于春敏

（上海金融學(xué)院，上海201209）

“每爆發(fā)一次金融危機(jī)，就會(huì)有人吶喊加強(qiáng)監(jiān)管?！奔訌?qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，已成為金融監(jiān)管當(dāng)局反思國(guó)際金融危機(jī)和改革金融監(jiān)管體系的主要內(nèi)容。但在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的同時(shí)，還必須警惕保護(hù)過度和保護(hù)失度。不顧及金融規(guī)律和交易雙方的行為生態(tài)而強(qiáng)行介入的傾斜性保護(hù)監(jiān)管，不僅不能達(dá)到預(yù)期效果，反而可能帶來更嚴(yán)重的問題。筆者認(rèn)為，對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，本質(zhì)上是在矯正金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間力量的不均衡與不對(duì)等，其最終目的在于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)金融平衡秩序。從此種意義上說，金融消費(fèi)者保護(hù)的合理限度就是平衡，金融消費(fèi)者保護(hù)立法及其相關(guān)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)從“縱向適度”與“橫向適度”兩個(gè)層面來實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的平衡。

一、權(quán)利向金融消費(fèi)者傾斜配置所帶來的影響

金融消費(fèi)者保護(hù)合理限度的確立，有賴于相關(guān)制度設(shè)計(jì)對(duì)各方所產(chǎn)生影響的綜合評(píng)估，必須通過對(duì)整體效果的考量，力求以最小的社會(huì)成本取得最大的制度收益，并警惕和防范保護(hù)失度所帶來的危害。在對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行權(quán)利的傾斜配置時(shí)，需要考慮其對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者自身、金融行業(yè)所帶來的影響。

（一）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響

“權(quán)利傾斜性配置一般會(huì)遭致利益受損者的對(duì)策行為，這會(huì)使制度績(jī)效大大下降，并可能使制度的實(shí)施結(jié)果走向干預(yù)者預(yù)期的反面。因此對(duì)利益受損者對(duì)策行為的研究應(yīng)該成為權(quán)利傾斜性配置時(shí)的必經(jīng)程序。”對(duì)金融消費(fèi)者強(qiáng)化保護(hù)的過程，也是對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利傾斜配置的過程，勢(shì)必意味著金融機(jī)構(gòu)要履行相應(yīng)義務(wù)來確保消費(fèi)者相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)意義上說，金融機(jī)構(gòu)是利益受損者，其可能的對(duì)策行為是在設(shè)計(jì)金融消費(fèi)者保護(hù)立法和相關(guān)措施中所必須要考慮的問題。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)的對(duì)策行為可以有消極和積極之分。消極對(duì)策行為以交易機(jī)會(huì)的喪失為代價(jià)。例如，美國(guó)金融危機(jī)后，金融機(jī)構(gòu)為滿足CFPA的要求，部分金融產(chǎn)品或服務(wù)的信息披露等成本大幅提高，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，變得無利可圖，這時(shí)，金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)放棄該項(xiàng)金融產(chǎn)品或服務(wù)的推廣和銷售，從而使一項(xiàng)積極的對(duì)策行為會(huì)以巨大行為成本或喪失交易機(jī)會(huì)為代價(jià)。例如，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)禁止銀行向資信狀況相對(duì)較差的金融消費(fèi)者提供抵押貸款，將會(huì)使得其交易機(jī)會(huì)大減，而銀行更嚴(yán)格的資信審查措施則會(huì)增加銀行的交易成本。

立法機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)金融消費(fèi)者保護(hù)立法前，應(yīng)該對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)策行為的法律規(guī)制的可行性進(jìn)行研究，研究法律在阻擋較多市場(chǎng)力量時(shí)的能力，研究“堵漏”的可能性，并對(duì)“堵漏”的難度有充分的預(yù)估。由于包括金融商品和服務(wù)在內(nèi)的絕大多數(shù)商品和服務(wù)有許多價(jià)值維度，若管制者只控制住一個(gè)維度，被管制者多半會(huì)在其他未受控制的維度做出抗衡性調(diào)整。固執(zhí)的管制者此時(shí)可能試圖將其控制擴(kuò)大到幾個(gè)維度，但這種努力經(jīng)常產(chǎn)生很高的交易成本，且不能保證一定會(huì)獲得成功。

