段學(xué)芬謝凡

新形勢下社會治理問題研究

段學(xué)芬*謝凡**

黨的十八大三中全會《決定》提出了創(chuàng)新社會治理體制的理念和目標(biāo)，這就是：必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。一個社會能否健康有序發(fā)展，取決于是否具有良好的動力機(jī)制和平衡機(jī)制。動力機(jī)制，用以釋放社會發(fā)展的能量；平衡機(jī)制，用以保持社會發(fā)展各部分之間的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。中國特色社會主義能否有序運行和可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵要看這兩種機(jī)制能否有機(jī)配合、有效發(fā)揮作用。沒有動力機(jī)制，中國特色社會主義就會失去活力，無法保持發(fā)展進(jìn)步；沒有平衡機(jī)制，中國特色社會主義就會因失去和諧而無法保持穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新社會治理體制，就是要建設(shè)既充滿社會發(fā)展活力又保持社會和諧，既使社會安定有序又使人民安居樂業(yè)的平安中國。

新形勢 社會治理 動力機(jī)制 平衡機(jī)制

十八屆三中全會《決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”，是對整個國家制度體系和制度執(zhí)行能力建設(shè)提出的目標(biāo)。其中，國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排。由此可見，“推進(jìn)國家治理體系”和“創(chuàng)新社會治理體制”是總目標(biāo)與分目標(biāo)、總體布局的體系與一個方面的體制的關(guān)系?！皠?chuàng)新社會治理體制”是“推進(jìn)國家治理體系”的重要組成部分，通過“創(chuàng)新社會治理體制”，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要從各個方面進(jìn)行長期不懈的努力。

首先，要改進(jìn)社會治理方式。要基于對政府與社會、政府與市場的關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識，對傳統(tǒng)社會管理方式實行重大變革，實現(xiàn)社會治理方式的轉(zhuǎn)變。按照《決定》要求，要堅持系統(tǒng)治理，使治理主體從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變；要堅持依法治理，使治理方式從管控規(guī)制向法制保障轉(zhuǎn)變；要堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變；要堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變。

其次，要激發(fā)社會組織活力。我國社會組織主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等，這些社會組織是社會治理的重要主體和依托?，F(xiàn)在我國已經(jīng)有50多萬個社會組織，單從數(shù)量上看確實有很大的增長，但是人均數(shù)量在世界上還算很少的，而且一些社會組織質(zhì)量不高，很多仍是“官辦、官管、官運作”。在社會建設(shè)方面，要真正做到“市場能辦的就放給市場，社會可以做好的就交給社會”，必須進(jìn)一步激發(fā)社會組織活力。要正確處理政府和社會的關(guān)系，創(chuàng)新社會組織培育扶持機(jī)制，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，充分發(fā)揮社會組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、提供公共服務(wù)等方面的重要作用。

再次，要建立健全體制機(jī)制。要建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制、暢通有序的訴求表達(dá)機(jī)制、便捷有效的心理干預(yù)機(jī)制、廣泛覆蓋的矛盾調(diào)處機(jī)制、堅強(qiáng)有力的群眾利益保障機(jī)制等等，通過建立健全科學(xué)完善的社會治理體制機(jī)制，保證社會善治常態(tài)化、長效化。

一、新形勢下社會治理存在的主要問題

（一）社會矛盾不斷增多而且日益紛繁復(fù)雜

就目前而言，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還存在不足之處，利益格局瞬息萬變，就業(yè)問題及其引發(fā)的矛盾也帶有群體性的特征，低收入階層的生活現(xiàn)狀與少數(shù)高收入群體的奢侈生活形成了鮮明的對比，再加上通過不正當(dāng)手段獲取的利益增多，腐敗現(xiàn)象層出不窮，加大了收入差距，引發(fā)了社會上一部分人的不滿，社會矛盾的觸發(fā)機(jī)制更加不穩(wěn)定，削弱了政治統(tǒng)治的群眾基礎(chǔ)。當(dāng)前，國有企業(yè)的改革也在不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革也在如火如荼地開展，改革中必然會出現(xiàn)新情況新問題，這些都是社會深層次矛盾的體現(xiàn)，如果對這些問題的處理有失妥當(dāng)，就會影響地方社會治理的效果，還容易觸發(fā)群體性事件。

