jìn)一步拓寬民意表達(dá)渠道，改革農(nóng)村信訪工作制度，將信訪工作納入法制化軌道，唯此，才是根本解決之道。

農(nóng)村信訪；社會(huì)治理；信訪監(jiān)督；法律問(wèn)題

信訪既是人民群眾表達(dá)訴求，提出民主建議，履行公民權(quán)利的基本途徑，也是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)群眾合法權(quán)益，密切同人民群眾血肉聯(lián)系的重要渠道。隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及信息時(shí)代的到來(lái)，人們的信息來(lái)源渠道日益豐富，人民群眾的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，利益觀念更加強(qiáng)烈，積極爭(zhēng)取自身利益，表達(dá)民主訴求等活動(dòng)日漸增多。但由于我國(guó)當(dāng)前行政體制、司法機(jī)制自身所存在的問(wèn)題，以及相關(guān)利益群體表達(dá)途徑欠缺，利益表達(dá)機(jī)制不夠健全等原因，許多群眾不能或不愿通過(guò)正常途徑表述訴求，導(dǎo)致“纏訪”、“鬧訪”、“越級(jí)上訪”等問(wèn)題日益凸顯。全球化、信息化時(shí)代的到來(lái)，也意味著各國(guó)民眾之間的交流與合作將更加普遍、容易和密切，這反射在人們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)與價(jià)值觀念上，真實(shí)的表現(xiàn)就是不再相信絕對(duì)的“安全”和對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀念的認(rèn)同，而是充滿了懷疑和不信任，同時(shí)對(duì)未來(lái)也充滿了憂慮，這種憂慮感某種程度也加深了人民群眾通過(guò)非正常途徑表達(dá)訴求的愿望。為了給農(nóng)民提供足夠有效的制度化利益表達(dá)空間，提高農(nóng)民對(duì)基層人民政府的信任，完善我國(guó)的基層民主的建設(shè)，進(jìn)行農(nóng)村信訪法律問(wèn)題研究可謂意義重大。這就要求我們不斷的改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持依法治理，運(yùn)會(huì)法治思維和法治方式來(lái)開(kāi)展農(nóng)村信訪工作，以維護(hù)信訪利于的公平正義，使群眾問(wèn)題能夠順暢反映、矛盾能夠及時(shí)化解、合法權(quán)益得到法治保障。

一、農(nóng)村信訪的界定

信訪是保障公民政治參與的一種重要社會(huì)制度，它是廣大人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，同時(shí)也是黨和政府保持與人民群眾密切聯(lián)系的重要途徑。它是實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一”的重要形式之一?，F(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的一體化建設(shè)，信訪制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的制度之一，具有鮮明的中國(guó)特色。對(duì)于信訪問(wèn)題的研究，首先需要對(duì)信訪概念予以界定。事實(shí)上，信訪概念具有狹義與廣義兩個(gè)層面的語(yǔ)義。所謂狹義的信訪，按照國(guó)務(wù)院《信訪條例》(2005)第2條的界定，“是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”，這是我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)信訪概念的規(guī)范性解釋；所謂廣義的信訪，則包括公民、法人或者其他組織，向各級(jí)黨委、人大及其常委會(huì)、人民政府、司法機(jī)關(guān)以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等單位提出意見(jiàn)、建議、批評(píng)或要求和訴求的活動(dòng)。例如，《廣東省信訪條例》(2014)第2條規(guī)定，“所謂信訪是指公民、法人或者其他組織采用網(wǎng)絡(luò)、書(shū)信、傳真、電話、短信、走訪等形式，向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。此處，所稱的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)、縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)、各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院?！睆男旁L工作實(shí)踐看，當(dāng)前信訪人在上訪過(guò)程中并不單純的向某一特定的國(guó)家機(jī)關(guān)投訴，而是與之相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)都有涉及。因此，本文采用廣義的信訪概念。而所謂農(nóng)村信訪，則特指信訪的主體、客體和內(nèi)容等與農(nóng)村相關(guān)的信訪活動(dòng)的總稱，基本內(nèi)容包括農(nóng)民的上訪行為、以及針對(duì)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利義務(wù)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的上訪活動(dòng)。

二、農(nóng)村信訪的特點(diǎn)

