張毅強(qiáng)，吳大器

（上海金融學(xué)院，上海201209）

科技創(chuàng)新管理是管理科學(xué)與工程的一個(gè)重要的分支學(xué)科，是把一般管理學(xué)和公共管理學(xué)的原理、方法、手段運(yùn)用于科學(xué)技術(shù)管理的具體實(shí)踐。隨著社會(huì)的發(fā)展，科技創(chuàng)新活動(dòng)越來(lái)越重要，政府的科技創(chuàng)新管理也越來(lái)越顯示其促進(jìn)科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。特別是自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，政府科技創(chuàng)新管理研究在實(shí)踐和理論層面都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，對(duì)政府科技創(chuàng)新管理的緣起和支撐理論、內(nèi)容和過(guò)程、模式和方法、體制機(jī)制、評(píng)價(jià)體系以及存在弊端和改革趨勢(shì)進(jìn)行了深入探討。

本文對(duì)東亞地區(qū)的日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港的政府科技創(chuàng)新管理進(jìn)行了歷史的和現(xiàn)實(shí)的考察。除了地緣關(guān)系上的相鄰性，這些國(guó)家（地區(qū)）在經(jīng)濟(jì)意識(shí)、政治文化、管理理念和價(jià)值規(guī)范上都與我國(guó)有特定的相似性。特別是，在這些國(guó)家（地區(qū)）所經(jīng)歷的后發(fā)式經(jīng)濟(jì)騰飛過(guò)程中，政府的科技創(chuàng)新管理起到了重要的、乃至根本性的驅(qū)動(dòng)和支撐作用。因此，從這個(gè)意義上來(lái)看，這些國(guó)家（地區(qū)）政府的科技創(chuàng)新管理經(jīng)驗(yàn)及其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，相比美國(guó)、歐洲以及世界其他國(guó)家和地區(qū)，更加貼近我國(guó)的發(fā)展實(shí)際，具有更加可靠的借鑒價(jià)值。

一、東亞地區(qū)政府創(chuàng)新管理的共性路徑

如前所述，日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港這些東亞國(guó)家（地區(qū)）和當(dāng)前的中國(guó)具有高度相似性，而這些相似性又滲透在其政府創(chuàng)新管理和科技發(fā)展的政策過(guò)程之中，從而形成了東亞地區(qū)政府科技創(chuàng)新管理的共性路徑。

（一）政府在科技創(chuàng)新管理過(guò)程中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)地位

科技成果作為一種產(chǎn)品，歸根結(jié)底是要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，體現(xiàn)其價(jià)值。但是由于這些國(guó)家（地區(qū)）在特定時(shí)期市場(chǎng)機(jī)制的相對(duì)不完善，以及市場(chǎng)機(jī)制本身的內(nèi)在缺陷，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中都最終選擇了更偏向于政府主導(dǎo)的科技創(chuàng)新管理過(guò)程。

日本作為第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)，在戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)起飛過(guò)程中，政府雖然歷經(jīng)美國(guó)的民主改造，但由于各種歷史因素依然保持了相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著關(guān)鍵指引作用，這種影響也深刻地體現(xiàn)在其 “技術(shù)立國(guó)”以及“科技創(chuàng)造立國(guó)”戰(zhàn)略的確立過(guò)程中。［1］韓國(guó)在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)之后，盡管經(jīng)歷了從軍政府到民主政府的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)過(guò)程，但是原軍政府的“威權(quán)主義”在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也起到了重要作用，并且深刻影響了其“科技立國(guó)”戰(zhàn)略的確立過(guò)程。［2］臺(tái)灣地區(qū)在20世紀(jì)90年代完成民主化進(jìn)程之前，國(guó)民黨政府也始終保持著軍政一體、黨國(guó)同構(gòu)的集權(quán)狀態(tài)，這也對(duì)其科技戰(zhàn)略以及科技管理過(guò)程有著深刻影響。［3］相比之下，香港具有一定的特殊性。在回歸之前，港英政府一直奉行著自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，并憑借其自由港的地理位置、敏感的政治身份、二戰(zhàn)中相對(duì)和平的環(huán)境，以及亞洲其他金融中心城市（如上海、東京等）受戰(zhàn)亂影響而導(dǎo)致原有地位的喪失，一舉獲得了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，成為國(guó)際金融中心。但是，隨之而來(lái)的亞洲金融風(fēng)暴深刻打擊了香港薄弱的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，開始讓回歸之后的香港特區(qū)政府及民眾意識(shí)到，“高IQ和低技術(shù)”不可能再提供香港長(zhǎng)期的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化時(shí)代，唯有科技創(chuàng)新才能支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期繁榮。［4］由此，特區(qū)政府也開始對(duì)科技政策進(jìn)行“有限度”的干預(yù)。

（二）科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)相關(guān)性

從系統(tǒng)論的角度而言，一個(gè)政府的各項(xiàng)政策體系之間本來(lái)就應(yīng)該是相容的。但從實(shí)際的角度來(lái)看，這種相容性是在整體發(fā)展趨勢(shì)上的，而不一定體現(xiàn)在每一個(gè)具體的歷史時(shí)期。但對(duì)于上述東亞國(guó)家（地區(qū)）而言，其科技戰(zhàn)略和政策與其經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整之間保持著異常緊密的同步性。對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而言，歷史上由于戰(zhàn)爭(zhēng)、殖民、對(duì)外侵略以及先發(fā)地位等獲取的“紅利”和豐富的資源稟賦對(duì)于其后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著強(qiáng)大的支撐作用，因此可以在短時(shí)期內(nèi)不需要刻意去發(fā)展科技以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但對(duì)于大多數(shù)后發(fā)國(guó)家而言，這種“資本紅利”、資源稟賦和“技術(shù)慣性”或是并不存在，或是被戰(zhàn)爭(zhēng)消耗殆盡。因此，為了重啟經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在后發(fā)中爭(zhēng)取優(yōu)勢(shì)，唯有另辟蹊徑——科技發(fā)展就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然選擇和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)日本而言，雖然在二戰(zhàn)之前科技基礎(chǔ)扎實(shí)，但戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀了原有的科技基礎(chǔ)設(shè)施。因此，為重新取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中承擔(dān)“兵工廠”的作用，以技術(shù)引進(jìn)、消化吸收為主的科技政策就與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策保持一致。能源稟賦的稀缺又局限了日本上世紀(jì)70年代之后的發(fā)展，其他國(guó)家的技術(shù)出口限制迫使日本進(jìn)行科技自主創(chuàng)新，“科技立國(guó)”戰(zhàn)略由此成為日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，一直延續(xù)至今。［5］韓國(guó)、臺(tái)灣和香港在資源稟賦上與日本相似，韓國(guó)和臺(tái)灣同時(shí)還存在為應(yīng)對(duì)軍事威脅而發(fā)展科技的深層動(dòng)力，而日本在亞洲地區(qū)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的樣板作用異常明顯，加之美國(guó)對(duì)這些國(guó)家在科技發(fā)展上的支持，三者幾乎走出了同樣一條科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷相互支撐的發(fā)展軌跡。這實(shí)際上是進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，全球所有國(guó)家面臨的必然選擇。［6］

（三）官、產(chǎn)、學(xué)、研協(xié)同創(chuàng)新的泛行政化

相比歐美科技創(chuàng)新過(guò)程更為強(qiáng)烈的個(gè)人主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，東亞國(guó)家（地區(qū)）政府在科技創(chuàng)新管理過(guò)程中，更加強(qiáng)調(diào)整體性觀點(diǎn)，政府主觀上有意識(shí)推動(dòng)形成了官產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的科技管理系統(tǒng)。例如美國(guó)“硅谷”的形成雖然與早期海軍的研發(fā)基地及其軍事技術(shù)需求以及斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大學(xué)的依托有關(guān)，但整體而言這些高科技產(chǎn)業(yè)的聚集不是政府主導(dǎo)和策劃的結(jié)果，而是更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然演進(jìn)的特點(diǎn)?！肮韫取钡某晒ψ罱K昭示了產(chǎn)學(xué)研結(jié)合能夠帶來(lái)的巨大產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)，并且打通了科研成果與市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的堅(jiān)實(shí)屏障。

但是，對(duì)于東亞地區(qū)的日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港而言，其所推崇的產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制、建設(shè)的各種科技園、工業(yè)園、科技城都是政府主動(dòng)策劃和有意識(shí)推進(jìn)的產(chǎn)物，成為政府各種科技戰(zhàn)略、科技發(fā)展計(jì)劃和科技政策的保障和支撐措施，或者說(shuō)，成為整個(gè)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、規(guī)劃及其管理過(guò)程的有機(jī)組成部分。從這個(gè)意義上來(lái)看，這些產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制都具有深刻的行政烙印，是政府科技行政管理機(jī)構(gòu)的延伸，因此稱之為“官產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制是更為適宜的。［7］當(dāng)然，行政力量的干預(yù)，還在于這些國(guó)家（地區(qū)）并不具備歐美國(guó)家當(dāng)時(shí)更為成熟的高等教育和研究體系、更為健全的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系、更為創(chuàng)新的金融資本市場(chǎng)、更為深厚的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、以及更為多樣的科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。在這樣的背景之下，為了盡快形成推動(dòng)科技創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)生規(guī)模效益和示范效應(yīng)，東亞國(guó)家（地區(qū)）政府延續(xù)了后發(fā)國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一貫思路，通過(guò)政府的行政主導(dǎo)和干預(yù)，以政府投資作為先導(dǎo)和基礎(chǔ)，通過(guò)建設(shè)各種科學(xué)城、科技園、工業(yè)園來(lái)配置整合大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、高科技企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)等各種科技創(chuàng)新資源。這些園區(qū)的管理也因此成為政府創(chuàng)新管理的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，這種泛行政化的管理舉措和風(fēng)格也與東亞國(guó)家（地區(qū)）傳統(tǒng)的“協(xié)同”、“整體”觀念相適應(yīng)，因此在這些區(qū)域比其他國(guó)家和地區(qū)更受推崇。

（四）科技決策和管理部門日益增強(qiáng)的政治地位

進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)，盡管科技創(chuàng)新相比其他因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著更為重要的作用，但是歐美國(guó)家政府并沒(méi)有特別提升科技管理部門的政治地位。例如，作為世界頭號(hào)科技強(qiáng)國(guó)的美國(guó)就沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的科技部。而且，盡管在1995年6月28日眾議院科學(xué)委員會(huì)就成立科技部的提議舉行了聽證會(huì)，但是最終美國(guó)還是保持了現(xiàn)存的政府格局。［8］

但是東亞國(guó)家（地區(qū)）政府在推動(dòng)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的交互過(guò)程中，不斷強(qiáng)化和提升了科技行政管理部門的政治地位。日本為了強(qiáng)化科技管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制，于2001年1月6日起將原文部省及科學(xué)技術(shù)廳合并成立了文部科學(xué)省，可謂是“大部制改革”的典范。［9］2004年，韓國(guó)政府將科學(xué)技術(shù)部升格為副總理級(jí)，強(qiáng)化其宏觀決策、計(jì)劃和調(diào)控職能，科學(xué)技術(shù)部長(zhǎng)成為名列財(cái)政經(jīng)濟(jì)副總理、教育副總理之后的第三副總理，并擔(dān)任科技長(zhǎng)官會(huì)議委員長(zhǎng)，直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家科技創(chuàng)新事業(yè)，并組建了隸屬科學(xué)技術(shù)部的“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新本部”（副部長(zhǎng)級(jí)）。在李明博政府時(shí)期，教育部與科技部合并成立教科部，并新成立了知識(shí)經(jīng)濟(jì)部，整合科技部產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，產(chǎn)業(yè)資源部的產(chǎn)業(yè)、能源政策和信息通信部的IT產(chǎn)業(yè)政策等職能。香港也進(jìn)行了類似的調(diào)整，先是香港回歸伊始就成立了行政長(zhǎng)官特設(shè)創(chuàng)新科技委員會(huì)，統(tǒng)籌香港創(chuàng)新科技發(fā)展。隨后，2007年曾蔭權(quán)實(shí)施決策局重組，將原本的“工商及科技局”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展及勞工局”的經(jīng)濟(jì)部門分拆重組成“商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局”；目前新任行政長(zhǎng)官梁振英實(shí)行決策局重組，決定將“商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局”分拆為“工商及產(chǎn)業(yè)局”和“科技及通訊局”，以進(jìn)一步凸顯科技管理部門的行政地位。［10］臺(tái)灣地區(qū)主管科技創(chuàng)新的“國(guó)家科學(xué)委員會(huì)”原本就具有跨部門的協(xié)調(diào)性質(zhì)，“總統(tǒng)府國(guó)家安全會(huì)議”下設(shè)的“科學(xué)發(fā)展指導(dǎo)委員會(huì)”更是直屬“總統(tǒng)府”，本來(lái)就地位較高，保持了相對(duì)的穩(wěn)定性。

二、東亞地區(qū)政府創(chuàng)新管理的發(fā)展趨勢(shì)

結(jié)合目前全球化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)格化管理的動(dòng)向，遵循科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治變遷之間的內(nèi)在互動(dòng)機(jī)制，本文對(duì)東亞國(guó)家（地區(qū)）政府科技創(chuàng)新管理的發(fā)展趨勢(shì)作出了以下預(yù)判。

（一）科技戰(zhàn)略規(guī)劃趨向社會(huì)民生

正如日本的《第四期科技基本計(jì)劃（2011—2015）》所重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的，科技發(fā)展關(guān)系國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生的方面面?？萍及l(fā)展相關(guān)政策不能僅以振興科學(xué)技術(shù)為目的，還應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、教育、防災(zāi)、外交、安全等重要政策有機(jī)關(guān)聯(lián)，最終與國(guó)家未來(lái)的形象直接相關(guān)。［11］這也正代表了未來(lái)世界各國(guó)科技創(chuàng)新及其管理的新方向?！懊裆萍肌币彩俏覈?guó)近期以來(lái)關(guān)注的焦點(diǎn)和嶄新概念，成為中國(guó)科技發(fā)展的一個(gè)熱門關(guān)鍵詞。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民生問(wèn)題日益突出。2007年“兩會(huì)”期間，周旭提出“民生科技”的概念，呼吁政府和科研人員轉(zhuǎn)變觀念，把更多目光投向民生需求。2008年1月，《中國(guó)科技論壇》雜志邀請(qǐng)相關(guān)專家就發(fā)展“民生科技”的意義、“民生科技”的內(nèi)涵、國(guó)外發(fā)展“民生科技”相關(guān)政策等進(jìn)行專題筆談。全國(guó)科學(xué)技術(shù)學(xué)暨科學(xué)學(xué)理論年會(huì)（黃山）進(jìn)行了科技與民生問(wèn)題研究。既然“以人為本”是科技發(fā)展的核心意義，那么社會(huì)民生就理所應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)科技研發(fā)和擴(kuò)散的方向。

就政府的科技戰(zhàn)略規(guī)劃與管理而言，“民生科技”至少應(yīng)包含三個(gè)層面：（1）強(qiáng)調(diào)面向基本需求，由企業(yè)主導(dǎo)，開發(fā)直接服務(wù)于民生和有助于民生產(chǎn)業(yè)提升的科技；（2）強(qiáng)調(diào)面向公共需求，由政府主導(dǎo)，提供解決民生問(wèn)題的公共科學(xué)產(chǎn)品和重大關(guān)鍵技術(shù)；（3）建立促進(jìn)民生科技發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)和政策體系。［12］

（二）科技創(chuàng)新管理弱化行政集權(quán)

雖然日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港政府都在科技戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策制定過(guò)程中不同程度地彰顯了政府的主導(dǎo)地位。但是，在現(xiàn)實(shí)的科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，隨著國(guó)民素質(zhì)的提升和民主進(jìn)程的發(fā)展，各國(guó)政府在繼續(xù)強(qiáng)化科技戰(zhàn)略規(guī)劃及其綜合協(xié)調(diào)功能的同時(shí)，也開始有意識(shí)地避免過(guò)于行政集權(quán)化的不良傾向。從日本的角度而言，為建立靈活高效的科技管理體制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的國(guó)際形勢(shì)，日本進(jìn)行了科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)的改革，自2001年4月起對(duì)56個(gè)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)逐步實(shí)行了獨(dú)立行政法人制度。2004年4月起，日本87所國(guó)立大學(xué)開始全面實(shí)行獨(dú)立法人制度。這一改革有效解決了日本大學(xué)的“行政化”問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作也具有積極的意義。［13］韓國(guó)在李明博政府之后對(duì)教科部的重新分離，以及取消原教科部部長(zhǎng)副總理級(jí)的政府地位，也都表明現(xiàn)任政府對(duì)于過(guò)分強(qiáng)化科技行政集權(quán)這一行為的積極糾正。

正如前所言，科技政策與其他政策一起，共同對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)家進(jìn)步起著積極作用。在特定歷史時(shí)期，這種作用會(huì)被放大，政府的主導(dǎo)地位會(huì)對(duì)政策走向具有深刻影響，但這并不表示政府就總是對(duì)的，或者只有一種發(fā)展路徑。因此，政府對(duì)科技創(chuàng)新管理的主導(dǎo)并不是絕對(duì)的，也不是所有國(guó)家都采用相同模式。正相反，隨著科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)發(fā)展，政府的行政主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)讓位于市場(chǎng)機(jī)制，讓企業(yè)、民眾和各種社會(huì)組織成為科技創(chuàng)新的主體。

（三）科技成果轉(zhuǎn)化依賴中介服務(wù)

技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)構(gòu)（TLO）不僅在歐美、而且在東亞地區(qū)的科技創(chuàng)新過(guò)程中都對(duì)成果轉(zhuǎn)化發(fā)揮了積極作用，成為政府創(chuàng)新管理不可或缺的環(huán)節(jié)。日本借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，首先為大學(xué)科技成果轉(zhuǎn)移營(yíng)建適合的法制環(huán)境，于1998年頒布了專門針對(duì)（TLO）的《大學(xué)等技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》。同時(shí)，為了在大學(xué)與企業(yè)之間構(gòu)建溝通的橋梁，日本文部省科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)（JST）為此推出了選聘“協(xié)調(diào)員”制度。這一制度的創(chuàng)新在于設(shè)立協(xié)調(diào)員，以此形成了促進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作的一項(xiàng)支援制度。［14］韓國(guó)也專門制定了《大德研發(fā)特區(qū)培育特別法》，提出將大德科學(xué)園區(qū)改建成大德研發(fā)特區(qū)，以解決其研發(fā)成果不能及時(shí)轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，并加強(qiáng)特區(qū)內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移組織（TLO），促使研發(fā)成果及時(shí)地從技術(shù)供應(yīng)者轉(zhuǎn)移到技術(shù)需求者手中。

上述情況充分表明，科技成果不同于其他商品，由于無(wú)形性，技術(shù)買方很難在商店里買到自己適合的技術(shù)，賣方也很難知道自己開發(fā)的技術(shù)的需求方在何處。因此，科技成果的有效供給不足與虛假過(guò)剩并存，即存在科研單位、高校科研成果積壓與企業(yè)急切尋找技術(shù)項(xiàng)目并存的供需矛盾。因此，“產(chǎn)學(xué)官合作”的各方應(yīng)該達(dá)成一致共識(shí)才能增加技術(shù)的輸出，其中政府的角色雖然重要但是有限的。也正如此，在技術(shù)創(chuàng)新四大主體中，中介組織扮演著相當(dāng)重要的角色，被稱為提高創(chuàng)新效率的催化劑。發(fā)達(dá)國(guó)家或新興工業(yè)化國(guó)家，為了能將本國(guó)或國(guó)際上出現(xiàn)的科研成果迅速地推向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，增強(qiáng)本國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，大部分都會(huì)加大對(duì)科技中介組織的管理與投入。

（四）科技創(chuàng)新培育呼喚科技金融

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，金融機(jī)構(gòu)除了具有一般意義上的代理、信息咨詢、融資服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、信托等傳統(tǒng)職能外，還具有產(chǎn)業(yè)扶植、政策引導(dǎo)和金融服務(wù)等重要職能。韓國(guó)、日本、臺(tái)灣和香港的科技發(fā)展過(guò)程中，政府借助科技金融都實(shí)現(xiàn)了對(duì)科技創(chuàng)新及中小企業(yè)成長(zhǎng)的有效管理。在這個(gè)領(lǐng)域，以美國(guó)、英國(guó)為代表的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家借助發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)、創(chuàng)新的金融工具、國(guó)際金融中心的地位，取得了更加豐碩的成果。科技金融更為重要的是代表了市場(chǎng)力量對(duì)科技創(chuàng)新的支持，這更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。從科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的角度來(lái)看，以金融為代表的市場(chǎng)力量而非政府才是支持科技發(fā)展的長(zhǎng)期動(dòng)力。