（二）社會控制功能不斷弱化

社會控制就是通過使用一定的手段和方式，對個人和團(tuán)體的行為進(jìn)行制約，以維護(hù)社會秩序，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展，避免引發(fā)社會矛盾和摩擦。社會控制的實質(zhì)就是維持穩(wěn)定的社會秩序。社會控制的手段和方式有很多，包括共享的價值觀、有效的制度和組織基礎(chǔ)、統(tǒng)一的行為規(guī)范等等，控制機(jī)制包括外部的強(qiáng)制和內(nèi)部的認(rèn)同，通過這兩種機(jī)制來約束社會成員的行為，促進(jìn)社會成員之間關(guān)系的發(fā)展，使它們相互依賴、相互制約、相互影響、相輔相成，從而維持社會秩序的穩(wěn)定性。目前，中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，新舊社會管理控制體制在轉(zhuǎn)換過程中，新的社會管理控制體系在形成過程中受到傳統(tǒng)體制的影響，還沒有完全成型，尚存在許多漏洞，這不利于其控制功能的發(fā)揮，導(dǎo)致功能的弱化。在農(nóng)村，主要表現(xiàn)為基層治理主體的疲軟，難以發(fā)揮較好的控制功能，對流動人員和重點區(qū)域沒有進(jìn)行應(yīng)有的管理和教化；在城市，主要表現(xiàn)為“單位制”的變化，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的面積在不斷擴(kuò)大，改造和拆遷的范圍也在不斷變化，流動人口的流動性也在不斷增大，社會交往的復(fù)雜程度和匿名度也在提升，這些都是很難得到控制的。企業(yè)的發(fā)展對效益的追求越來越強(qiáng)烈，忽視了對社會成員的控制，社會人員逐漸從單位走向社會，又走向網(wǎng)絡(luò)，人員流動呈現(xiàn)出無序性。這種轉(zhuǎn)變造成了社會控制上的空白地帶，而又沒有及時安排相應(yīng)的部門來填充空白，導(dǎo)致相關(guān)的管理、服務(wù)也沒有得到及時落實，沒有形成社會控制的合力。

（三）社會失范行為日益嚴(yán)重

失范屬于社會學(xué)的范疇，是經(jīng)過美國著名學(xué)者墨頓深入加工形成的理論。目前，地方社會治理不力的重要表現(xiàn)形式就是社會失范行為的日益嚴(yán)重。良好的社會文化和法律制度為公民的行為提供了行為規(guī)范，如果社會公眾沒有遵循這種規(guī)范，就會出現(xiàn)失范行為。轉(zhuǎn)型期多種文化之間的碰撞引發(fā)了文化沖突，沖擊著人們已經(jīng)初步形成的世界觀和價值取向，形成了一種思想文化和思維方式多元化發(fā)展的局面，再加上某些負(fù)面因素的影響，世界文化發(fā)展多元化給我國帶來的文化沖擊和滲透等，都加劇了行為失范現(xiàn)象的嚴(yán)重性。有一些人對現(xiàn)實生活充滿了不滿的情緒和態(tài)度，他們在生活中也不遵循行為規(guī)范，導(dǎo)致地方社會綜合治理困難重重。

這種失范現(xiàn)象容易擾亂正常的社會秩序，形成許多不穩(wěn)定的因素，對社會風(fēng)氣造成了不良影響，容易引發(fā)違法犯罪的行為。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們自覺地追逐利益，追求自身利益的最大化，這無疑會推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，這種經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展是有代價的，這種經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的傾向會滲透到社會生活的許多領(lǐng)域，導(dǎo)致人們的價值觀受到嚴(yán)重影響，他們有的見利忘義、徇私枉法，有的貪污受賄、以身試法，這造成了社會管理的重點難點，成為治理的瓶頸。

(四)社會安全依然面臨威脅

現(xiàn)代社會在某種意義上是一個風(fēng)險社會，高科技在給人類社會帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也制造了潛在的風(fēng)險，各種影響安全的潛在的及不確定的因素充斥著社會生活的每一個領(lǐng)域。正如德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪怂f，“風(fēng)險語義正逐漸蓋過經(jīng)濟(jì)語義，成為當(dāng)代社會的主要特征”。隨著人類進(jìn)入全球化時代，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會不僅面臨著諸如傳染病、自然災(zāi)害等傳統(tǒng)安全風(fēng)險的威脅，還面臨著來自恐怖主義、跨國犯罪、金融風(fēng)險等非傳統(tǒng)社會風(fēng)險的挑戰(zhàn)。社會管理所針對的風(fēng)險不再僅限于社會的治安防控問題，金融風(fēng)險、能源危機(jī)、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全威脅也日益顯現(xiàn)。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的社會控制模式已不足以應(yīng)對諸多風(fēng)險問題，另一方面由新的風(fēng)險滋生出的公民自我保護(hù)意識也越來越強(qiáng)。由風(fēng)險而引發(fā)的各種重大災(zāi)難一方而很有可能引發(fā)一系列對當(dāng)前的社會基礎(chǔ)、制度目標(biāo)和倫理規(guī)范進(jìn)行批判性反思，人們失去昔日對科學(xué)的向往，整個社會信任感缺失；而另一方面，對各種風(fēng)險的有效管理日益成為公民個人、社會組織、政府部門，甚至一個國家與地區(qū)保護(hù)其人員、財產(chǎn)、大活動以及各種價值安全的重要途徑。關(guān)注社會安全，防范和化解社會風(fēng)險，是風(fēng)險社會理論的核心問題，也是轉(zhuǎn)型社會的重要議題。因此，實行社會綜合治理，構(gòu)建多中心的公共行動體系，突出管理職能，擴(kuò)大公民參與，以信任為基礎(chǔ)、以伙伴關(guān)系為關(guān)鍵要素進(jìn)行風(fēng)險溝通，加強(qiáng)風(fēng)險管理，是當(dāng)前社會管理工作發(fā)展的必然選擇。