（二）對(duì)金融消費(fèi)者的影響

金融監(jiān)管對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的介入確實(shí)能讓不少金融消費(fèi)者得到好處，例如，基于金融消費(fèi)者所具有的知情權(quán)，金融機(jī)構(gòu)具有向金融消費(fèi)者提供充分、正確、及時(shí)且可以理解的交易信息的義務(wù)，這有助于金融消費(fèi)者合理利益的實(shí)現(xiàn)。但是，在不同的制度設(shè)計(jì)下，享受到利益的主體數(shù)量差異很大，一般而言，受益主體數(shù)量越大，制度越容易獲得正當(dāng)性；受益主體數(shù)量越小，越不容易有正當(dāng)性。對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)立法來說，能夠因此而受益的金融消費(fèi)者數(shù)量越多，越能證明該制度設(shè)計(jì)是正當(dāng)合理的。但值得注意的是，在評(píng)價(jià)金融消費(fèi)者保護(hù)制度設(shè)計(jì)的正當(dāng)性時(shí)，相關(guān)保護(hù)措施對(duì)金融消費(fèi)者自身可能產(chǎn)生的負(fù)面影響不容忽視。

法律對(duì)金融消費(fèi)者強(qiáng)化保護(hù)，使金融消費(fèi)者在正常的交易框架之外無對(duì)價(jià)或低對(duì)價(jià)地獲取了一些利益，這可能會(huì)產(chǎn)生以下不良后果：第一，金融消費(fèi)者對(duì)無對(duì)價(jià)或低對(duì)價(jià)獲取的利益往往會(huì)低效率地使用；第二，金融消費(fèi)者可能會(huì)作出不利于社會(huì)的選擇，即誘發(fā)金融消費(fèi)者的道德風(fēng)險(xiǎn)；第三，因正常獲取利益的努力的消減而導(dǎo)致自身能力的不足，金融消費(fèi)者提高自身金融素質(zhì)增強(qiáng)自我保護(hù)能力的動(dòng)力可能會(huì)降低；第四，由于利益的保障而導(dǎo)致其更易作出不謹(jǐn)慎的行為選擇。如果考慮到制度的執(zhí)行，問題會(huì)更復(fù)雜。因?yàn)闊o對(duì)價(jià)或少對(duì)價(jià)地獲取利益猶如天上掉餡餅，這是很多人所夢(mèng)寐以求的，因此在這種法律制度設(shè)計(jì)下，必定存在受益人擴(kuò)大現(xiàn)象，從而使假設(shè)的受益者不同于實(shí)際的受益者。

我們注意到，2008年金融危機(jī)中，不少國(guó)家放寬了存款保險(xiǎn)的理賠限制，也有許多國(guó)家或明或暗地向結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品分銷商施壓，令其與零售投資者達(dá)成和解。這些公權(quán)強(qiáng)制，都是出于系統(tǒng)性金融穩(wěn)定的考慮，但筆者仍認(rèn)為：政府應(yīng)多在平時(shí)用力，努力降低乃至消除對(duì)非常措施的需求，尤其要強(qiáng)化信息披露和推行國(guó)民金融教育，使金融消費(fèi)者能做有可靠信息基礎(chǔ)的決策，提升其合理、有效利用金融市場(chǎng)以及識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力；即使在危機(jī)時(shí)期，政府亦當(dāng)將保護(hù)金融消費(fèi)者的非常措施維持在最低必要限度之內(nèi)；一旦危機(jī)平息，應(yīng)及時(shí)廢除非常措施并盡可能地肅清其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和公眾心態(tài)的不良影響。因?yàn)?，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間是典型的商品交易關(guān)系，這種關(guān)系決定了在常態(tài)下，人們不可能期望金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者的決定負(fù)責(zé)，當(dāng)所購(gòu)買的金融商品不是由于金融機(jī)構(gòu)欺詐等原因產(chǎn)生了損失，消費(fèi)者只能“買者自負(fù)”，不具備要求金融機(jī)構(gòu)為其損失埋單的權(quán)利。

