王曉東

摘 要：加快地方政府職能轉(zhuǎn)型，提高地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)水平是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。通過(guò)對(duì)黑龍江省地方政府利用平衡計(jì)分卡建立科學(xué)的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指出地方政府管理的思想觀念、內(nèi)部制度、評(píng)價(jià)規(guī)范、評(píng)估主體、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)監(jiān)察等方面的問(wèn)題；在借鑒建立完備的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)的法規(guī)化與制度化和重視政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了黑龍江省建立科學(xué)政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系、改善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)法治環(huán)境和完善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作機(jī)制等政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：黑龍江??；政府績(jī)效；績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0056-03

提高地方政府績(jī)效管理水平是公共管理追求的基本目標(biāo)之一。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大，且地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的績(jī)效管理起步較晚，政府行政管理正處于職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，理論基礎(chǔ)和實(shí)踐研究較為薄弱，缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府和法治型政府，提高政府的績(jī)效管理評(píng)價(jià)水平，是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐管理課題。

一、黑龍江省地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系與問(wèn)題

（一）平衡計(jì)分卡在績(jī)效管理評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡（Balanced Scored Card，簡(jiǎn)稱BSC）是一種用于績(jī)效管理與評(píng)估的方法工具。它在績(jī)效管理過(guò)程中，組織的愿景和戰(zhàn)略始終居于核心地位。在政府績(jī)效評(píng)估中，平衡計(jì)分卡關(guān)注的重點(diǎn)是過(guò)程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)、政府的短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的統(tǒng)一，這樣就能避免現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估中急功近利的問(wèn)題，真正建立起長(zhǎng)效機(jī)制。

基于平衡計(jì)分卡有關(guān)理論，以黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)雙豐鎮(zhèn)政府為例，調(diào)研收集了該政府近3年的工作報(bào)告和相關(guān)績(jī)效考核資料，經(jīng)過(guò)分析設(shè)計(jì)了一個(gè)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。如表1所示。

（二）地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的問(wèn)題分析

1.傳統(tǒng)管理思想觀念根深蒂固。黑龍江省作為邊疆省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，人們的思想觀念陳舊，官本位意識(shí)濃厚，以民為本觀念不強(qiáng)；公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄、職責(zé)不清，對(duì)績(jī)效管理概念認(rèn)識(shí)不全面、不透徹，表現(xiàn)出各種虛假的工作業(yè)績(jī)，降低了地方政府績(jī)效管理水平。

2.政府內(nèi)部管理制度不夠完善。目前，黑龍江省的一些地方政府內(nèi)部的管理制度仍不完善，部分管理制度相對(duì)國(guó)內(nèi)許多省市滯后。政府績(jī)效管理制度滯后性，阻礙績(jī)效管理創(chuàng)新，從而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

3.政府績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范尚不明確。目前黑龍江省部分部門沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為政府績(jī)效管理制度保障，缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府績(jī)效管理實(shí)施的盲目性和隨意性，在相關(guān)的機(jī)關(guān)公務(wù)人員效能告誡暫行條例中缺乏年度單位績(jī)效管理考核核心指標(biāo)和月績(jī)效管理的考評(píng)登記等指標(biāo)要求。

4.政府績(jī)效評(píng)估主體較為單一。目前黑龍江省地方政府的績(jī)效管理評(píng)估多以官方評(píng)估為主，并采用自上而下的內(nèi)部評(píng)估形式。部分地方政府在績(jī)效管過(guò)程中評(píng)估過(guò)程不公開(kāi)，缺乏外部監(jiān)督，導(dǎo)致地方政府績(jī)效管理的封閉性與評(píng)估效果的非客觀性。

5.政府績(jī)效評(píng)價(jià)方式較為落后。黑龍江省政府績(jī)效管理方式和行政干預(yù)方式較為單一，管理方式是以直接管錢、管物、管人的“政府行政控制型管理”為主，沒(méi)有真正向服務(wù)群眾和監(jiān)督的服務(wù)型地方政府管理方式轉(zhuǎn)變。地方政府信息收集、信息公開(kāi)、反饋速度的滯后，造成相應(yīng)的信息失真、部分信息截流等問(wèn)題，其原因是政府績(jī)效管理手段和方式落后所致。