（五）社會治理難度逐漸增加

與上世紀(jì)末期相比，近年來我國地方社會治理的內(nèi)容在不斷地豐富，范疇也在逐步擴(kuò)大，管理的復(fù)雜性和難度也在隨著內(nèi)容的多樣化而逐步增加，尤其是社會綜合治理在時間、空間上多方面、多角度的延伸和擴(kuò)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的調(diào)控規(guī)模也在逐步擴(kuò)大，勞動力作為重要的資源，其管理和控制也越來越難，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市，違法犯罪問題更是嚴(yán)重。再加上科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，利用高科技來犯罪的人越來越多，犯罪的科技水平也在逐步升高，這增加了地方社會治理的難度。隨著對外開放程度的不斷提高，跨國犯罪日益凸顯，人員也越來越多，對他們的管理存在很多漏洞。而且隨著貿(mào)易自由化的發(fā)展，一些新興的產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展起來，但是相應(yīng)的管理政策還沒有跟上這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的腳步，而服務(wù)市場卻在不斷敞開，賭博、毒品、色情等社會丑陋現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，而且在向其他地方蔓延，擴(kuò)大了社會治理的面積，增加了治理的難度。

二、新形勢下社會治理對策

（一）創(chuàng)新社會矛盾化解機(jī)制

建立健全科學(xué)有效的群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，全面化解社會矛盾糾紛。第一，建立社會矛盾糾紛調(diào)處工作平臺。建立和完善矛盾糾紛調(diào)處中心、綜治維穩(wěn)中心、群眾工作站，進(jìn)一步推進(jìn)和完善社會矛盾糾紛調(diào)處平臺建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范平臺運轉(zhuǎn)機(jī)制，使平臺集“群眾信訪接待、群眾維權(quán)代理、群眾服務(wù)代辦”功能于一體，實現(xiàn)社會矛盾糾紛“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”，實現(xiàn)群眾工作無縫連接。第二，進(jìn)一步完善社會矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制。全面推進(jìn)社會矛盾人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解整體聯(lián)動，最大限度地發(fā)揮調(diào)解的社會效益，真正做到“案結(jié)、事了、人和”。第三，全面規(guī)范社會矛盾糾紛排查制度。建立各級各部門社會矛盾糾紛排查工作長效機(jī)制，把矛盾糾紛排查納入各級、各部門和單位的日常工作內(nèi)容，堅持向政府定期報告社會矛盾糾紛制度和群體性事件無預(yù)警信息責(zé)任追究制度。進(jìn)一步完善群眾工作民情信息隊伍建設(shè)，形成“橫向到邊、縱向到底”的民情信息網(wǎng)絡(luò)，及時收集處理民情信息，及時將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。第四，全面實行工作社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。堅持在作決策、上項目過程中引入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，從源頭上預(yù)防和減少突發(fā)性、群體性事件，嚴(yán)格黨政主職的突發(fā)性事件和群體性事件責(zé)任追查制度。