（三）對(duì)金融行業(yè)的影響

在現(xiàn)代市場(chǎng)體制下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)化程度非常高，尤其對(duì)于金融這一特殊行業(yè)來說，其社會(huì)化程度遠(yuǎn)高于其它行業(yè)。金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者等市場(chǎng)主體的個(gè)體行為積聚到一定數(shù)量和程度會(huì)對(duì)金融行業(yè)產(chǎn)生影響，并可能波及到其他行業(yè)，進(jìn)而影響整體經(jīng)濟(jì)的效率與安全。這種個(gè)體行為的高度社會(huì)化是導(dǎo)致立法社會(huì)化的主要因素，對(duì)現(xiàn)代法律產(chǎn)生重大影響。因此，在設(shè)計(jì)金融消費(fèi)者保護(hù)立法和相關(guān)措施時(shí)，公權(quán)決策者還須關(guān)注其所做出的這種制度設(shè)計(jì)經(jīng)由微觀影響積聚所可能導(dǎo)致的宏觀影響，在此基礎(chǔ)上，評(píng)估對(duì)金融等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生消極影響的可能性、程度及擴(kuò)展效應(yīng)。

對(duì)金融消費(fèi)者強(qiáng)化保護(hù)可能使金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本增加或收益減少，從而減少其交易利益，若這種利益減少到一定程度，且不能經(jīng)由金融機(jī)構(gòu)的正常努力而消化，則會(huì)增大金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；若這種影響涉及金融行業(yè)內(nèi)所有或絕大部分金融機(jī)構(gòu)，則必然增大整個(gè)金融行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。基于金融行業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的地位、自由與創(chuàng)新對(duì)這一行業(yè)而言的特殊重要性等原因，金融消費(fèi)者保護(hù)制度設(shè)計(jì)對(duì)金融行業(yè)所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響必須事先予以充分考量。關(guān)于這一點(diǎn)，將在下文的論述中進(jìn)一步展開，此不贅述。

二、金融消費(fèi)者保護(hù)的“橫向適度”

在制定消費(fèi)者保護(hù)政策和法規(guī)時(shí)，所有消費(fèi)者通常都被假定處于整齊劃一的狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)生活其實(shí)不然。所謂金融消費(fèi)者保護(hù)的橫向適度，是指全面一般保護(hù)與特殊群體特殊保護(hù)之間保持平衡，金融消費(fèi)者保護(hù)實(shí)行差異化策略，不同的金融消費(fèi)者被區(qū)別對(duì)待。

（一）金融消費(fèi)者內(nèi)部“不均衡”

從整體出發(fā)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)是必需的，但與此同時(shí)，金融消費(fèi)者群體中的橫向差異也是不容忽略。這里的“橫向差異”是指金融消費(fèi)者群體內(nèi)部的差異。金融消費(fèi)者相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，是整體處于弱勢(shì)的一方，但弱勢(shì)程度及具體情形則因在金融消費(fèi)者個(gè)體之間而產(chǎn)生重大差異。

對(duì)于作為金融消費(fèi)關(guān)系一方的金融消費(fèi)者而言，如果其自身內(nèi)部群體的橫向差異很小，那么我們無需對(duì)這種差異在立法上區(qū)別對(duì)待，亦自然無需受到立法者的關(guān)注。但事實(shí)上，不同的金融消費(fèi)者群體在金融市場(chǎng)上的實(shí)力相差是很大的，尤其在交易過程中與金融機(jī)構(gòu)的博弈能力、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力等方面橫向差異是相當(dāng)明顯的。筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者群體存在橫向差異至少是由如下客觀存在的三個(gè)差異性決定的：第一，不同金融服務(wù)或產(chǎn)品在性質(zhì)、復(fù)雜程度上的差異性。有些相對(duì)簡(jiǎn)單，如普通存款等；有些相對(duì)復(fù)雜，如結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品等。有些風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較高，如股票投資等；有些風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較低，如購(gòu)買國(guó)債等。第二，金融消費(fèi)者自身能力上的差異性。這通常與金融消費(fèi)者的金融消費(fèi)或者說投資經(jīng)驗(yàn)、金融方面的學(xué)識(shí)和收入水平等因素密切相關(guān)。第三，金融消費(fèi)者對(duì)不同金融產(chǎn)品或服務(wù)在熟悉程度上的差異性。對(duì)某些金融服務(wù)或產(chǎn)品的消費(fèi)，金融消費(fèi)者可能顯得更加精明和成熟，但在消費(fèi)另外一些金融服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)，特別在他們上市之初，金融消費(fèi)者可能力不從心，即使這些金融產(chǎn)品或服務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單。