從我國(guó)的角度來(lái)看，提高自主創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略性舉措。確立金融體系在科技創(chuàng)新融資渠道中的基礎(chǔ)和中心地位是中國(guó)金融體系未來(lái)改革和發(fā)展中的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)前，中國(guó)金融體系在金融制度、金融結(jié)構(gòu)、監(jiān)管方式以及目前所處的外部生態(tài)環(huán)境不能對(duì)科技創(chuàng)新形成有效支持，金融發(fā)展現(xiàn)狀與科技創(chuàng)新活動(dòng)之間存在一定程度的不相容性。因此，我們的科技管理部門在這個(gè)領(lǐng)域還非常缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要向包括日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港在內(nèi)的科技先進(jìn)國(guó)家（地區(qū)）進(jìn)行學(xué)習(xí)。

三、東亞地區(qū)政府創(chuàng)新管理的重要啟示

當(dāng)前，我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展面臨的境況與1995年之前的日本、20世紀(jì)80年代的韓國(guó)、20世紀(jì)90年代我國(guó)臺(tái)灣均有很多相似之處：一是具備一定科學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)，但原創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究薄弱，對(duì)外技術(shù)依存度高（50%以上），從國(guó)外收入的專利使用費(fèi)和特許費(fèi)下降十分明顯；二是科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率不高，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率只有30%左右；三是研發(fā)投入占GDP的比重不高，2010年僅為1.7%。我國(guó)比當(dāng)時(shí)日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)更不利的是，政府過(guò)去一直是R＆D投入主體，產(chǎn)業(yè)界所占份額很少，現(xiàn)在企業(yè)雖然成為R＆D活動(dòng)主體，但增加的R＆D經(jīng)費(fèi)投入中基礎(chǔ)研究卻很少，2010年基礎(chǔ)研究占R＆D經(jīng)費(fèi)支出比重僅為4.7%。另外，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和成果轉(zhuǎn)化能力較差。因此，日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港等東亞國(guó)家（地區(qū)）政府科技創(chuàng)新管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的科學(xué)技術(shù)發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值。

就日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港的政府科技創(chuàng)新管理的內(nèi)容和模式而言，主要凸顯了以下五個(gè)方面的重要啟示意義。

其一，確立政府科技創(chuàng)新管理的整體戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”和“統(tǒng)一規(guī)劃”，加快制定出臺(tái)《科學(xué)技術(shù)基本法》。無(wú)論是韓國(guó)的“科技立國(guó)”，還是日本的“技術(shù)創(chuàng)造立國(guó)”，亦或是臺(tái)灣的“生技起飛”，東亞各國(guó)家（地區(qū)）政府都緊扣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不斷重新設(shè)計(jì)和調(diào)整科技創(chuàng)新戰(zhàn)略及規(guī)劃，加快構(gòu)建國(guó)家（地區(qū)）創(chuàng)新體系，并以“基本法”的形式加以確立和保障。目前我國(guó)2007年新修訂出臺(tái)《科技技術(shù)進(jìn)步法》雖然把堅(jiān)持自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家寫入法律總則，但歷史地看，“科技規(guī)劃和科技計(jì)劃更多僅被賦予了科技政策工具的涵義，直接導(dǎo)致在目前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，科技規(guī)劃和科技計(jì)劃的實(shí)施和發(fā)展缺乏必要的法律支撐”。因此，從這個(gè)角度而言，有必要通過(guò)制定位階更高的《科學(xué)技術(shù)基本法》來(lái)進(jìn)一步提升政府科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技規(guī)劃的制度權(quán)威和效力，切實(shí)推動(dòng)政府科技創(chuàng)新管理的法治化進(jìn)程。

其二，形成比較健全的科技金融體系，發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多元化科技創(chuàng)新投入體系和公共財(cái)政下政府科技創(chuàng)新投入管理模式，加大科技創(chuàng)新的財(cái)政投入。東亞地區(qū)政府科技創(chuàng)新管理的經(jīng)驗(yàn)表明，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，科技金融是“第一生產(chǎn)力”與“第一推動(dòng)力”的結(jié)合，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“第一競(jìng)爭(zhēng)力”，因而對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、開創(chuàng)科技發(fā)展新局面具有重要作用?？萍冀鹑诘娘@著特點(diǎn)是公共財(cái)政與商業(yè)金融的融合，也即應(yīng)用金融創(chuàng)新的思維來(lái)整合財(cái)政和金融資源，建立支持自主創(chuàng)新的多層次資本市場(chǎng)，從而在政府公共財(cái)政的支持和引導(dǎo)下，切實(shí)增加科技創(chuàng)新的財(cái)政投入。這有助于發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，創(chuàng)新財(cái)政方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，有效提升財(cái)政資金的使用效率，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，支持企業(yè)的創(chuàng)新。

