徐曉全

國家治理的歷史方位與基本含義

徐曉全*

十八屆三中全會(huì)提出的國家治理是一個(gè)具有中國特色的概念，它既不同于中國傳統(tǒng)社會(huì)的治國理政，也不同于西方語境下的治理理論，而是具有特定的歷史方位和基本含義。國家治理源于中國共產(chǎn)黨治國實(shí)踐的探索和地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國方略的重大轉(zhuǎn)型，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長期執(zhí)政的必然選擇。國家治理既具有鮮明的中國特色，其產(chǎn)生和發(fā)展具有內(nèi)在于基本國情的邏輯，又包含了人類社會(huì)發(fā)展諸多的共同規(guī)律，是對(duì)國外治理理論的揚(yáng)棄。

國家治理 治理理論 治理體系 治理能力

十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把“治理”這一超越意識(shí)形態(tài)和基本政治制度，更具開放性、包容性和全球性的概念納入國家的戰(zhàn)略、方針、政策，打破了以往對(duì)改革板塊式的劃分，從某種意義上說使中國特色社會(huì)主義邁入國家治理新時(shí)代。

國家治理與治理理論是兩個(gè)概念。國家治理作為人類政治社會(huì)的普遍現(xiàn)象，具有因應(yīng)于歷史情境的結(jié)構(gòu)性維度和特點(diǎn)，不同時(shí)期的治理有著不同的內(nèi)涵，同一時(shí)期不同國家對(duì)于治理的價(jià)值判斷、制度設(shè)計(jì)等也不盡相同。中國傳統(tǒng)社會(huì)是按照統(tǒng)治者“治國理政”的意義來闡述其含義的，是統(tǒng)治者治理國家和處理政務(wù)之意。中國自秦至晚清的傳統(tǒng)社會(huì)的治國理政以統(tǒng)治為基本特征，皇權(quán)是唯一的權(quán)力來源，為了實(shí)現(xiàn)皇權(quán)專制統(tǒng)治，以皇帝為權(quán)力頂峰，構(gòu)建了自上而下的金字塔式的等級(jí)森嚴(yán)的官僚政治體系來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。在這種官僚政治社會(huì)中，政府作為單一的治理主體，自上而下的以行政化手段和嚴(yán)酷的法律律令對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理。近代以來，推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型成為中國現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的歷史和邏輯起點(diǎn)。當(dāng)代西方國家流行的治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末和90年代初，它不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念，是對(duì)市場失效和政府失效的反思，它強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，是一種政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多種主體合作與互動(dòng)的過程。治理理論具有工具性和價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。作為工具理性，它是政府、公民社會(huì)和私人部門三方的合作互動(dòng)；作為價(jià)值理性，它所涉及的價(jià)值包括民主、人權(quán)、法治、平等、透明、責(zé)任等人類政治文明的基本價(jià)值和規(guī)律。

十八屆三中全會(huì)提出的國家治理是一個(gè)具有中國特色的概念，它既不同于中國傳統(tǒng)社會(huì)的治國理政，也不同于西方語境下的治理理論，而是在中國特色社會(huì)主義道路中具有特定的歷史方位和基本含義。

一、國家治理的歷史方位

在任何歷史條件和制度背景下，國家治理都不是憑空產(chǎn)生的，它受國家發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度變遷的路徑依賴等多種因素的影響。我國的國家治理同樣也具有因應(yīng)于國情的特定歷史方位。