6.政府績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)察不夠健全。當(dāng)前黑龍江省地方政府管理監(jiān)察不健全主要表現(xiàn)在：決策機(jī)制不完善；運(yùn)行體制不協(xié)調(diào)；激勵(lì)的機(jī)制不夠，責(zé)任約束不強(qiáng)；監(jiān)督制度不完善，缺乏監(jiān)督的法律、制度等，進(jìn)而導(dǎo)致軟監(jiān)督和虛監(jiān)督。

二、國(guó)外政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)對(duì)黑龍江省的啟示

（一）建立完備的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系

建立和完善以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的，適應(yīng)省情的政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)系統(tǒng)和管理體系，對(duì)黑龍江省現(xiàn)在和未來(lái)改革行政管理體制、建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。通過(guò)吸收和借鑒國(guó)內(nèi)外成熟的基層政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)和模式，加快改革的步伐，提高政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)水平。

建立完備的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系主要包括：一是確定管理評(píng)價(jià)主體，主要包括上一級(jí)政府的有關(guān)職能部門、同級(jí)政府的審計(jì)部門、專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)（如社會(huì)與會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、績(jī)效測(cè)量中心等）和社會(huì)公眾如參與問(wèn)卷調(diào)查的市民等。二是建立管理評(píng)價(jià)模型，一般可分為通用模型和專用模型兩類。三是管理評(píng)價(jià)的實(shí)施。大力引入社會(huì)民眾，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)站投票和電子郵件等方式收集民眾的滿意度和意見(jiàn)建議等信息；同時(shí)，引入第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行全面、專業(yè)、客觀評(píng)價(jià)。四是公布管理評(píng)價(jià)結(jié)果?？?jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果要形成評(píng)價(jià)結(jié)論與報(bào)告，其報(bào)告應(yīng)詳盡且通俗易懂，具有必要地說(shuō)明和附錄，普通公眾都能夠很容易地理解和使用。五是績(jī)效管理評(píng)價(jià)反饋。通過(guò)召開(kāi)評(píng)議會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、電子郵件、電話熱線等方式收集各方意見(jiàn)與建議，并形成了有效的反饋網(wǎng)絡(luò)。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)的法規(guī)化與制度化

西方發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府開(kāi)展績(jī)效管理評(píng)價(jià)有一個(gè)鮮明特點(diǎn)，那就是建立和完善各項(xiàng)法案和規(guī)章，從而促使政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)系統(tǒng)化、法規(guī)化、制度化。美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA），該法案是聯(lián)邦政府績(jī)效管理制度的保證，并以此為準(zhǔn)繩指導(dǎo)聯(lián)邦政府進(jìn)行績(jī)效管理。GPRA的內(nèi)容主要包括政府績(jī)效管理的目標(biāo)、流程、責(zé)任、主要內(nèi)容及GPRA自身會(huì)存在的問(wèn)題。美國(guó)政府通過(guò)該法案的實(shí)施帶來(lái)了豐碩成果，在法案施行5年后，聯(lián)邦政府不僅解決了困擾已久的財(cái)政赤字問(wèn)題（長(zhǎng)達(dá)40年），而且有了大幅的財(cái)政盈余（1 230多億美元），可見(jiàn)該法案的作用絕不能忽視。美國(guó)政府在2010年又頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》（GPRAMA）。該法案引入了當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)并總結(jié)了近10年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其目的就是使美國(guó)政府各個(gè)部門的績(jī)效得到提高，同時(shí)增加面向社會(huì)公眾的透明度。endprint

目前我國(guó)在政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)方面還缺乏專門的法案，限制了政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的推進(jìn)和發(fā)展。但黑龍江省等地方政府制定了適宜本地區(qū)的地方性的政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)辦法等。對(duì)于向服務(wù)型和法治型政府轉(zhuǎn)變，大力提倡以人為本、科學(xué)發(fā)展的各級(jí)地方政府，美國(guó)政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)法案具有有益的參考價(jià)值。主要包括：開(kāi)展政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)應(yīng)有足夠的耐心，不要急于求成、一哄而上；隨著社會(huì)的發(fā)展逐步完善法律制度，并符合國(guó)情與省情；重視協(xié)調(diào)工作，通過(guò)科學(xué)周密地組織管理，使各個(gè)部門形成一個(gè)整體從而保證績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作形成合力。

