王改琴

(中北大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051)

自黨中央提出了“中部崛起”戰(zhàn)略之后，太原市城鎮(zhèn)化進程駛?cè)肓丝燔嚨馈?013年，全市城鎮(zhèn)人口為356.51萬人，占總?cè)丝诘?3.76%，與上年相比提高0.41個百分點；鄉(xiāng)村人口為69.12萬人，占總?cè)丝诘?6.24%，與上年相比回落0.41個百分點。太原市城鎮(zhèn)化率高出全省平均值32.50個百分點，并且逐年提高[1]。城市擴建十分迅速，小店區(qū)、萬柏林區(qū)、杏花嶺區(qū)及尖草坪區(qū)等地大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地。在城鎮(zhèn)化快速推進的同時，伴隨的是大量農(nóng)民失去土地。土地被征是農(nóng)民對國家作出的歷史性貢獻，這種歷史性的代價是以農(nóng)民失掉了最基本的生產(chǎn)資料、最穩(wěn)定的生活保障、最基礎(chǔ)的致富資本而換取的。如何給失地農(nóng)民生活以保障，無疑成為了城鎮(zhèn)化進程中無法回避的重大議題。

一、太原市失地農(nóng)民社會保障立法的必要性

(一)社會保障立法是保障失地農(nóng)民基本人權(quán)的應(yīng)然要求

《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定：“每個人作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)。這種權(quán)利的實現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。”由此可見，保障人權(quán)是政府和社會的應(yīng)盡職責，而社會保障則是保障人權(quán)的基本手段。我國憲法第45條也賦予公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家應(yīng)發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟等。失地農(nóng)民理應(yīng)享受社會保障，完善和發(fā)展覆蓋失地農(nóng)民在內(nèi)的社會保障制度是我國保障人權(quán)的必然要求。

(二)社會保障立法是改善失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的實際需要

傳統(tǒng)農(nóng)民都是以種地為業(yè)養(yǎng)老的，土地的可再生性又使其成為代代承繼的寶貴財富。近年來，由于我國征地制度改革落后，征地補償標準、安置辦法少，失地農(nóng)民就業(yè)能力低，他們成為種而無地、就業(yè)無崗的弱勢群體。不少失地農(nóng)民主要靠著有限的征地補償費維持生活，結(jié)果坐吃山空，生存現(xiàn)狀岌岌可危！近年來，太原市各區(qū)縣的農(nóng)用地不斷被征用為建設(shè)用地。2010年11月29日，太原市國土資源局以國土資函[2010]956號批準征用上蘭街辦上蘭村集體土地18.1867公頃，用于太原市2010年城市批次建設(shè)用地。從補償標準來看，旱地和園地補償費均為72萬元/公頃，安置補助費為153萬/公頃，被征用土地涉及的農(nóng)業(yè)人員安置辦法均采取貨幣安置。但在實際操作中，不同地塊補償價位不同，而不同區(qū)域的補償費也不同。即便補償費較高的地域，僅靠土地補償款也很難維持一家人的可持續(xù)生計。所以，失地農(nóng)民如果有專門立法來規(guī)范其社會保障，確實是改善失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的實際需要。

(三)社會保障立法是失地農(nóng)民社會保障立法不足的實然要求

2011年頒布并實施的《社會保險法》第96條規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度。”給失地農(nóng)民社會保障有了原則性的法律層面的立法支撐，但怎樣足額安排社會保險費？如何將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度？《社會保險法》并沒有做出解答，實施中各地做法也不一致。就太原市來說，目前相關(guān)立法主要有2008年《太原市人民政府批轉(zhuǎn)市勞動保障局關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作實施意見的通知》(以下稱“通知”)、2010年2月1日《太原市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險實施細則(試行)》(以下稱“細則”)?！巴ㄖ薄凹殑t”本身立法層次低，不足以滿足實際需要?！渡鐣ｋU法》出臺后，也沒有出臺配套實施細則。因而有必要對失地農(nóng)民社會保障進行專項立法，以滿足實際需要。

(四)社會保障立法是維護社會秩序的重要保證

《中國社會藍皮書》預(yù)測：困擾中國六大問題位于首位的就是失地農(nóng)民引發(fā)的社會矛盾，群體性突發(fā)事件頻出，上訪案件中大多數(shù)都是征地補償安置問題。因征地拆遷造成的“三無農(nóng)民”已成為經(jīng)濟發(fā)展的重大難題和社會穩(wěn)定的巨大隱患[2]。法律是維護社會秩序的工具，是為實現(xiàn)秩序穩(wěn)定而定。由于歷史和現(xiàn)實的種種因素之困擾，太原農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障發(fā)展嚴重滯后，存在引發(fā)社會矛盾的隱患。因而對失地農(nóng)民予以立法性保障是解決矛盾根源、維護社會秩序穩(wěn)定的重要保證。

二、太原市失地農(nóng)民社會保障立法的可能性

(一)失地農(nóng)民社會保障立法已具備理論基礎(chǔ)