（二）創(chuàng)新社會治安管控機(jī)制

加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)，全面解決防控布點、力量、措施和經(jīng)費等問題，以“110”巡特警為龍頭，派出所、警務(wù)室民警以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)基層綜治力量為骨干，以社會面、居民區(qū)和內(nèi)保單位防范為基礎(chǔ)，著力構(gòu)建專群結(jié)合、點線面結(jié)合、人防物防技防措施相對完善、科學(xué)合理的社會治安防控網(wǎng)絡(luò)，有效預(yù)防治安問題。第一，完善治安電子防控系統(tǒng)建設(shè)。增加電子探頭數(shù)量，提高電子探頭工作質(zhì)量，將電子探頭覆蓋重點部位、重點區(qū)域和公共場所。所有小區(qū)、內(nèi)保重點單位、旅館等要建成內(nèi)部電子防控系統(tǒng)，內(nèi)部電子防控設(shè)施與公安部門主導(dǎo)的城市治安電子防控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)資源共享，工作聯(lián)動。第二，完善社會面動態(tài)防控工作機(jī)制。完善治安管控網(wǎng)格化平臺建設(shè)，分地段設(shè)立治安崗?fù)?，全面加?qiáng)治安巡防，形成以公安“110”指揮中心為龍頭，以交警、巡特警為骨干，以公安派出所、社區(qū)警務(wù)室、治安崗?fù)?、居民小區(qū)保安隊伍為依托的快速反應(yīng)機(jī)制。第三，加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)室和群防群治隊伍建設(shè)。由街道負(fù)責(zé)，充實警務(wù)室治安防控力量，每個警務(wù)室轄區(qū)成立一支不少于5人的專職巡邏隊伍，不定期巡防，轄區(qū)重點時段、重點部位的巡邏防控24小時不間斷。第四，建立治安形勢分析預(yù)警機(jī)制。建立治安形勢分析和通報制度，形成綜治、維穩(wěn)、公安、信訪等綜治部門參與的治安形勢分析預(yù)警機(jī)制。形成深入開展治安突出問題和混亂地區(qū)排查整治行動長效機(jī)制，確定治安亂點和突出治安問題，切實加以整治，從根本上扭轉(zhuǎn)治安案件高發(fā)態(tài)勢，保障社會治安秩序。

（三）創(chuàng)新激勵制約機(jī)制

激勵制約機(jī)制對于社會綜合治理主體的積極性和主動性、規(guī)范權(quán)力的運行來說是非常重要的，要將綜合治理的效果作為考評黨和政府機(jī)關(guān)人員工作績效的重要指標(biāo)，納入他們的等級考核中，作為社會綜合治理目標(biāo)管理的一個重要組成部分，對那些治理成果良好的個人和團(tuán)體，要給予充分的表揚和獎勵，并對其優(yōu)秀表現(xiàn)進(jìn)行宣傳，為社會樹立榜樣。對于那些治理效果不好的，甚至引發(fā)重大社會管理問題的個人和團(tuán)體，要根據(jù)其行為和后果的嚴(yán)重性，給予不同程度不同類型的懲罰，例如，責(zé)令其限期整改、給予黃牌警告、或者對其實施一票否決，而且還要責(zé)令他們查清楚出現(xiàn)問題的原因，切實貫徹落實整改措施，追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。針對那些被整改、施以黃牌警告或者一票否決的單位和部門，具體的懲戒措施可以借鑒以下方面。第一，對于在限期之內(nèi)沒有改善社會管理現(xiàn)狀的單位和部門，不予以評選先進(jìn)單位或先進(jìn)集體，其主要負(fù)責(zé)人也不能參與評選模范先進(jìn)個人或者優(yōu)秀公務(wù)員；第二，對于經(jīng)濟(jì)組織和社會公共組織等，要根據(jù)具體情況對其進(jìn)行不同程度的懲罰，有的甚至可以依法追究其責(zé)任；第三，無論是黨政機(jī)關(guān)人員，還是經(jīng)濟(jì)社會組織人員，都可以借助新聞媒體的力量予以曝光。

（四）創(chuàng)新安全保障機(jī)制

人、財、物對于社會綜合治理工作的順利開展的意義重大。目前，社會綜合治理的經(jīng)費來源渠道單一，基本上都是依靠政府的財政支持。要將社會經(jīng)費中的大部分投入到社會管理服務(wù)項目中去，像見義勇為基金之類的，不要依靠增加社會公眾的負(fù)擔(dān)來獲取社會綜合治理的基本。關(guān)于群防群治的經(jīng)費來源，大部分都要依靠政府來解決，本著依靠經(jīng)濟(jì)消費來維護(hù)社會公眾安全的理念，和“誰受益、誰出資”的原則，剩余的經(jīng)費要依靠受益單位和受益人的支持來獲取。同時，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境下，要積極探索社會管理與社會服務(wù)相結(jié)合的途徑，拓寬社會管理的渠道，多種方式整合社會上的人力、物力、財力資源，實現(xiàn)對資源的合理優(yōu)化配置，提高社會資源的利用效率，促進(jìn)社會綜合治理發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化，創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟(jì)效益，并且在社會經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會治理工作的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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*段學(xué)芬，天津理工大學(xué)政法學(xué)院，教授。

**謝凡，天津理工大學(xué)政法學(xué)院研究生。