（一）國家治理源于中國共產(chǎn)黨治國實(shí)踐的探索和地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，我國開展了包括經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革和社會(huì)體制改革等在內(nèi)的全方位改革。經(jīng)濟(jì)體制改革方面，實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷增強(qiáng)，決定性作用日益明顯，政府從包攬社會(huì)一切的全能政府逐漸變?yōu)橐浴敖?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”為主要職能的有限政府；行政體制改革方面，政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革和大部制改革穩(wěn)步推進(jìn)，政府治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，法治政府建設(shè)取得較大進(jìn)展，管制型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；政治體制改革方面，人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度不斷推進(jìn)和完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主逐步實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一；社會(huì)體制改革方面，我國開展了包括社會(huì)事業(yè)體制改革、社會(huì)管理體制改革和醫(yī)療體制改革等在內(nèi)的方方面面的改革，等等。這些改革都為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)體制深刻變動(dòng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向和社會(huì)矛盾日益復(fù)雜多樣性，迫切需要在進(jìn)一步發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國家和社會(huì)的新理念和新機(jī)制。黨的十六大以后我們黨提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大任務(wù)，使黨的十五大提出的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的總體布局?jǐn)U展為包括社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的四位一體總布局。黨的十七大在確立經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)四位一體總布局的同時(shí)，明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求。黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總布局，提出了建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)、社會(huì)主義生態(tài)文明的發(fā)展道路，從而豐富了中國特色社會(huì)主義道路的內(nèi)涵，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局更加完善，使中國特色社會(huì)主義的理論和實(shí)踐達(dá)到了新高度、進(jìn)入了新境界，為國家治理體系積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和奠定了基本的結(jié)構(gòu)框架。

同時(shí)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，實(shí)際上也源于近年來基層群眾自治深入開展、社會(huì)組織等多元治理主體在我國蓬勃發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，被學(xué)界稱為“政府創(chuàng)新”的地方試點(diǎn)改革，在全國各地的各個(gè)政府層級(jí)、各個(gè)領(lǐng)域廣泛開展，并逐漸匯聚成中國特色的改革方式，成為觀察中國政治的獨(dú)特窗口。改革開放35年來的實(shí)踐證明，這種“由點(diǎn)到面”的改革鎖定了中國的漸進(jìn)改革之路，是符合我國國情的成功改革之路，是中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢所在。這種地方探索是在基本制度框架不變的前提下，尋求治理技術(shù)和治理手段的創(chuàng)新，而非根本制度的轉(zhuǎn)軌。這些新技術(shù)和新手段多以自下而上的社會(huì)治理為特征，為自上而下的單一行政手段提供了有益的補(bǔ)充。如2011年“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”成為新的戰(zhàn)略構(gòu)想以來，各地的探索共同體現(xiàn)了一些新的變化,由強(qiáng)調(diào)政府自上而下的層級(jí)管轄變成了強(qiáng)調(diào)減少管理層次、資源下沉和撫育基層發(fā)展；由主張“政府包打天下”轉(zhuǎn)變到運(yùn)用社會(huì)組織在內(nèi)的各種力量；由單純的行政管控手段轉(zhuǎn)變到依賴包括非強(qiáng)制、非官方和非正式的方式在內(nèi)的多種方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。以“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”作為探索的關(guān)鍵點(diǎn)，著力探索一種自上而下與自下而上相結(jié)合的社會(huì)管理體制，成為各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的共同點(diǎn)，這顯然契合了治理理論的核心理念，賦予社會(huì)管理以“治理”色彩。這些探索為國家治理體系的建構(gòu)提供了豐富的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

總之，十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，是對(duì)社會(huì)主義建設(shè)、改革的總體概括和提升，是新世紀(jì)以來黨對(duì)中國特色社會(huì)主義事業(yè)總布局和地方政府政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的邏輯所在，是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民治理社會(huì)主義國家的歷史必然。

（二）國家治理是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國方略的重大轉(zhuǎn)型

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問題，黨始終把理論創(chuàng)新作為推動(dòng)中國特色社會(huì)主義不斷發(fā)展的力量源泉。進(jìn)入新世紀(jì)以來，除了繼續(xù)推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革之外，黨著手加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。2003年十六屆三中全會(huì)，“社會(huì)建設(shè)和管理”被列入“五個(gè)統(tǒng)籌”之中,作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年十六屆四中全會(huì)第一次提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大提出健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。2011年以來，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”在中央頻繁強(qiáng)調(diào)下成為新的政治話語和執(zhí)政理念。2011年2月19日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上，中央改變了以往研討經(jīng)濟(jì)問題的傳統(tǒng)，首次將“社會(huì)管理”上升到與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”并駕齊驅(qū)的地位，提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理在整個(gè)國家的戰(zhàn)略發(fā)展、規(guī)劃重點(diǎn)、資源配置和政策部署等多個(gè)方面的重要性和優(yōu)先性。2011年5月30日，中央政治局會(huì)議專門研究了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的問題。2012年黨的十八大提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強(qiáng)調(diào)“法治保障”，表明社會(huì)管理已成為中國特色社會(huì)主義理論和制度的重要組成部分。十八屆三中全會(huì)繼續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新，把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的“治理”。