（三）重視政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是中央還是地方各級(jí)政府都非常重視績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作。尤其是中央政府的一些高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于績(jī)效管理評(píng)價(jià)更是大力提倡和不斷推動(dòng)，使得地方各級(jí)政府的績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作得到了不斷的改進(jìn)和完善。如在英國(guó)自撒切爾首相執(zhí)政以來(lái)，工黨政府和保守黨政府都保持了行政改革的指導(dǎo)思想和基本方式的連續(xù)性，不僅在中央一級(jí)大力推進(jìn)政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)，還通過(guò)中央政府進(jìn)行管理指導(dǎo)和行政規(guī)范，積極的促進(jìn)地方政府開(kāi)展績(jī)效管理評(píng)價(jià)。

20世紀(jì)80年代，英國(guó)政府組建了審計(jì)委員會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)；在20世紀(jì)90年代梅杰執(zhí)政時(shí)，英國(guó)政府頒布公民憲章，規(guī)定政府向公眾提供服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，地方政府開(kāi)始按照一套統(tǒng)一明確的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作。中央及地方各級(jí)政府對(duì)績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作的高度重視是績(jī)效管理評(píng)價(jià)取得豐碩成果的重要原因。美國(guó)也有類似的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中央政府的激勵(lì)和要求下，地方政府對(duì)績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作更加重視而且投入更多精力。美國(guó)聯(lián)邦各州政府和地方政府在開(kāi)展績(jī)效管理評(píng)價(jià)方面比聯(lián)邦政府取得了更大的進(jìn)展，在績(jī)效管理評(píng)價(jià)領(lǐng)域中進(jìn)行了許多創(chuàng)新，對(duì)于績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作產(chǎn)生了高度熱情，因而實(shí)施態(tài)度也更為積極。

三、黑龍江省地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）建立科學(xué)政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系

1.建立科學(xué)的政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要有效率、效果與經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容，能夠有效地用于提高和改進(jìn)政府績(jī)效，更要有公平方面的內(nèi)容；既要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，又要重視社會(huì)發(fā)展、政府服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度指標(biāo)，對(duì)政府管理的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)要全面均衡，這樣就能夠充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于政府管理績(jī)效的提高和促進(jìn)作用。

2.用全面、發(fā)展的理念評(píng)價(jià)政府管理績(jī)效。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要包含經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、企業(yè)效益、科技進(jìn)步、財(cái)政能力等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也要包含公共事業(yè)、就業(yè)增長(zhǎng)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)指標(biāo)，還要包含教育水平、文化娛樂(lè)、體育等文體指標(biāo)，更要包含學(xué)習(xí)中央精神、宣傳先進(jìn)典型及處理突發(fā)性事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等政治指標(biāo)；不僅要關(guān)注當(dāng)前的發(fā)展，而且要看發(fā)展的可持續(xù)性；不僅看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且要關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定；不僅要看表面成績(jī)，更要看發(fā)展?jié)摿Γ徊粌H要看經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，而且要看人民群眾是否得到實(shí)惠；不僅要看城市變化，而且要看農(nóng)村發(fā)展；不僅要看主觀努力，而且要看客觀條件。

3.選擇政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)有效的技術(shù)方法。政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅要能夠滿足對(duì)政府提供的各種公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的需求，也要能夠體現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的需求。要充分考慮到國(guó)情、省情，還要考慮到黑龍江省各地區(qū)、各部門之間的差異，建立一套與政府緊密聯(lián)系的、符合評(píng)價(jià)目的客觀公正的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）改善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)法治環(huán)境

1.健全績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度。目前地方政府立法保障和規(guī)范的實(shí)施程序不完善，部分地方缺乏統(tǒng)一的績(jī)效管理法律規(guī)定，地方政府績(jī)效管理法律指標(biāo)不清晰，在政府績(jī)效管理內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)理解發(fā)面存在差異，開(kāi)展地方政府績(jī)效管理活動(dòng)可持續(xù)性模糊，其績(jī)效管理評(píng)價(jià)程序和方法流于形式。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，哈爾濱市制定了《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》，也取得了良好地效果。黑龍江省可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)省情實(shí)際，制定《黑龍江省政府績(jī)效管理?xiàng)l例》，為加強(qiáng)政府績(jī)效管理、開(kāi)展績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作“有法可依、有法必依”奠定基礎(chǔ)條件。