(一)反映的問(wèn)題牽涉范圍廣泛

主要表現(xiàn)在：一是矛盾類型多。在眾多的農(nóng)村矛盾糾紛中，涉及到環(huán)境污染、征地拆遷補(bǔ)償、違章建筑引發(fā)的鄰里糾紛、農(nóng)村基層干部作風(fēng)、社會(huì)治安，以及婚姻家庭糾紛等多個(gè)方面問(wèn)題。尤其是土地征用和土地資源管理、村務(wù)公開(kāi)、村官貪污等問(wèn)題在實(shí)踐之中較為突出。例如，根據(jù)廣東省信訪局發(fā)布的《2013年全省信訪的有關(guān)情況》*該資料是由廣東省信訪局提供給參加《廣東省信訪條例》宣講團(tuán)成員的會(huì)議材料之一，未公開(kāi)發(fā)表。統(tǒng)計(jì)，群眾到省上訪反映的問(wèn)題以涉土地、農(nóng)村 “三資”管理和基層干部作風(fēng)問(wèn)題為主?！?013年群眾到省上訪反映的問(wèn)題主要集中在土地征用和土地資源管理、村務(wù)公開(kāi)、濫用職權(quán)、集資融資、城鎮(zhèn)拆遷等問(wèn)題。其中，反映土地征用和土地資源管理問(wèn)題的來(lái)訪批次、人數(shù)占到省上訪的19.4%、31.9%，排第一位；反映村務(wù)公開(kāi)、村官貪污等問(wèn)題的來(lái)訪批次、人數(shù)占到省上訪的5.2%、6.8%，排第三位；反映基層干部濫用職權(quán)問(wèn)題的來(lái)訪批次、人數(shù)占到省上訪的6.6%、6.6%，排第四位。這三大類問(wèn)題到省上訪的批次、人數(shù)占全省到省上訪量的31.3%、45.3%?！?；二是矛盾分布廣。幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村中都有矛盾糾紛發(fā)生，都有群眾上訪反映訴求的各種愿望；三是矛盾糾紛呈現(xiàn)高度復(fù)雜性，主要在以下三個(gè)方面比較突出：第一，從矛盾主體看，呈現(xiàn)多元化。有干部和群眾之間的矛盾、農(nóng)民個(gè)體之間的矛盾、家庭成員之間的矛盾，也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與新居民之間的矛盾，農(nóng)村不同社會(huì)階層之間的階層矛盾也有所表現(xiàn)。第二，從矛盾表現(xiàn)方式看，呈現(xiàn)交錯(cuò)化與交叉化。當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛往往存在矛盾交叉的情況，如經(jīng)濟(jì)矛盾之中包含分配矛盾、干群矛盾等等。第三，從產(chǎn)生矛盾的原因看，呈現(xiàn)多重化。比如一些農(nóng)村干群間的矛盾，既包含征地拆遷中愿望得不到滿足的經(jīng)濟(jì)利益矛盾，又包含著一些歷史遺留問(wèn)題之間的矛盾。