十八屆三中全會(huì)對(duì)治理概念的頻繁提出和把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升到統(tǒng)領(lǐng)全局的地位，既是2002年黨的十六大以來黨提出的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”，“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用”等理念的演進(jìn)邏輯，更是一次重大理論突破。國家治理體系的提出打破了以往對(duì)改革板塊式的認(rèn)識(shí)，是系統(tǒng)性的改革發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，國家治理體系的現(xiàn)代化意味著超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整理體利益和長遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn)；不僅要集中全黨的智慧，還要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與。另一方面，治理結(jié)構(gòu)和治理制度比我們所理解的其他制度、意識(shí)形態(tài)要更加根本，更加能夠決定人類社會(huì)在相互競爭、文明成長當(dāng)中對(duì)人類社會(huì)的推動(dòng)作用，國家治理體系的提出顯然是把握了人類社會(huì)發(fā)展的更深層次的東西。從這兩個(gè)意義上看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，在一定程度上使中國特色社會(huì)主義邁入國家治理新時(shí)代。

總之，國家治理作為全新的政治理念，表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，是中國共產(chǎn)黨治國方略的重大轉(zhuǎn)型。

（三）國家治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長期執(zhí)政的必然選擇

無論是在革命戰(zhàn)爭年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨是一個(gè)善于學(xué)習(xí)和變革的黨。特別是改革開放以來，在徹底摒棄階級(jí)斗爭思維，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后，中國共產(chǎn)黨也開啟了由革命黨向執(zhí)政黨的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨從全面總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)和如何適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求出發(fā)，提出了“三個(gè)代表”重要思想，指出中國共產(chǎn)黨要繼續(xù)站在時(shí)代前列，帶領(lǐng)人民勝利前進(jìn)，必須要始終代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益，有效地解決了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新的社會(huì)階層的產(chǎn)生給黨的執(zhí)政帶來的挑戰(zhàn)，成為黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源。黨的十六大以來，中央提出堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展形勢下我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展面臨的新矛盾的重要發(fā)展戰(zhàn)略和治國方針，成為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想，標(biāo)志著黨對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)邁上了新的高度。

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體肩負(fù)起全面深化改革的歷史任務(wù)。經(jīng)過35年的改革開放，中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段。新的社會(huì)階層不斷出現(xiàn)，社會(huì)中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會(huì)不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，不穩(wěn)定因素急速增多，維穩(wěn)的代價(jià)不堪重負(fù)，黨和政府公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙社會(huì)進(jìn)步，凡此種種都意味著我們?cè)趪抑卫眢w制和能力方面，正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些新變化給黨的執(zhí)政能力提出了更高要求。而政府在提供公共服務(wù)能力和社會(huì)期望之間的落差，造成社會(huì)產(chǎn)生怨恨和不滿。同時(shí)，新的社會(huì)階層和職業(yè)群體有強(qiáng)烈的政治參與意識(shí)和要求，并且具備政治參與的能力，給現(xiàn)有制度容量提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)現(xiàn)代化多方面所產(chǎn)生的沖擊，如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那么我們目前局部存在的治理危機(jī)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴膱?zhí)政危機(jī)。因此，探索轉(zhuǎn)型危機(jī)化解之道，有效解決治理危機(jī)，避免陷入執(zhí)政危機(jī)成為中國共產(chǎn)黨的根本選擇。

面對(duì)轉(zhuǎn)型危機(jī)以及由此帶來的治理危機(jī)，黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總布局。十八屆三中全會(huì)把國家治理體系和國家治理能力這兩個(gè)更具包容性的概念與五位一體的總布局融合起來，把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，不僅符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而且是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志。