2.加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍監(jiān)督管理。提升黑龍江省地方政府公務(wù)人員的素質(zhì)，完善地方政府績(jī)效管理制度是關(guān)鍵。當(dāng)前，地方政府管理范圍越來(lái)越廣，其績(jī)效管理對(duì)象逐漸增多，公眾民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，地方政府部門只有提高辦事及工作效率才能適應(yīng)當(dāng)前公共管理的需求，只有建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍才能保障政府管理效率的提高。黑龍江省重中之重是增強(qiáng)公務(wù)員的危機(jī)意識(shí)，一些矛盾會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而釋放，那是因?yàn)槲覈?guó)正處于矛盾凸顯期，地方政府公務(wù)人員只有具備強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，才能保證地方政府績(jī)效管理的順利進(jìn)行。

3.完善政務(wù)信息公開(kāi)的制度。地方政府應(yīng)將信息公開(kāi)制度作為政府績(jī)效管理的重點(diǎn)。黑龍江省完善地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)制度且建立在可靠的信息基礎(chǔ)之上，必須建立健全信息公開(kāi)和保真制度是必要的。鑒于地方政府的基本特點(diǎn)，對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容加以明確規(guī)范，對(duì)哪種信息可方便公眾知曉，哪種信息需要保密應(yīng)具體說(shuō)明情況，確保公布的信息及時(shí)準(zhǔn)確的發(fā)布且保證公民的知情權(quán)。對(duì)信息公開(kāi)的程序、政府信息收集、政府信息分析及信息公開(kāi)的主體和方式等都應(yīng)予以明確，同時(shí)應(yīng)建立政府監(jiān)督機(jī)制和信息失真責(zé)任追究機(jī)制。

（三）完善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作機(jī)制

1.加強(qiáng)政府績(jī)效的公開(kāi)評(píng)價(jià)。地方政府堅(jiān)持績(jī)效公開(kāi)評(píng)價(jià)管理方式可打造勤廉政府，提升公務(wù)員素質(zhì)，對(duì)強(qiáng)化政府績(jī)效管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。地方政府實(shí)行政府績(jī)效公開(kāi)評(píng)價(jià)是開(kāi)展政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的一項(xiàng)制度，保證地方政府績(jī)效公開(kāi)管理，對(duì)部分不公開(kāi)的操作可起到防止的作用。黑龍江省地方政府績(jī)效公開(kāi)評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的法律依據(jù)、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)結(jié)果，以及政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)的相關(guān)信息等，并對(duì)政府績(jī)效獎(jiǎng)懲意見(jiàn)實(shí)行公示制度，完善政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)改進(jìn)計(jì)劃等。

2.引入多元化績(jī)效評(píng)價(jià)主體。黑龍江省地方政府績(jī)效考評(píng)職制度從目前仍就不完善，政府績(jī)效管理的各個(gè)部門權(quán)利比較分散，績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作與其他省市相比也有較大差距，工作開(kāi)展還停留在經(jīng)驗(yàn)型管理階段。地方政府績(jī)效管理工作經(jīng)驗(yàn)傳授比較煩瑣，公務(wù)人員隨著工作性質(zhì)績(jī)效評(píng)價(jià)由效率轉(zhuǎn)向效能，政府評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向客戶參與。在地方政府績(jī)效管理中多元化的評(píng)價(jià)主體現(xiàn)為運(yùn)用社會(huì)調(diào)查征求社會(huì)公眾滿意程度，從而實(shí)現(xiàn)地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)主體的多元化，以改善地方政府績(jī)效管理中的不足。

3.探索科學(xué)長(zhǎng)效的評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)積極探索長(zhǎng)效的績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，其中開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)是關(guān)鍵。黑龍江省可運(yùn)用新型的績(jī)效評(píng)價(jià)軟件系統(tǒng)，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)按照適合省情績(jī)效管理中的信息進(jìn)行收集，專門的中介組織引進(jìn)，使長(zhǎng)效評(píng)價(jià)機(jī)制更為完善?？赏ㄟ^(guò)運(yùn)用科學(xué)長(zhǎng)效評(píng)價(jià)手段增強(qiáng)大眾媒體報(bào)道的廣泛性，清晰體現(xiàn)地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)過(guò)程，促進(jìn)地方政府執(zhí)政更加公開(kāi)。各級(jí)地方政府更要不斷的完善創(chuàng)新，積極地探索科學(xué)長(zhǎng)效的績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)地方政府時(shí)刻鞭策自己，不斷提高政府的服務(wù)管理水平。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint