余娜如

(太原工業(yè)學(xué)院,山西 太原 030008)

山西省十年九旱,水資源十分緊缺。全省水資源總量只有123.8億m3,僅占全國水資源總量的0.45%,水資源與人口、耕地組合也極不匹配。從人均、每公頃土地年均占有水量來看,山西省分別為381m3/人和2700m3/hm2,大大低于2200m3/人和25500m3/hm2的全國平均水平,更低于世界公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。再加上全省降雨量年內(nèi)分布極不均勻,供水結(jié)構(gòu)極不合理,水質(zhì)污染不斷加劇,節(jié)水技術(shù)相對落后,水資源綜合利用效率較低等因素,更加劇了山西省水資源短缺態(tài)勢[1]。

2000年以來，按照國務(wù)院有關(guān)水利工程管理體制改革的實施意見，山西省開始對包括農(nóng)田灌溉工程在內(nèi)的水利工程管理體制進(jìn)行改革，其中一項重要內(nèi)容就是建立農(nóng)民用水者協(xié)會。

一、農(nóng)民用水者協(xié)會概念與法律性質(zhì)

農(nóng)民用水者協(xié)會是以某一灌溉區(qū)域為范圍，由農(nóng)民自愿組織起來的自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)灌溉組織，屬于具有法人資格、實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利性的群眾性社會團(tuán)體[2]。政府的水行政主管部門通過委托行為將工程設(shè)施的維護(hù)、管理和使用的權(quán)利部分或全部交給協(xié)會，由協(xié)會組織農(nóng)戶自主管理、使用。農(nóng)民用水者協(xié)會在法律性質(zhì)上實際成為受行政部門委托行使特定行政職能的民事主體。另外，協(xié)會通過與供水公司、用水戶之間的供用水合同取得從用水戶處收取水費再上繳供水公司的權(quán)利。這就不難看出，農(nóng)民用水者協(xié)會在法律上是水行政部門與用水戶、供水公司與用水戶之間的中介機(jī)構(gòu)，具備雙重委托代理的性質(zhì)，享有對灌溉工程的使用管理權(quán)與收取水費的權(quán)利。

農(nóng)民用水者協(xié)會上述的法律性質(zhì)決定了其獨特的職能。該協(xié)會作為與政府具有對等地位的獨立社團(tuán)法人參與政府與用水戶的水權(quán)交易(本文水權(quán)僅指灌溉用水的使用權(quán))，節(jié)約了政府的行政成本，用水戶通過集合優(yōu)勢提升了交易地位，而社會收益則是降低了交易費用，弱化了信息不對稱。另外，政府將灌溉工程使用管理權(quán)委托給農(nóng)民用水者協(xié)會同樣也節(jié)約了行政成本，增強(qiáng)了灌溉工程與用水戶利益的直接關(guān)聯(lián)性，遏制了灌溉工程“有人用，無人管”的局面，有利于灌溉工程的建設(shè)、維護(hù)，保證了農(nóng)田的灌溉條件。

二、農(nóng)民用水者協(xié)會運行中的法律問題

(一)協(xié)會職能與村委會混同

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村委會往往虛設(shè)農(nóng)民用水者協(xié)會組織。用水農(nóng)戶一般認(rèn)為，農(nóng)民用水者協(xié)會就是翻版的村委會，協(xié)會會長由行政村負(fù)責(zé)水務(wù)的村長擔(dān)任，各社社長事實上出任各用水小組組長。這一過程并未經(jīng)過用水戶(即農(nóng)民用水者協(xié)會會員)的民主選舉，而用水戶亦認(rèn)為這樣的做法是理所當(dāng)然，協(xié)會成為了村委會的下設(shè)機(jī)構(gòu)，變成一個體制下的空殼，顛覆了農(nóng)民用水者協(xié)會創(chuàng)設(shè)之初用水戶自主參與、自主管理、自我維持的制度設(shè)計。這使得農(nóng)民用水者協(xié)會作為社團(tuán)法人的獨立性無法確立，更毋談其能夠作為與政府享有對等地位的組織去參與水權(quán)交易談判。