一般情況下我們的立法必須追求對(duì)相同主體給予同等的保護(hù)，但問題在于，在我們對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，面對(duì)的是金融消費(fèi)者弱勢(shì)地位之間存在巨大的橫向差異的現(xiàn)實(shí)，對(duì)所有消費(fèi)者一視同仁實(shí)行同等程度的保護(hù)是不夠謹(jǐn)慎和妥當(dāng)?shù)?。例如，若我們以東部經(jīng)濟(jì)和金融較為發(fā)達(dá)城市的金融消費(fèi)者為基準(zhǔn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，那么對(duì)西部金融市場(chǎng)不甚發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融消費(fèi)者的保護(hù)可能就會(huì)不足；若我們以專業(yè)個(gè)人投資者為基準(zhǔn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，那么對(duì)普通金融消費(fèi)者的保護(hù)就會(huì)明顯不足；若我們以金融知識(shí)相對(duì)較少、文化水平相對(duì)較低的農(nóng)民金融消費(fèi)者群體為基準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，那在較多情形下，對(duì)金融知識(shí)相對(duì)豐富、文化水平相對(duì)較高的城市金融消費(fèi)者群體的保護(hù)可能就會(huì)過度。退一步講，即使以金融消費(fèi)者的平均水平為保護(hù)基準(zhǔn)，在金融消費(fèi)者弱勢(shì)地位存在巨大橫向差異的情形下，也會(huì)出現(xiàn)對(duì)部分特別弱勢(shì)的金融消費(fèi)者群體保護(hù)不足的問題。

可見，對(duì)金融消費(fèi)者群體進(jìn)行保護(hù)不應(yīng)采取簡(jiǎn)單劃一的方式，只能采取差異化保護(hù)策略，有松有緊，張弛有度。否則，一方面可能浪費(fèi)保護(hù)資源，不必要地加大金融機(jī)構(gòu)的守法負(fù)擔(dān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本；另一方面，則又可能使某些金融消費(fèi)者得不到足夠和切實(shí)的保護(hù)。差異化體現(xiàn)了金融消費(fèi)者保護(hù)的精細(xì)化要求，是對(duì)保護(hù)資源的集約化利用。

（二）差異化保護(hù)策略

在對(duì)金融消費(fèi)者實(shí)行差異化保護(hù)時(shí)，必須要特別關(guān)注其中的弱勢(shì)消費(fèi)者（vulnerable consumers）。①因?yàn)樗麄冊(cè)谙M(fèi)金融服務(wù)或產(chǎn)品方面，通常處于更加不利的地位：第一，他們可能根本無法享用我們多數(shù)人認(rèn)為最基本的金融服務(wù)；第二，某些人因?yàn)闅埣病⒚褡寤蚪逃蛩?，在獲得和理解信息上可能較他人更為困難；第三，由于收入相對(duì)較低和不穩(wěn)定，他們?cè)谑袌?chǎng)失靈時(shí)可能蒙受極不相當(dāng)?shù)膿p失。早在十年前，時(shí)任英國(guó)公平交易局局長(zhǎng)的John Bridgeman就疾呼：“應(yīng)當(dāng)在消費(fèi)者整體福利的最大化與保護(hù)最脆弱消費(fèi)者的利益之間實(shí)現(xiàn)平衡。”

英國(guó)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》為金融消費(fèi)者保護(hù)的差異化奠定了立法基礎(chǔ)。它要求金融服務(wù)局在判斷金融消費(fèi)者保護(hù)是否適當(dāng)時(shí)，必須考慮以下因素：不同類型的投資或其他交易所含風(fēng)險(xiǎn)在程度上的不同；有關(guān)不同類型的受監(jiān)管業(yè)務(wù)，不同消費(fèi)者之間在經(jīng)驗(yàn)與技能上可能存在的差異；消費(fèi)者可能有的對(duì)咨詢和準(zhǔn)確信息的需求等等。實(shí)踐中，金融服務(wù)局努力貫徹立法精神，已經(jīng)摸索出一整套做法與經(jīng)驗(yàn)。目前，越來越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到差異化保護(hù)的必要性，但是能像英國(guó)這樣立法明確、積極踐行的，尚不多見。

根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，差異化保護(hù)主要表現(xiàn)為間接方式，即在制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管和執(zhí)法等方面，根據(jù)所售金融服務(wù)或產(chǎn)品的性質(zhì)及客戶對(duì)象，對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出不同的要求。譬如，對(duì)出售投資產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)與只出售普通保險(xiǎn)產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)適用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)出售復(fù)雜金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)提出更高的要求；而在每一產(chǎn)品大類中，又可根據(jù)產(chǎn)品的進(jìn)一步細(xì)分體現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的差異化。目前國(guó)際上備受關(guān)注的客戶適當(dāng)性要求 （customer suitability requirement），也是從金融機(jī)構(gòu)入手保護(hù)金融消費(fèi)者，它更加徹底地反映了差異化的精神?！敖鹑跈C(jī)構(gòu)在建議零售客戶購(gòu)買特定金融工具時(shí)，必須確認(rèn)此項(xiàng)投資對(duì)于特定客戶是否適宜或適當(dāng)。判斷客戶適當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)非常廣泛，總體而言，是指金融機(jī)構(gòu)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)于零售客戶的財(cái)務(wù)狀況、投資目的、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、金融需求、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)相匹配的程度?！?/p>

當(dāng)然，針對(duì)不同金融消費(fèi)者直接采取差異化保護(hù)措施也很重要。比如：實(shí)施專門面向低收入人口的金融教育計(jì)劃；以政府財(cái)政為支撐向低收入家庭提供免費(fèi)的理財(cái)規(guī)劃顧問；在私法領(lǐng)域引入“社會(huì)不可抗力”的概念和規(guī)則等等。②

三、金融消費(fèi)者保護(hù)的“縱向適度”

金融消費(fèi)者保護(hù)的縱向適度，是指不能因?qū)鹑谙M(fèi)者的保護(hù)導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)乃至社會(huì)產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響，相反，要產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用?？v向適度的把握，關(guān)鍵在于加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)與推動(dòng)金融創(chuàng)新之間的平衡、治理金融排斥與控制低端金融市場(chǎng)無序發(fā)展之間的平衡。

（一）加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)與推動(dòng)金融創(chuàng)新之間的平衡

實(shí)踐證明，金融創(chuàng)新會(huì)帶來金融產(chǎn)品復(fù)雜性的提高和透明度的減少。這也就意味著其與加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)之間會(huì)產(chǎn)生矛盾。對(duì)信用卡、抵押貸款等近年來被廣泛應(yīng)用的金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行分析中，即可說明這一問題。

信用卡是技術(shù)進(jìn)步所產(chǎn)生的一項(xiàng)金融創(chuàng)新，技術(shù)進(jìn)步主要包括通信技術(shù)、數(shù)據(jù)管理和資信評(píng)分等方面。第一張多用途信用卡于1952年發(fā)行，這是一種更快的小額貸款方式。相對(duì)于個(gè)人放款者和金融公司所提供的封閉式分期貸款來說，這種小額貸款成本更低，且可以作為一種支付手段。信用卡發(fā)行者可以通過更大的消費(fèi)范圍、更廣的地域和更多的商家來分?jǐn)傂庞妙A(yù)付固定費(fèi)用。從消費(fèi)者角度來說，信用卡提供了使用便利、記錄方便和免于損失的安全性（例如被盜），由此慢慢在美國(guó)家庭蔓延開來。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)1983年信用卡使用比例是43%，2007年上升到70%。在較低收入家庭，這一比例也從1983年的11%上升至2007年的37%。

抵押貸款市場(chǎng)也經(jīng)歷了類似的產(chǎn)品創(chuàng)新。例如，二十世紀(jì)九十年代初，自動(dòng)授信系統(tǒng)為中低收入消費(fèi)者獲取傳統(tǒng)形式的抵押貸款帶來了新機(jī)遇，這種創(chuàng)新使抵押貸款對(duì)象擴(kuò)展到了較高信用風(fēng)險(xiǎn)的借款人，即所謂的次級(jí)貸款市場(chǎng)。貸款人通過開發(fā)新的運(yùn)用信用信息技術(shù)以決定承保標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定利率及管理風(fēng)險(xiǎn)。次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展強(qiáng)化了創(chuàng)新效果，使抵押貸款的貸款人更廣泛的進(jìn)入資本市場(chǎng)，以降低交易成本并分散風(fēng)險(xiǎn)。次級(jí)貸款在1994年占貸款投放總額的5%，而2005年和2006年這一比例急劇上升到20%。