(二)涉法涉訴類信訪不斷增多

農(nóng)村信訪工作實(shí)踐中，由于各級(jí)信訪工作部門(mén)對(duì)涉法涉訴類信訪也同樣登記、受理和交辦，致使很多當(dāng)事人的案件正處于司法機(jī)關(guān)審理過(guò)程中，就開(kāi)始到各級(jí)信訪部門(mén)信訪。盡管當(dāng)前國(guó)家信訪局已經(jīng)明確規(guī)定涉法涉訴信訪問(wèn)題一律退出普通信訪領(lǐng)域，但由于通過(guò)司法等途徑解決問(wèn)題成本高、時(shí)間長(zhǎng)等原因，群眾還是希望通過(guò)信訪渠道反映問(wèn)題，或借助信訪向當(dāng)?shù)攸h委施加壓力，達(dá)到改變司法部門(mén)、行政復(fù)議仲裁機(jī)關(guān)處理結(jié)果的目的?！霸S多過(guò)去依據(jù)法律程序解決的涉法事務(wù)，人們也越來(lái)越青睞于通過(guò)鬧訪來(lái)吸引黨委政府的關(guān)注，而往往只有通過(guò)鬧訪將事情鬧大，黨政領(lǐng)導(dǎo)人才會(huì)高度重視并解決問(wèn)題?！盵1]以廣東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年度群眾到省上訪反映的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等司法途徑解決的占46.3%，但實(shí)際情況卻是都走信訪途徑而不走司法途徑，給信訪機(jī)關(guān)造成了巨大壓力。此外，在現(xiàn)行矛盾糾紛解決機(jī)制中，訴訟程序一般為矛盾糾紛處理的最后一關(guān)，法院在處理諸如民事、行政、刑事案件過(guò)程中，由于作出的裁判總有一方會(huì)敗訴，這必然會(huì)觸及到某一方當(dāng)事人的利益。故此，敗訴一方經(jīng)常是不走正常的法律程序申訴而選擇信訪渠道解決，進(jìn)而演變成涉訴信訪案件。還有部分當(dāng)事人由于訴求未能得到滿足，就會(huì)通過(guò)信訪途徑尋求解決，涉法涉訴案件數(shù)量的上升也就成為必然。此外。當(dāng)前農(nóng)村信訪還面臨著上訪的人群不斷增加，上訪的規(guī)模越來(lái)越大，集體上訪比例所占比重持續(xù)增長(zhǎng)的不利局面。根據(jù)廣東省信訪局發(fā)布的《2013年全省信訪的有關(guān)情況》統(tǒng)計(jì)，“2013年群眾到省集體上訪共2543批54013人次，同比上升41.2%、57.3%，集體到省上訪人次超過(guò)2012年全省到省上訪的總?cè)舜巍Ｈ?0人以上的集體到省上訪共444批33668人次，同比上升36.2%、58.7%；100人以上的共61批16156人次，同比上升35.6%、107.7%?！边@些問(wèn)題更加凸顯出構(gòu)建訴訪分離制度的重要意義，即把信訪分為普通信訪與涉訴信訪，將依法可以通過(guò)仲裁(民事仲裁與勞動(dòng)仲裁)、訴訟(民事、行政與刑事附帶民事)、行政復(fù)議等法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來(lái)，不再作為普通信訪事項(xiàng)進(jìn)行處理和辦理，而是按照法定的程序予以解決。

(三)以非法方式反映訴求信訪不斷增加

當(dāng)前，為了擴(kuò)大影響，部分信訪人在來(lái)信、來(lái)電以及走訪過(guò)程中人為夸大問(wèn)題的嚴(yán)重性，誤導(dǎo)上級(jí)機(jī)關(guān)。同時(shí)，為了給下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)施加壓力，信訪人經(jīng)常采取靜坐、派發(fā)傳單、張貼標(biāo)語(yǔ)、圍堵辦公場(chǎng)所，甚至攜帶危險(xiǎn)品等不法方式，造成了不良的社會(huì)影響。“從工作實(shí)踐看，不按規(guī)定程序、采用非法手段上訪或者為滿足個(gè)人無(wú)理要求纏訪鬧訪的行為，主要表現(xiàn)為：1、信訪人到非信訪接待場(chǎng)所上訪，提出信訪事項(xiàng)的，特別是到天安門(mén)、外國(guó)駐華使(領(lǐng))館等政治敏感地區(qū)和省、市、區(qū)黨政機(jī)關(guān)等非《信訪條例》規(guī)定的場(chǎng)所信訪的行為。2、信訪人在信訪接待場(chǎng)所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場(chǎng)所的。信訪人煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機(jī)斂財(cái)?shù)刃袨?。”[2]這些以非法方式反映訴求的信訪行為，已經(jīng)嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)秩序。例如，發(fā)生于廣東省廣州市的一例“三跨三分離”信訪案件就具有一定的代表性。2012年11月5日，林某到省上訪，并爬上省委西門(mén)外的樹(shù)上鬧訪。信訪人在上訪過(guò)程中行為過(guò)激，多次在省委門(mén)口鬧訪、滯留，兩次在省委西門(mén)爬樹(shù)，一次跳入河涌，一次攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛。廣州市公安機(jī)關(guān)試圖對(duì)其進(jìn)行治安拘留，但林春生以跳樓、撞墻自殺相對(duì)抗，迫使公安機(jī)關(guān)將其釋放。

三、農(nóng)村信訪問(wèn)題原因探析

隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的不斷深入，以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程的加快，農(nóng)村基層各種社會(huì)利益沖突矛盾加劇，一些長(zhǎng)期積累的矛盾和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，信訪誘因不斷增多，造成農(nóng)村信訪案件數(shù)量一直居高不下，具體表征如下：