社會公平是人類社會發(fā)展的客觀要求，社會公平就意味著“不患貧，患不均”。為失地農(nóng)民建立社會保障制度只是底線公平。“可持續(xù)生計”學(xué)說認為，土地是農(nóng)民的一種可持續(xù)生計，土地被征收以后，農(nóng)民實際上失去了全部生計，應(yīng)以新的可持續(xù)生計來取而代之，即建立失地農(nóng)民的社會保障制度。土地的社會保障功能學(xué)說認為，農(nóng)村土地具有保障產(chǎn)出功能、保障就業(yè)功能、流轉(zhuǎn)獲利功能、養(yǎng)老保障功能和繼承功能五大功能。農(nóng)民失地，就無法產(chǎn)出，無從就業(yè)，獲利無路，養(yǎng)老無門，更無留給后人可繼承財產(chǎn)。社會公平說、可持續(xù)生計說、社會保障功能說都為失地農(nóng)民社會保障立法奠定了理論基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)有部門規(guī)章為失地農(nóng)民社會保障立法提供法律支持

目前，太原市2008年的“通知”規(guī)定了被征地農(nóng)民范圍，并對各地建立被征地農(nóng)民保障制度提出要求，對就業(yè)和培訓(xùn)工作作出安排，還就具體社會保障范圍作了專門規(guī)定。2010年的“細則”較為詳細規(guī)定了失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險保障對象和范圍、資金的籌集與管理、具體參保程序。這些規(guī)定，為失地農(nóng)民社會保障立法提供了法律層面的支持。

三、太原市失地農(nóng)民社會保障立法建議

隨著太原市城鎮(zhèn)化率的進一步提高，失地農(nóng)民數(shù)量將不斷增長，他們將成為游離于城市和農(nóng)村的邊緣性人群，既不能享受城市居民的社會保障，也無法享受農(nóng)村傳統(tǒng)的保障。同時，也容易引發(fā)各種社會問題。因此，太原市政府應(yīng)盡快制定《太原市失地農(nóng)民社會保障條例》(以下簡稱《條例》)，以建立起統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。主要內(nèi)容應(yīng)包括如下幾方面。

(一)設(shè)定失地農(nóng)民最低生活保障條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民最低社會保障條款，是解決失地農(nóng)民“生有所依”的問題。條款應(yīng)包括：解決好保障對象、保障線標準和保障資金來源等問題。核定保障對象需要結(jié)合失地農(nóng)民個體情況，保障對象要針對失地后基本生活有困難的農(nóng)民，如一些未成年人、老人、殘疾人和無勞動能力人等應(yīng)享受最低生活保障待遇。既要保障失地農(nóng)民基本生活，又不出現(xiàn)供養(yǎng)“懶漢”現(xiàn)象。要以科學(xué)方法確定保障線標準，根據(jù)太原人均國民生產(chǎn)總值和人均純收入、財政承受能力等多方面因素確定一個標準，資金來源以政府為主，社會捐贈和社會互助為補充，實行專戶專賬[3]。既保證失地農(nóng)民基本需要又克服完全依賴思想，最終達到保障失地農(nóng)民最基本生活的目的。

(二)設(shè)定失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險條款，解決其“老有所養(yǎng)”之問題。條款應(yīng)包括：失地農(nóng)民基本養(yǎng)老費用承擔問題?？杉橙　凹殑t”規(guī)定的“失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費用由農(nóng)民個人、村集體經(jīng)濟組織和市、縣(市)政府、開發(fā)區(qū)管委會共同承擔。農(nóng)民個人、村集體經(jīng)濟組織、市或縣(市)政府及開發(fā)區(qū)管委會籌資比例原則上按當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準的3∶4∶3確定”。建立?？顚Ｓ弥贫?，個人和村集體經(jīng)濟組織繳納養(yǎng)老保險費實行預(yù)存款制度。市財政設(shè)立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險預(yù)存款專戶。政府可以設(shè)立專門負責監(jiān)管養(yǎng)老保障基金的管理和運營的機構(gòu)，該機構(gòu)可以由政府部門人員、審計部門人員、專家和失地農(nóng)民代表組成，進行專項監(jiān)管，切實保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。

(三)設(shè)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障條款

《條例》在“通知”相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，設(shè)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障條款，解決其“病有所醫(yī)”之困。該條款主要是為了防止貧困農(nóng)民因患大病而陷入經(jīng)濟困境。條款包含的有效方法是政府與民間結(jié)合，強化多元引入機制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟、企業(yè)、慈善機構(gòu)及個人等方面的捐助，來充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。創(chuàng)新農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，吸引失地農(nóng)民自愿參加[4]。在既沒有將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療社會保障體系，又沒有為失地農(nóng)民建立專門的基本醫(yī)療社會保險情況下，可考慮讓失地農(nóng)民參加當?shù)氐男滦秃献麽t(yī)療，作為向醫(yī)療社會保險的一種過渡。

(四)設(shè)定失地農(nóng)民再就業(yè)條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民再就業(yè)條款，解決其“后顧之憂”。政府應(yīng)高度重視失地農(nóng)民再就業(yè)工作，加強對失地農(nóng)民的免費培訓(xùn)。同時，要廣泛動員社會各方面力量對失地農(nóng)民進行有針對性的培訓(xùn)，至少讓每一位失地農(nóng)民掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們就業(yè)競爭能力，鼓勵有條件的農(nóng)民實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)[5]。還要及時為失地農(nóng)民提供迅速、準確、完全的就業(yè)信息，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，對失地農(nóng)民出臺傾斜政策，吸納更多的失地農(nóng)民就業(yè)，解決他們的后顧之憂。

[參考文獻]

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