金融創(chuàng)新為過去15年來的信用卡、抵押貸款、汽車貸款等信貸擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)。雖然創(chuàng)新可以讓消費(fèi)者更容易獲得貸款，但同時(shí)也給消費(fèi)者帶來了選擇多樣性和復(fù)雜性，使其難以進(jìn)行合理評(píng)估。以信用卡為例，早期銀行卡的功能是讓持卡人購(gòu)物，或者以適用于每個(gè)項(xiàng)目的單一不變的年利率預(yù)支現(xiàn)金；銀行卡費(fèi)用通常包括年費(fèi)、取現(xiàn)收費(fèi)、借款逾期費(fèi)和超過信用額度的借款收費(fèi)，但現(xiàn)在則可以進(jìn)行余額轉(zhuǎn)賬，并且不同層次的購(gòu)物和取現(xiàn)都有不同的年利率。另外，利率、各種費(fèi)用的調(diào)整也比過去頻繁。當(dāng)然，這種復(fù)雜的設(shè)計(jì)可能使部分消費(fèi)者獲益。例如，根據(jù)消費(fèi)者信用風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)某些服務(wù)偏好進(jìn)行產(chǎn)品的差別定價(jià)，可能增加信用的可獲得性及產(chǎn)品的個(gè)性化程度，但復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計(jì)也可能使消費(fèi)者無法理解甚至忽視產(chǎn)品方案中有可能嚴(yán)重影響其成本的關(guān)鍵性條款。當(dāng)復(fù)雜性發(fā)展到影響透明度時(shí)，則會(huì)損害競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致消費(fèi)者做出錯(cuò)誤選擇。此外，在某些情況下，復(fù)雜性可能掩蓋不公正和欺詐行為。

抵押貸款產(chǎn)品更為復(fù)雜。近些年來，不斷發(fā)展的復(fù)雜性還伴隨著良好承保激勵(lì)的不斷弱化，進(jìn)而損害借款人利益。盡管證券化的做法有好處，但同樣也是擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)較低的源頭之一。貸款發(fā)放人通過出售抵押貸款，將很多風(fēng)險(xiǎn)包括低質(zhì)量擔(dān)保帶來的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給投資者。此外，貸款發(fā)放人的薪酬結(jié)構(gòu)在某種情況下也會(huì)引發(fā)問題。例如，有些激勵(lì)方案是與貸款發(fā)放人的特定貸款類型及貸款收入掛鉤的，而并非與貸款質(zhì)量掛鉤。復(fù)雜性讓問題變得更嚴(yán)重，很多系列的專業(yè)化產(chǎn)品讓消費(fèi)者很難選擇，會(huì)影響消費(fèi)者根據(jù)自我偏好選擇適合的產(chǎn)品。

只要房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，有問題的借款人可以出售資產(chǎn)或再融資，因錯(cuò)位激勵(lì)和產(chǎn)品復(fù)雜性而導(dǎo)致的抵押貸款市場(chǎng)脆弱性被掩蓋。但一旦房?jī)r(jià)開始回落或下降，問題就開始暴露。次級(jí)抵押貸款違約率和止贖率（房產(chǎn)人喪失其抵押品贖回權(quán)）在2006年開始急劇增加，隨后蔓延至Alt－A（介于優(yōu)質(zhì)貸款和次級(jí)貸款之間的貸款）。到2008年四季度，逾期60天、90天以上的貸款和止贖率均達(dá)到了歷史新高。

近年來，在信貸可獲得性、降低成本和提供更多選擇等方面的金融創(chuàng)新已逐步改善，不應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新施以過多限制，否則可能阻礙新產(chǎn)品開發(fā)，但不能忽視金融創(chuàng)新導(dǎo)致的一些負(fù)面效果。政策制定者需堅(jiān)持的一條重要原則是，在有利于改善產(chǎn)品選擇和擴(kuò)展可持續(xù)信貸創(chuàng)新的前提下，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。應(yīng)確保創(chuàng)新的足夠透明和充分認(rèn)知度，使消費(fèi)者的選擇能夠進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)。同時(shí)，應(yīng)該警惕產(chǎn)品設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，否則可能會(huì)使其更難以接近消費(fèi)者。關(guān)于創(chuàng)新還應(yīng)考慮的其他事項(xiàng)包括：如何在艱難的金融環(huán)境下發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)品和進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，創(chuàng)新如何影響金融機(jī)構(gòu)向符合條件的借款者發(fā)放貸款的能力和意愿等。這些創(chuàng)新問題和審慎監(jiān)管及消費(fèi)者利益保護(hù)息息相關(guān)?？傊珯?quán)機(jī)構(gòu)所面臨的挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)平衡，即在不損害金融機(jī)構(gòu)有效創(chuàng)新給消費(fèi)者帶來利益的前提下，如何為消費(fèi)者提供最大限度的保護(hù)。

（二）治理金融排斥與控制低端金融市場(chǎng)無序發(fā)展之間的平衡

目前，尚無任何國(guó)家的正規(guī)金融體系真正做到了服務(wù)全民，發(fā)達(dá)國(guó)家如此，發(fā)展中國(guó)家更甚。游離于正規(guī)金融體系之外的，主要是低收入人口及其他社會(huì)弱勢(shì)群體，他們盡管有需求，卻不能或不能充分享用儲(chǔ)蓄、匯兌、保險(xiǎn)、貸款等最基本的金融服務(wù)。

治理金融排斥，構(gòu)建普惠性金融體系，保障所有公民能充分享用基本金融服務(wù)，是金融消費(fèi)者保護(hù)必須承載的使命。從保護(hù)金融消費(fèi)者的角度觀察治理金融排斥，一是賦予每個(gè)公民按公平條件享用基本金融服務(wù)的權(quán)利，③二是相應(yīng)建立所有公民均為潛在金融消費(fèi)者、其基本金融服務(wù)獲取權(quán)應(yīng)受保護(hù)的新觀念。④

國(guó)外對(duì)金融排斥的治理可追溯至20世紀(jì)70年代中后期，但只是在最近10年來才被越來越多的國(guó)家列為重要的公共政策目標(biāo)。目前來看，不僅英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、愛爾蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家以及巴西、印度、南非、巴基斯坦、菲律賓等發(fā)展中國(guó)家，還有國(guó)際組織亦在其間起到越來越重要的作用。

應(yīng)該說，美國(guó)近些年來次貸市場(chǎng)的發(fā)展，一定程度上得益于官方對(duì)金融排斥的治理。如政府對(duì)“兩房”的支持；1974年《公平信貸機(jī)會(huì)法》禁止貸款人基于種族、膚色、宗教、原籍國(guó)、性別、婚姻狀況、年齡等因素歧視貸款申請(qǐng)人；1977年《社區(qū)再投資法》要求金融機(jī)構(gòu)努力滿足所在社區(qū)特別是中低收入者的信貸需求。美國(guó)次貸危機(jī)誘發(fā)國(guó)際金融危機(jī)，自然引起了某些人對(duì)上述做法的質(zhì)疑，他們將危機(jī)歸咎于《社區(qū)再投資法》，主張淡化其執(zhí)行以恢復(fù)金融穩(wěn)定。對(duì)此，美國(guó)于2009年6月17日公布的金融改革方案駁斥道：“這些觀點(diǎn)和主張沒有任何的邏輯和證據(jù)基礎(chǔ)。要說《社區(qū)再投資法》在制定超過25年之后突然引爆了次貸和金融危機(jī)是站不住腳的。”并針鋒相對(duì)地指出：“對(duì)危機(jī)的適當(dāng)反映不是削弱《社區(qū)再投資法》；而是促進(jìn)《社區(qū)再投資法》強(qiáng)有力實(shí)施，以使低收入家庭和社區(qū)獲得真正符合其需求的、負(fù)責(zé)任的金融服務(wù)?！笨梢姡绹?guó)當(dāng)局對(duì)金融排斥的基本取向非但不會(huì)因金融危機(jī)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，反而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化。無獨(dú)有偶，在法國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)方案中，金融機(jī)構(gòu)可從政府獲得中期融資和股本注入，但前提之一是它們必須承諾讓家庭、企業(yè)和地方當(dāng)局容易從它們那里獲得貸款。