(一)農(nóng)村法制不健全催生信訪問(wèn)題

所謂法制，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)匯集了立法、執(zhí)法、司法以及守法等多種構(gòu)成要素系統(tǒng)整合的過(guò)程。我國(guó)農(nóng)村信訪問(wèn)題突出，很大程度上與農(nóng)村法制不健全存在密切關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的法制建設(shè)取得了很大進(jìn)展，先后頒布了一系列農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章，為我國(guó)農(nóng)村建設(shè)提供了法律支持。但總的來(lái)講，我國(guó)農(nóng)村立法還相對(duì)滯后，立法質(zhì)量不高，層次較低，很多規(guī)范原則性太強(qiáng)，配套法律法規(guī)跟不上，缺乏可操作性。農(nóng)村立法中重行政管理輕權(quán)利保護(hù)的傾向仍很嚴(yán)重，立法無(wú)法充分反映農(nóng)民的利益訴求。此外，由于一些法律自身(尤其是涉及農(nóng)村信訪的法律、法規(guī))所存在著的有效性、實(shí)效性以及正當(dāng)性問(wèn)題，致使法律的實(shí)施效果不彰?？梢哉f(shuō)，盡管各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于解決信訪問(wèn)題做了大量工作，但由于缺少統(tǒng)一信訪工作方面的高位階立法，致使許多實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題并沒(méi)有從憲法層面上得以規(guī)范，公民行使憲法規(guī)定的申訴、控告和批評(píng)建議的基本權(quán)利缺少切實(shí)的法律保障。此外，由于國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)法律地位不明確，職權(quán)有限，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，彼此缺乏有效協(xié)調(diào)，致使大量信訪問(wèn)題得不到及時(shí)解決，催生出大量的信訪問(wèn)題。農(nóng)村信訪工作中越級(jí)上訪、重復(fù)信訪、群體上訪以及“三跨三分離”信訪等問(wèn)題占據(jù)了相當(dāng)大的比例。

(二)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)缺陷衍生信訪問(wèn)題

從治理結(jié)構(gòu)視角審視農(nóng)村信訪問(wèn)題，問(wèn)題在于中央政府與地方政府目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致了地方政府與中央政府責(zé)任承擔(dān)機(jī)制與責(zé)任分配的失衡。此外，我國(guó)一直以來(lái)主導(dǎo)的治理模式(“專斷—壓制”型管控模式或“權(quán)威型”治理模式)過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的威權(quán)與權(quán)威，簡(jiǎn)單化的運(yùn)用權(quán)力邏輯打壓利益相關(guān)者的合法、合理訴求，治理體系之中缺乏有效的參與、溝通、合作、協(xié)調(diào)以及反饋機(jī)制，致使政府在農(nóng)村治理中出現(xiàn)了合法性危機(jī)，進(jìn)而造成“農(nóng)村社會(huì)”與“行政國(guó)家”的分離、“權(quán)利”與“權(quán)力”的對(duì)立以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的“緊張”與“斷裂”。此外，我國(guó)一直所堅(jiān)持的農(nóng)村自治制度在實(shí)際運(yùn)行之中也存在一定的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，盡管村民自治的實(shí)施對(duì)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步發(fā)揮了重大作用。但是在村民直選和自治實(shí)踐過(guò)程中，也暴露出許多矛盾，概括起來(lái)主要有兩類：一是民主管理的運(yùn)行還不暢通，村民代表大會(huì)功能發(fā)揮不夠。雖然多數(shù)村委會(huì)都成立了村民代表大會(huì)這一議事機(jī)構(gòu)，但由于一些村級(jí)黨組織和村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)民主意識(shí)不強(qiáng)，擅自決策現(xiàn)象比較普遍，未能建立健全集體事務(wù)決策制度；二是農(nóng)村黨組織與村委會(huì)配合不力產(chǎn)生的矛盾問(wèn)題。此外，農(nóng)村的信訪問(wèn)題，與村干部的素質(zhì)高低有很大關(guān)系。村組織戰(zhàn)斗力強(qiáng)，信訪就少。村組織戰(zhàn)斗力弱，信訪就多。村干部的作風(fēng)如何，直接影響著村風(fēng)民風(fēng)，以及當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。當(dāng)各種壞的風(fēng)氣交集在一起，村‘兩委’的戰(zhàn)斗力就愈發(fā)低下，矛盾糾紛就愈發(fā)突出、尖銳。農(nóng)村治理中，一些農(nóng)村干部作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴和違紀(jì)違法問(wèn)題引發(fā)的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)少數(shù)農(nóng)村干部存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，存在貪腐行為；(2)村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)不公開(kāi)；(3)農(nóng)村村干部選舉引發(fā)的矛盾。故此，我們認(rèn)為，地方政府必須正確的面對(duì)我國(guó)政治體制改革的困境，不斷的改進(jìn)社會(huì)治理方式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府自身能力，加強(qiáng)信息公開(kāi)與有效的公眾參與，構(gòu)造一種“參與—合作”型的治理模式，并堅(jiān)持依法治理，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式處理信訪問(wèn)題所引發(fā)的社會(huì)矛盾。