(二)協(xié)會法律地位與法律責(zé)任模糊不清

由于農(nóng)民用水者協(xié)會具備一定的行政職權(quán)，而其地位卻未在法律法規(guī)中得到明確規(guī)定。所以，某些協(xié)會章程中即將自身定義為水行政部門下設(shè)的管理分支機(jī)構(gòu)，這阻礙了協(xié)會的自主參與、自主管理、自我維持思想的發(fā)展，同時也無法保證社團(tuán)的獨立性。另外，現(xiàn)出臺的農(nóng)民用水者協(xié)會管理條例中對協(xié)會權(quán)利規(guī)定十分模糊，致使某些協(xié)會認(rèn)為自身對水費享有自收自支的權(quán)利。這使得委托人面臨新的道德風(fēng)險，以及增加了監(jiān)督成本。而不論協(xié)會管理條例或是協(xié)會章程都僅僅規(guī)定了協(xié)會或協(xié)會執(zhí)委會的職權(quán)而未規(guī)定其行為后果，這樣無法形成法律責(zé)任，從而使得懲戒激勵機(jī)制歸于空談。

(三)法律制約監(jiān)督機(jī)制不完善

首先，現(xiàn)行農(nóng)民用水者協(xié)會管理條例一般均規(guī)定了“用水者協(xié)會必須遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，接受政府和社會公眾的監(jiān)督”[3]的條款。但并沒有相應(yīng)的具體規(guī)章或者條例與此處的監(jiān)督權(quán)相配套，造成了社會公眾尤其是用水戶的監(jiān)督權(quán)無法行使。其次，在政府監(jiān)督方面，作為委托人即面臨代理人的道德風(fēng)險，政府須付出一定的監(jiān)督成本激勵代理人按其意志行為。管理條例中雖載明政府部門的監(jiān)督檢察權(quán)，但并無監(jiān)督形式、程序與責(zé)任后果等的具體規(guī)定，這樣無法達(dá)到有效監(jiān)督并激勵協(xié)會發(fā)展的效果。最后，雖然政府、供水公司、用水戶與協(xié)會均簽有委托代理合同，但是合同約束力有限，并且傾向于事后監(jiān)督，無法完全保證農(nóng)民用水者協(xié)會克服道德風(fēng)險，自覺規(guī)范其管理行為。

(四)協(xié)會管理者缺乏專業(yè)性、獨立性

不論水行政主管部門或是用水戶，對傳統(tǒng)管理模式都有一定程度的路徑依賴。所以，當(dāng)協(xié)會在推薦執(zhí)委會主席、用水組組長等人選時仍依賴村民自治組織，執(zhí)委會成員主要由村干部擔(dān)任[4]。這種現(xiàn)象，首先，破壞了農(nóng)民用水者協(xié)會的民主選舉程序，使得村委會與協(xié)會組織機(jī)構(gòu)混淆。其次，導(dǎo)致了協(xié)會工作人員專業(yè)性差，無法適應(yīng)協(xié)會獨立發(fā)展的需求。協(xié)會是獨立核算、自主管理、自負(fù)盈虧具備獨立法人資格的社團(tuán)法人，在協(xié)會運作過程中應(yīng)配備自身獨立的具有專業(yè)資格的會計人員，承擔(dān)協(xié)會的會計、審計工作。然而，大多數(shù)村干部的專業(yè)素質(zhì)無法承擔(dān)此項職能。最后，協(xié)會工作人員身兼多職，也無法專注協(xié)會工作，從而造成了協(xié)會工作效率低、管理混亂的狀況。

三、完善農(nóng)民用水者協(xié)會運行中的立法問題

(一)明確農(nóng)民用水者協(xié)會的法律地位，完善制約監(jiān)督機(jī)制

首先，協(xié)會實際運行中雙重委托代理人的身份并未在法律中得到體現(xiàn)。所以，立法中首先應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民用水者協(xié)會的法律地位與管理權(quán)限，這樣可以遏制部分管理者和用水戶的短期行為。其次，以規(guī)范的合同方式調(diào)整政府、農(nóng)民用水者協(xié)會、協(xié)會與用水戶之間的關(guān)系，劃定各主體的行為界限，使得協(xié)會的法律主體責(zé)任得以形成，提高協(xié)會違法成本，從而降低委托人的監(jiān)督成本。最后，應(yīng)建立配套的評估監(jiān)測機(jī)制。政府的水行政、民政、財政、審計等部門針對農(nóng)民用水者協(xié)會的工作應(yīng)制定相應(yīng)的指標(biāo)，激勵農(nóng)民用水者協(xié)會的健康發(fā)展。在農(nóng)民用水者協(xié)會內(nèi)部，在法律法規(guī)中應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定協(xié)會必須建立監(jiān)事會或類似監(jiān)事會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并規(guī)定用水戶監(jiān)事的最少比例。通過上述措施，形成協(xié)會內(nèi)部和外部的共同有效監(jiān)督。