一方面，這種危機(jī)意識(shí)是成熟的執(zhí)政黨的應(yīng)有風(fēng)范，彰顯黨的變革能力。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的提出，意味著黨認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國的治理體系是比較傳統(tǒng)的，現(xiàn)有治理方式不足以有效應(yīng)對(duì)新形勢下的各種問題，因而需要不斷創(chuàng)新治理體系，提升治理能力。把治理問題從政治問題中抽出來優(yōu)先解決，把復(fù)雜的政治問題首先歸結(jié)為、簡化為技術(shù)性、工具性的問題，作為基礎(chǔ)性問題來處理，這顯然是一種卓越的政治智慧。對(duì)我國治理體系面臨的問題給予清醒的判斷，不回避問題，深刻認(rèn)識(shí)到存在的不足，以現(xiàn)代化為目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)國家治理，顯然是成熟的執(zhí)政黨應(yīng)有的風(fēng)范。

另一方面，國家治理體現(xiàn)人類社會(huì)的普遍規(guī)律，彰顯黨對(duì)中國特色社會(huì)主義的三個(gè)自信。構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家治理體系和提升國家治理能力，是當(dāng)代世界各國治道變革的普遍趨勢。把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)，不僅把握了人類社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，而且標(biāo)志著黨善于克服意識(shí)形態(tài)壁壘，積極借鑒國外有益發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)參與全球競爭，勇于擔(dān)當(dāng)大國責(zé)任，不僅表明黨具有全球化戰(zhàn)略眼光，而且是中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的集中體現(xiàn)。

總之，在全面深化改革的新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨提出一種超越意識(shí)形態(tài)爭論的更具開放性、包容性和全球化的國家治理理念，其歷史邏輯出自中國共產(chǎn)黨建設(shè)中國特色社會(huì)主義的改革進(jìn)程，其根本理論邏輯出自于馬克思主義國家理論，其實(shí)踐邏輯出自中國改革開放和問題解決的歷史過程，它既是對(duì)我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)，也是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的內(nèi)在要求，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長期執(zhí)政的必然選擇。

二、國家治理的基本含義

由國家治理在中國特色社會(huì)主義中的歷史方位可以看出，國家治理既具有鮮明的中國特色，其產(chǎn)生和發(fā)展具有內(nèi)在于基本國情的邏輯，又包含了人類社會(huì)發(fā)展諸多的共同規(guī)律，是對(duì)國外治理理論的揚(yáng)棄。

（一）國家治理具有鮮明的中國特色

十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化”，這意味著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度的前提下進(jìn)行，其目的和歸宿是為了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，從根本上說是為了更好地堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，為了全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民的福祉。從這個(gè)意義上講，國家治理實(shí)際上是在政權(quán)屬于人民的前提下，基于人民當(dāng)家作主的本質(zhì)規(guī)定性，遵循人民的意志要求，中國共產(chǎn)黨在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化的新的歷史條件下，按照科學(xué)、民主、依法、有效性來優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國家管理體制機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的協(xié)同和諧，達(dá)成政治的長治久安。中國共產(chǎn)黨作為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終發(fā)揮著總攬全局、統(tǒng)籌各方的作用。

國家治理包括治理體系和治理能力兩大維度，兩者相輔相成，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力，是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力。治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，治理能力現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的目的和結(jié)果，要想實(shí)現(xiàn)真正的治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、有效的國家治理體系。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。因此，所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。

由此可見，中國共產(chǎn)黨人對(duì)于治理概念的運(yùn)用，堅(jiān)持和貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合的根本要求。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的前提下，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理的主體格局、體制機(jī)制和流程環(huán)節(jié)，提升治國理政的能力，把我國的根本制度與基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來，以解決改革中不斷面臨的問題和難題，又在不斷解決問題中優(yōu)化主體格局、體制機(jī)制、流程環(huán)節(jié)和治理能力，最終實(shí)現(xiàn)我國根本制度和基本制度內(nèi)含的價(jià)值規(guī)范和主張要求，從而達(dá)成中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力。

（二）國家治理包含了治理理論的基本理念

國家治理具有鮮明的中國特色，但并不意味著我國的國家治理與西方的治理理論是完全不同的兩個(gè)概念。

與以往對(duì)治理的零散表述不同，在十八屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中共24次提到“治理”一詞，這主要有：國家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、國際經(jīng)濟(jì)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結(jié)構(gòu)層次、方式方法、組織人員等諸多方面，從中顯然可以看到與西方國家治理理論的相通性。