(三)農(nóng)村土地征用與建房矛盾產(chǎn)生信訪問(wèn)題

如果說(shuō)法制不健全與治理結(jié)構(gòu)缺陷分析是宏觀視角的話，那么農(nóng)村土地征用與建房矛盾糾紛就是微觀探視，具體表征如下：一是土地征用產(chǎn)生的矛盾。此類信訪主要反映以下三個(gè)方面內(nèi)容：(1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，同類土地價(jià)格補(bǔ)償差距很大，失地農(nóng)民之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，造成社會(huì)矛盾；(2)各村、組在土地征用政策處理、賠償分配方案不一致而導(dǎo)致的矛盾，引起集體上訪；(3)土地征用的有關(guān)收支帳目及安置賠償?shù)恼卟还_(kāi)，村民對(duì)村提留的土地征用費(fèi)、賠償標(biāo)準(zhǔn)、分配方案有異議而引發(fā)的矛盾；二是建房引發(fā)的矛盾。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的土地政策已經(jīng)很難滿足農(nóng)村建房需求，加上有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)村違法用地、違法建房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：先建房后申請(qǐng)，甚至干脆不辦建房手續(xù)而造成的鄰里糾紛。農(nóng)戶建房用地都是私下與人調(diào)劑，買(mǎi)賣(mài)土地早已成為現(xiàn)實(shí)，而且價(jià)格越漲越高。作為管理者，村委會(huì)無(wú)法統(tǒng)籌使用。同時(shí)，隨著土地的增值，農(nóng)民違章建房十分普遍，有的少批多建，有的未批先建。

四、農(nóng)村信訪制度完善的法律建議

(一)提高立法層次，出臺(tái)信訪法

自2005年《國(guó)家信訪條例》頒布以來(lái)，為規(guī)范信訪工作，保障人民群眾的信訪權(quán)利起到了重要作用。但從法的位階看，由于《信訪條例》在整個(gè)法律體系中只是屬于行政法規(guī)的立法層次，作為憲法確認(rèn)的公民基本民主權(quán)利和國(guó)家基本政治制度的信訪權(quán)利而言，已經(jīng)與我國(guó)當(dāng)前日趨復(fù)雜的信訪形勢(shì)不相適應(yīng)。特別是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)改革信訪工作制度、把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決提出了具體要求。同時(shí)提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的訴求。對(duì)于農(nóng)村信訪問(wèn)題的解決，“應(yīng)當(dāng)將其納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大視角通盤(pán)考慮，切實(shí)實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，回歸到多元合作互動(dòng)式治理的真義上去解構(gòu)纏訪、鬧訪問(wèn)題?！盵3]因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定更為完善的法律來(lái)加以保障。從立法依據(jù)上看，《憲法》(2004)第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，但不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！边@是憲法賦予公民的基本權(quán)利和義務(wù)之一。憲法同時(shí)還規(guī)定，“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！边@是國(guó)家機(jī)關(guān)必須履行的憲法義務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，來(lái)信來(lái)訪是公民申訴、控告、檢舉等基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑。通過(guò)信訪的途徑提出建議和批評(píng)，已經(jīng)成為公民維護(hù)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)參政與民主監(jiān)督的重要形式之一。而用法治規(guī)范信訪工作，則是依法保障公民憲法權(quán)利的重要內(nèi)容，是信訪工作的根本活動(dòng)準(zhǔn)則，是制定國(guó)家信訪法的重要依據(jù)。值得關(guān)注的是，我國(guó)一些地方性法規(guī)的制定已經(jīng)嘗試將這些問(wèn)題納入信訪工作的法治化軌道。例如《廣東省信訪條例》(2014)，就專章規(guī)定了訴訪分離、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建、信訪終結(jié)、信訪程序、信訪工作責(zé)任制以及信訪人的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容。我們建議，我國(guó)未來(lái)制定信訪法時(shí)應(yīng)吸收這些地方性法規(guī)的成功經(jīng)驗(yàn)，必須運(yùn)用法治方式解決存在的農(nóng)村信訪問(wèn)題。

(二)完善監(jiān)督方式，發(fā)揮人大常委會(huì)作用

各級(jí)人大常委會(huì)作為各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，是維護(hù)憲法所確認(rèn)的公民權(quán)利的重要機(jī)關(guān)。我國(guó)法律體系中所確立的刑事、民事、行政訴訟制度，以及控告申訴制度、國(guó)家賠償制度、仲裁制度、行政復(fù)議制度等，都可視作是對(duì)公民權(quán)利的保障與救濟(jì)。但如果這些救濟(jì)沒(méi)保障，或者不及時(shí)、不公正，則有可能在救濟(jì)過(guò)程當(dāng)中造成新的侵害，這是實(shí)際工作之中所面臨的突出問(wèn)題。因此，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使救濟(jì)就成為一個(gè)必不可少的途徑。我們認(rèn)為，需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：一是充分發(fā)揮人大信訪機(jī)構(gòu)的作用。在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，信訪工作機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，為人大常委會(huì)整體工作服務(wù)是其基本職責(zé)?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(2007)明確規(guī)定了人大常委會(huì)可以采取監(jiān)督的具體形式。例如，人大常委會(huì)可以聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告議題，并可據(jù)此組織執(zhí)法檢查。再如，《廣東省信訪條例》第60條也規(guī)定：“針對(duì)信訪集中反映的問(wèn)題，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以采取聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告或者組織執(zhí)法檢查等形式進(jìn)行監(jiān)督?！币虼耍舜笮旁L需要注重分析和提煉信訪問(wèn)題，注重信訪信息成果的轉(zhuǎn)化；二是充分行使法律賦予人大及其常委會(huì)的詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督形式，實(shí)現(xiàn)“軟性”監(jiān)督與“剛性”相結(jié)合。一般來(lái)說(shuō)，地方人大所采取的審議、視察或執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，通常稱之為“軟性”監(jiān)督；而對(duì)采取的質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職或罷免的監(jiān)督形式，則稱之為“硬性”監(jiān)督。因此，各級(jí)地方人大要在不斷完善原有監(jiān)督方式的同時(shí)，將“軟性”監(jiān)督與“硬性”監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。對(duì)人民群眾反響強(qiáng)烈、久拖不決的信訪問(wèn)題，要運(yùn)用法律賦予的“剛性”監(jiān)督手段，通過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查、詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等法律規(guī)定的程序和方式促使問(wèn)題的有效解決?！巴瑫r(shí)，在監(jiān)督工作中所享有的剛性監(jiān)督職權(quán)，地方人大要抓緊制訂相應(yīng)的操作程序和方法，特別是要解決制度缺失和制度設(shè)計(jì)不夠合理的問(wèn)題，擺脫和避免現(xiàn)實(shí)中存在的要用的時(shí)候無(wú)規(guī)則可以使用的尷尬情況?！盵4]

(三)推進(jìn)治理體制創(chuàng)新，確立司法制度權(quán)威

司法權(quán)威，是司法機(jī)關(guān)的裁判在解決爭(zhēng)訟的活動(dòng)中所應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)威性和公信力。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》(2014)提出：“深化司法體制改革，確保司法公平公正。建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制度，實(shí)行法官、檢察官、人民警察對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅查處刑訊逼供、暴力取證、隱匿偽造證據(jù)等違法行為，不斷提高司法公信力?！彼痉?quán)威，首先體現(xiàn)在司法人員的廉潔性上，即法官、檢察官是公正和正義的化身，他們能否做到清正廉潔和秉公辦案關(guān)系到廣大人民群眾對(duì)法律的信仰；其次，司法權(quán)威體現(xiàn)在司法活動(dòng)的合法性上，即通過(guò)訴訟的程序正義和實(shí)體正義，公平公正的裁判案件，確保裁判的法律約束力；再次，司法權(quán)威體現(xiàn)在其穩(wěn)定性上，即司法機(jī)關(guān)的判決、裁定一旦發(fā)生法律效力，就具有穩(wěn)定性并應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?，非?jīng)法定機(jī)關(guān)、以及依法定程序不得更改。這既是維護(hù)司法權(quán)威的客觀需要，也是保持法律穩(wěn)定性的必然要求。當(dāng)前，司法不公嚴(yán)重的削弱了司法權(quán)威，也破壞了憲法和法律的有效實(shí)施，這是引發(fā)農(nóng)民上訪的重要原因?！皳?jù)于建嶸調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問(wèn)題到法院起訴過(guò)，占總數(shù)的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而其敗訴的220位，占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒(méi)有執(zhí)行的9位，占2.2%。”[5]可以說(shuō)，司法體制機(jī)制運(yùn)行不暢，司法不獨(dú)立，司法效率低下是導(dǎo)致司法不公的重要原因。司法不獨(dú)立還體現(xiàn)在上下級(jí)法院之間的關(guān)系上。法律雖然規(guī)定了兩審終審制，但在具體辦案過(guò)程中有些案件下級(jí)法院仍然要請(qǐng)示上級(jí)法院，而不能獨(dú)立的依據(jù)法治的精神予以裁判，這在一定程度上削弱了法官的獨(dú)立裁決權(quán)。此外，由于司法程序的嚴(yán)格規(guī)定，如果一個(gè)案件經(jīng)過(guò)一審、二審以及再審等程序，那在時(shí)間上是一個(gè)非常長(zhǎng)的周期，這對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)論在時(shí)間上還是在財(cái)力上都是無(wú)法承受的。因此，按照便民、高效的原則，應(yīng)當(dāng)尋求在保障程序正義前提下的高效辦案途徑。我們認(rèn)為，要建立司法權(quán)威，司法機(jī)關(guān)就必須在治理體系上創(chuàng)新。要在工作中樹(shù)立以人為本的理念，全力提高辦案效率；要降低訴訟成本，保障辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立案公開(kāi)、庭審公開(kāi)、裁判結(jié)果公開(kāi)、辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，提高審判活動(dòng)透明度，使人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)得到更好的保障；要形成一整套考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，建立權(quán)力制衡機(jī)制和案件流程管理制度，形成比較嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，使激勵(lì)約束機(jī)制更為有效；要堅(jiān)持司法為民，深化司法體制和工作機(jī)制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，加強(qiáng)保障依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的制度建設(shè)，規(guī)范司法行為，做到嚴(yán)格、公正、文明司法，始終堅(jiān)持審判的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一；要采取措施破解執(zhí)行難問(wèn)題。同時(shí)，各級(jí)人大常委會(huì)要對(duì)法職人員的監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化和權(quán)威化，這樣內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，就可以較好的提高司法水平和保障司法公正。正如有學(xué)者所評(píng)論的那樣，“如果法院的判決是最終的，還有誰(shuí)到法院外去尋求救濟(jì)？”[6]我們相信，只有樹(shù)立司法權(quán)威，并確立司法救濟(jì)為解決社會(huì)糾紛的最終途徑，才能讓信訪走上法治化的軌道。

(四)構(gòu)建法律援助平臺(tái)，促進(jìn)信訪問(wèn)題的依法解決

一是建立公益法律援助機(jī)構(gòu)?！翱梢栽邳h政和人大信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機(jī)構(gòu)，將信訪和法律援助有機(jī)結(jié)合起來(lái)，聘請(qǐng)和動(dòng)員有社會(huì)責(zé)任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔(dān)任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)?！盵7]公益律師接到群眾信訪材料后，應(yīng)提供免費(fèi)咨詢，并根據(jù)所反映問(wèn)題的性質(zhì)，為群眾代寫(xiě)各類訴訟狀或行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)，指導(dǎo)其按照法律途徑解決問(wèn)題。

二是構(gòu)建律師參與農(nóng)民信訪活動(dòng)機(jī)制。律師作為專業(yè)法律服務(wù)工作者，對(duì)當(dāng)事人解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)其合法權(quán)益具有專業(yè)素質(zhì)，在廣大農(nóng)村地區(qū)具有較高威信。律師可以通過(guò)對(duì)信訪人宣傳黨的路線、方針、政策以及國(guó)家的法律、法規(guī)，做好信訪人的思想工作，提供相應(yīng)的法律依據(jù)；同時(shí)，還可以協(xié)助信訪人員進(jìn)行調(diào)解工作，從法律的角度對(duì)上訪人員進(jìn)行說(shuō)服、教育，消除上訪人員對(duì)黨和政府工作的誤解，從而疏導(dǎo)各類上訪糾紛，防止社會(huì)矛盾激化。此外，還可以考慮建立律師到信訪大廳接待信訪，并提供免費(fèi)的法律援助。這樣既免除了上訪人高昂的訴訟成本，也可以防止農(nóng)民群眾的“濫訪、亂訪”，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)行政復(fù)議、仲裁、訴訟等法律途徑解決信訪問(wèn)題，維護(hù)法律的權(quán)威和司法公信力。

三是延伸法律服務(wù)觸角，構(gòu)建便民利民法律服務(wù)通道。司法行政機(jī)關(guān)要整合司法所的法律服務(wù)功能，將工作人員下沉到村，并設(shè)立法律服務(wù)站點(diǎn)，讓廣大農(nóng)民群眾不出村即可享受法律咨詢、法律服務(wù)。例如，廣東省高級(jí)人民法院為了解決信訪問(wèn)題，出臺(tái)了《廣東法院涉訴信訪工作規(guī)程(試行)》(2014)?！豆ぷ饕?guī)程(試行)》涵蓋了涉訴信訪各個(gè)環(huán)節(jié)，確定符合司法規(guī)律的涉訴信訪工作內(nèi)容和方式，通過(guò)涉訴信訪工作的司法化改造，把解決涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道，由法院依法按程序處理。此外，針對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際狀況，可以考慮設(shè)立信訪代理點(diǎn)，及時(shí)把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。例如，《廣東省信訪條例》就專章規(guī)定了源頭化解措施，該《條例》第69條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理模式，加強(qiáng)預(yù)警工作，依法、及時(shí)、就地解決矛盾與糾紛?！倍吨腥A人民共和國(guó)調(diào)解法》(2010)，則明確了調(diào)解的法律約束力及到司法機(jī)關(guān)確認(rèn)的規(guī)定，這為作好調(diào)解工作提供了更好的法律保障。同時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立靈活的便民措施，將流動(dòng)法庭更多的設(shè)在農(nóng)村的田間地頭或村委會(huì)所在地，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的畏訟心理，把審判與服務(wù)與教育統(tǒng)一起來(lái)，真正體現(xiàn)以人為本，體現(xiàn)法律的權(quán)威，做到法律效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

結(jié) 語(yǔ)

信訪制度作為一種具有中國(guó)特色的貼近社會(huì)民意的訴求表達(dá)機(jī)制，在社會(huì)治理中所擁有的頑強(qiáng)生命力證明了這一制度存在的合理性與必要性。但不可否認(rèn)的是，信訪制度在具體的執(zhí)行過(guò)程之中又存在著種種“異化”現(xiàn)象，在眾多的矛盾紛爭(zhēng)和過(guò)多的期望之中，不斷陷入了重重的制度困境，而農(nóng)村的信訪法律問(wèn)題又尤為突出。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)信訪制度的“改良”勢(shì)在必行。我們必須著力推動(dòng)信訪制度回歸本原，充分發(fā)揮信訪制度的參政議政作用，充分保障信訪人對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)行為的監(jiān)督。本文認(rèn)為，只有通過(guò)拓寬民意表達(dá)渠道、健全信訪問(wèn)題的制度方式，改革農(nóng)村信訪工作制度，堅(jiān)持依法治理，通過(guò)立法把信訪工作納入法制化軌道，才能真正維護(hù)信訪人的合法權(quán)益，保障農(nóng)民等弱勢(shì)群體的合法訴求得到有效解決。

[1] 陳柏峰.群體性涉法鬧訪及其法治[J]，法制與社會(huì)發(fā)展，2013，(4)：17-28.

[2] 鄭衛(wèi)東.農(nóng)民集體上訪的發(fā)生機(jī)理[G].中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院社會(huì)學(xué)系第二屆中國(guó)地方治理學(xué)術(shù)研討會(huì)文集，2004.

[3] 桂曉偉.應(yīng)對(duì)纏訪、鬧訪與社會(huì)治理能力提升[J].法學(xué)論壇，2014，(3)：154-160.

[4] 陳廣勝.將信訪納入法治的軌道：轉(zhuǎn)型期信訪制度改革的路徑選擇[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2005，(4)：121-126.

[5] 于建嶸.信訪制度動(dòng)搖國(guó)家治理根基[J].改革內(nèi)參，2004，(3)：2-8.

[6] 周永坤.信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006，(1)：37-47.

[7] 邵華.信訪制度變革與弱勢(shì)群體權(quán)利救濟(jì)[J].河北法學(xué)，2007，(1)：90-93.

(責(zé)任編輯：閆衛(wèi)平)

2014-08-25

2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目(13YJC820062)的階段性研究成果。

馬波(1976-)，男，黑龍江塔河人，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，博士研究生，校學(xué)科帶頭人。 任寶明(1976-)，男，農(nóng)業(yè)推廣碩士，黑龍江省蘭西縣副縣長(zhǎng)。

D92

A

1671-6973(2014)06-0045-06