(二)合理劃分農(nóng)民用水者協(xié)會權(quán)責(zé)范圍

由于村民自治組織的強(qiáng)大和水資源強(qiáng)烈的地域性的特征，協(xié)會的工作職能極易與行政村工作職能重疊，這在近期內(nèi)難以克服。另外，政府行政人員和用水戶對傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴也需要給予一定的過渡期調(diào)整。所以，農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)展仍處于初級階段。從實際出發(fā)，現(xiàn)階段可保留行政村劃分農(nóng)民用水者協(xié)會管理范圍的模式，但在條件具備的情況下，應(yīng)提倡以水文單位為標(biāo)準(zhǔn)的劃分模式，排除行政村模式，達(dá)到在構(gòu)建農(nóng)民用水者協(xié)會之初就強(qiáng)調(diào)其獨立性的目的。這樣可逐漸保證農(nóng)民用水者協(xié)會真正成為農(nóng)戶自主參與、自主管理、自我維持的獨立社團(tuán)法人，并有效地發(fā)揮其在灌區(qū)管理與水權(quán)交易中的職能，改變協(xié)會在實際運行中被虛置的局面。

(三)政府應(yīng)加大對農(nóng)民用水者協(xié)會的支持力度

參與式灌溉管理模式改革的末端在用水戶，用水戶與協(xié)會基于資金與能力的限制不可能承擔(dān)巨大的改革成本。政府作為社會公共利益的代表，應(yīng)承擔(dān)改革成本，國家補(bǔ)償將是協(xié)會良好運行的保障[5]。其具體措施體現(xiàn)在下列幾個方面：第一，政府應(yīng)建立節(jié)水專項基金，在基金中抽取部分資金對農(nóng)民用水者協(xié)會給予經(jīng)費支持。第二，政府在下?lián)苻r(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助時，也應(yīng)分配部分資金支持農(nóng)民用水者協(xié)會對灌溉工程的建設(shè)和維護(hù)工作。第三，在人員培訓(xùn)方面，政府應(yīng)對農(nóng)民用水者協(xié)會工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，承擔(dān)專業(yè)性、專職性人才的培訓(xùn)成本，從而保證協(xié)會的良好運作。第四，政府應(yīng)負(fù)責(zé)建立與農(nóng)民用水者協(xié)會的運營相配套的管理機(jī)制，其中應(yīng)涉及對農(nóng)民用水者協(xié)會的評估監(jiān)測機(jī)制、對鄉(xiāng)政府在建設(shè)發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會工作方面的績效激勵機(jī)制等等。

舊制度的矛盾導(dǎo)致人們對新制度的需求，中國計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的水管理體制無法滿足現(xiàn)實的發(fā)展要求，在人們對新制度的探索過程中，農(nóng)民用水者協(xié)會的出現(xiàn)提供了一種解決的思路。但是農(nóng)民用水者協(xié)會在與中國具體情況磨合的過程中，產(chǎn)生了一系列法律問題。農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)展的下一步方向，應(yīng)該是進(jìn)一步完善協(xié)會發(fā)展中的立法問題，發(fā)揮協(xié)會的預(yù)期職能，提高協(xié)會的實效，保證協(xié)會的良好運營與進(jìn)一步的發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 董翠霞.建立農(nóng)民用水者協(xié)會,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉[J].山西水利科技，2008(1)：85-87.

[2] 陳煜斌，遲方旭.農(nóng)民用水者協(xié)會法人制度的解析[J].西部論叢，2008(8)：78-79.

[3] 宋國策.農(nóng)村水務(wù)管理的新模式：用水者協(xié)會——甘肅省臨澤縣農(nóng)民用水者協(xié)會的實踐與建議[J].發(fā)展，2005(10)：59-60.

[4] 關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)昌吉州農(nóng)民用水者協(xié)會管理暫行辦法的通知[EB/R].[2014-05-27].http:∥www.110.com/fagui/law_347189.html.

[5] 王 蓉.甘肅省石羊河流域農(nóng)民水權(quán)制度建設(shè)實證研究[J].調(diào)研世界，2007(5)：20-21.