其三，產(chǎn)學(xué)研合作拓展政府科技創(chuàng)新管理的路徑，強(qiáng)調(diào)提升社會(huì)力量和企業(yè)的參與度，積極推進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化。上述東亞地區(qū)政府在科技創(chuàng)新管理方面突出的特性就是在管理主體、戰(zhàn)略決策、組織體系、激勵(lì)措施、過(guò)程控制、績(jī)效評(píng)估、成果實(shí)施等方面廣泛推行產(chǎn)學(xué)研合作，有效地將教育、科研、開發(fā)、中試、生產(chǎn)、銷售集為一體，成功實(shí)現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新上、中、下游的對(duì)接與耦合。相比之下，我國(guó)的產(chǎn)學(xué)研合作體系尚不健全，科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%的水平。為此，政府科技創(chuàng)新管理的重要任務(wù)之一，就是積極構(gòu)建企業(yè)牽頭，科研機(jī)構(gòu)、高等院校支撐，各類社會(huì)創(chuàng)新主體相互協(xié)同的科技創(chuàng)新體系，讓企業(yè)真正成為科技創(chuàng)新的主體，成為配置創(chuàng)新資源的決定性力量。政府則要圍繞激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新來(lái)完善金融、稅收、價(jià)格、財(cái)政、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等科技創(chuàng)新管理政策，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，打通經(jīng)濟(jì)與科技間的通道。

其四，搭建政府科技創(chuàng)新管理的平臺(tái)與機(jī)制，建立健全以企業(yè)為主體、以政府為主導(dǎo)的科技資源共享機(jī)制，同時(shí)注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用。日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港政府的科技創(chuàng)新管理已經(jīng)形成制度化的完整體系，建立了較為完善的科技創(chuàng)新管理平臺(tái)，將計(jì)劃決策、實(shí)施、管理和評(píng)估之間相對(duì)分離，通過(guò)立法來(lái)保證科技資源配置的公正性、透明性和權(quán)威性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科技項(xiàng)目管理未能形成制度化的管理體系，科技資源由政府科技管理部門或相關(guān)事業(yè)單位分配，科技創(chuàng)新管理過(guò)程重立項(xiàng)、重驗(yàn)收、輕過(guò)程和重復(fù)立項(xiàng)與投資的現(xiàn)象極為普遍，難以保證“獨(dú)立、客觀、公正”。為此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出整合科技規(guī)劃和資源，“發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用”，減少政府分配科技資源的隨意性。

其五，采用政府科技創(chuàng)新管理的先進(jìn)工具，即通過(guò)信息化和電子政務(wù)，全面提高科技項(xiàng)目全過(guò)程管理能力。例如，韓國(guó)為提高科研創(chuàng)新項(xiàng)目的管理效率，由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)實(shí)施“國(guó)家研究開發(fā)事業(yè)調(diào)查分析評(píng)價(jià)”，根據(jù)項(xiàng)目的分級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整及分配研發(fā)預(yù)算，并據(jù)此具體編制政府的財(cái)政科技預(yù)算。同時(shí)，韓國(guó)還積極推進(jìn)科研進(jìn)程信息化建設(shè)，引進(jìn)電子版研究合同，建立one click項(xiàng)目確認(rèn)體系和網(wǎng)上研究計(jì)劃評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)行研究經(jīng)費(fèi)管理認(rèn)證制度。相比之下，我國(guó)的科技項(xiàng)目管理還只是主要聚焦于科技成果的評(píng)估和科技項(xiàng)目申報(bào)的前期評(píng)估，未能對(duì)科技項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，從而導(dǎo)致科技項(xiàng)目低水平、重復(fù)研究過(guò)多。為此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步健全科技項(xiàng)目全程管理的網(wǎng)上信息平臺(tái)和項(xiàng)目承擔(dān)者的電子信用檔案體系，并引入去行政化的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，讓出資人和評(píng)估者相分離，通過(guò)科研管理制度與電子政務(wù)的融合來(lái)預(yù)防和懲治科研腐敗。

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