現(xiàn)代社會(huì)之所以要致力于治理金融排斥，是因?yàn)榻鹑谂懦獠粌H有顯著的個(gè)別成本，更有高昂的社會(huì)成本。金融排斥的存在，不僅影響到部分人的基本生存權(quán)利，削弱公眾利用金融工具合理安排生計(jì)、預(yù)防居家風(fēng)險(xiǎn)、把握經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、改善社會(huì)地位的能力，而且妨礙社會(huì)的減貧進(jìn)程，加劇貧困、貧富分化和社會(huì)分裂，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。當(dāng)今世界的兩大主題是和平與發(fā)展。現(xiàn)代發(fā)展理論認(rèn)為，發(fā)展只能建立在包容的基礎(chǔ)之上，必須走包容性發(fā)展的道路。金融沒有包容性，經(jīng)濟(jì)就會(huì)缺乏包容性，社會(huì)也會(huì)隨之失去包容性。基于此，不應(yīng)容忍金融排斥的泛濫。因此，在任何情況下，包括在金融危機(jī)之后，放棄治理金融排斥皆非明智之舉。然而，低收入者過多與過泛地享受信貸便利，確實(shí)會(huì)加劇微觀和宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此不應(yīng)掉以輕心，更不能視而不見。在發(fā)展低端金融市場(chǎng)特別是低端信貸市場(chǎng)的過程中，如何保持其有序性，如何實(shí)現(xiàn)治理金融排斥與控制低端金融市場(chǎng)無序發(fā)展之間尋求平衡，是金融監(jiān)管當(dāng)局在對(duì)金融消費(fèi)者強(qiáng)化保護(hù)時(shí)不得不謹(jǐn)慎面對(duì)的課題。

注釋：

① 英國(guó)公平交易局將弱勢(shì)消費(fèi)者界定為以下七類人：低收入者、失業(yè)者、長(zhǎng)期患病或殘障人士、受教育程度低的人士、少數(shù)民族成員、老年人、年輕人。

② 從20世紀(jì)80年代開始，某些國(guó)家 （如北歐各國(guó)）出現(xiàn)了所謂 “社會(huì)不可抗力”（Social Force Majeure）的私法規(guī)則，試圖借此減輕消費(fèi)者因疾病、失業(yè)等不可預(yù)知因素而違約的法律后果。其內(nèi)容包括：賦予消費(fèi)者撤銷合同、保留使用電力和電話、請(qǐng)求降息和（或）推遲付息的權(quán)利；限制債權(quán)人要求返還標(biāo)的物或主張未到期分期債務(wù)的權(quán)利；規(guī)定遲延支付保險(xiǎn)費(fèi)不導(dǎo)致保險(xiǎn)合同按一般規(guī)則終止；不將或暫時(shí)不將違約情事記入個(gè)人信用檔案。See Thomas Wilhelmsson，“Social Force Majeure”－A New Concept in Nordic Consumer Law， Journal of Consumer Policy， Vol.13， 1990， pp.1－14.

③ 加拿大2003年《享用基本銀行服務(wù)條例》規(guī)定：除明定的例外情形，加拿大存款保險(xiǎn)公司的所有成員銀行必須為符合規(guī)定條件的任何個(gè)人開立零售存款賬戶和兌現(xiàn)聯(lián)邦政府支票。美國(guó)紐約州1994年《消費(fèi)者保護(hù)與放松銀行管制綜合法》要求所有在該州營(yíng)業(yè)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為居民提供一種廉價(jià)的基本銀行賬戶。愛爾蘭2004年 《中央銀行及金融服務(wù)局法》關(guān)于金融服務(wù)投訴處理專員（Financial Onbudsman）的規(guī)定，將“已請(qǐng)求金融服務(wù)提供者提供金融服務(wù)的人”視為“合格消費(fèi)者”，并允許其就“金融服務(wù)提供者未能提供所請(qǐng)求的特定金融服務(wù)”提起訴訟。

④ 英國(guó)諾丁漢大學(xué)教授Peter Cartwright就此指出：“可以設(shè)想一個(gè)非常寬泛的消費(fèi)者概念，它來自于公民即消費(fèi)者的思想。”See Peter Cartwright，Banks，Consumers and Regulation，Hart Publishing 2004， P4.

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