國家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序。治理體系現(xiàn)代化意味著將國家對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網(wǎng)絡(luò)、自治權(quán)威相結(jié)合，從全能轉(zhuǎn)向有限、從壟斷轉(zhuǎn)向參與、從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)、從人治轉(zhuǎn)向法治、從封閉到開放、從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，做到國家治理、政府治理、社會(huì)治理的全覆蓋。從十八屆三中全會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略部署可以看出對(duì)西方治理理論的借鑒和吸收。

以有限政府和服務(wù)型政府為目標(biāo)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！按笫袌觥薄⒂邢拚?、服務(wù)型政府等都是國外政府改革的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國家治理的實(shí)踐。十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的部署中指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！敝赋鼋?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系”，提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”，即發(fā)揮市場的“決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。簡言之就是要實(shí)現(xiàn)“大市場”、“好政府”。提出全面正確履行政府職能，“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”兩個(gè)“一律”為實(shí)現(xiàn)“大市場”和“好政府”提供了政策支持，對(duì)簡政放權(quán)的要求力度前所未有，有利于從縱向上減化審批流程或取消審批事項(xiàng)，破除“條條關(guān)系”的束縛和減少政府對(duì)社會(huì)的管控。這顯然有利于根除條塊分割體制和壓力型體制的制度障礙，有利于探索新型的縱向權(quán)力和職責(zé)分配體系和構(gòu)建新型的治權(quán)關(guān)系，從而推動(dòng)著政府由全能型政府和管制型政府向有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這顯然是對(duì)西方治理實(shí)踐的學(xué)習(xí)和借鑒。

探索政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。十八屆三中全會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，并明確要求“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”?！皠?chuàng)新社會(huì)治理體制”取代此前提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，從自上而下的政府治理與自下而上的社會(huì)參與相結(jié)合的角度加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，這意味政府的很多權(quán)力將下放給社會(huì)組織，由社會(huì)來承擔(dān)很多本由政府部門承擔(dān)的治理職能。相比過去權(quán)力在政府內(nèi)部流動(dòng)的放權(quán)，向以社會(huì)組織為重點(diǎn)的社會(huì)力量的放權(quán)，則是社會(huì)治理體制的根本改變。這顯然是要改變政府主導(dǎo)一切的治理模式，建立多方參與、多元主體的治理體制，有利于最大限度激發(fā)社會(huì)活力，從而建立一種政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。而多方參與、多元主體恰恰是西方治理理論的核心要素。

由此可見，十八屆三中全會(huì)提出的國家治理概念，積極汲取了國外的治理經(jīng)驗(yàn)，包含了治理理論的基本價(jià)值，為中國特色社會(huì)主義注入了活力，并完善了黨對(duì)中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路的認(rèn)識(shí)。

綜上所述，國家治理同樣具有因應(yīng)于國情的特定歷史方位，而歷史方位直接決定著國家治理的內(nèi)涵。中國特色社會(huì)主義制度作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提，賦予國家治理獨(dú)特的含義。既不能簡單片面地按照西方治理概念的含義解釋我國全面深化改革的目標(biāo)中國家治理的含義，也不能認(rèn)為“治理”的概念只是西方政治理論和管理理論的專利。中國共產(chǎn)黨提出的國家治理，在本質(zhì)上既不同于中國傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的治國理政，又不同于西方政治和管理理論中傾向于向政府分權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)多中心治理和社會(huì)自治的治理概念，而是在中國特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國特色社會(huì)主義理論的話語語境中，在中國特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持和完善的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。同時(shí)，中國的國家治理體系是對(duì)國外治理理論的揚(yáng)棄，與當(dāng)代世界各國的優(yōu)秀制度理念與制度安排又具有相通行，是符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的新的戰(zhàn)略方針、執(zhí)政理念和治國方略。只有科學(xué)把握了國家治理的歷史方位和準(zhǔn)確理解了國家治理基本含義，才能更好地實(shí)現(xiàn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

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*徐曉全，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系2011級(jí)政治學(xué)博士研究生。