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發(fā)揮民防優(yōu)勢(shì)
服務(wù)城市應(yīng)急管理

張?jiān)茓?

隨著世界人口的迅速增長(zhǎng)和現(xiàn)代人類物質(zhì)文明程度的不斷提高，城市化的程度越來(lái)越高，城市災(zāi)害的防護(hù)愈來(lái)愈受到人們的重視，如何發(fā)揮民防現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，更好地服務(wù)城市應(yīng)急管理，是一項(xiàng)迫切而緊要的任務(wù)。

信訪渠道 信訪數(shù)據(jù) 治理能力 治理水平

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，信息化程度日益提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、建筑結(jié)構(gòu)立體化、生活工作環(huán)境復(fù)雜化，各種自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和社會(huì)突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高、危害越來(lái)越大，給社會(huì)穩(wěn)定、人民生活帶來(lái)巨大影響。而近年來(lái)，頻發(fā)的突發(fā)公共安全問(wèn)題更是引起了社會(huì)各方的高度重視，盡快建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展相適應(yīng)的城市應(yīng)急管理體系，提高城市應(yīng)急管理能力，最大限度地保證人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，已成為各級(jí)政府一項(xiàng)重要緊迫的任務(wù)。充分發(fā)揮民防資源優(yōu)勢(shì)，積極服務(wù)城市應(yīng)急管理工作，逐步實(shí)現(xiàn)人防向民防轉(zhuǎn)變，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是民防部門(mén)自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、服務(wù)城市應(yīng)急管理的必要性

2010年10月26日，溫家寶總理在第六次全國(guó)人民防空會(huì)議上指出，要把人民防空作為應(yīng)急管理的重要力量，發(fā)揮其在防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和緊急救援、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的重要作用。《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中也明確指出，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府要把人民防空部門(mén)作為本級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量，賦予相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)任務(wù)，切實(shí)發(fā)揮人民防空部門(mén)的作用?！币虼?，加強(qiáng)應(yīng)急管理，既是保障公共安全的現(xiàn)實(shí)需要，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容；既是全面履行政府職能的重要方面，也是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。民防部門(mén)，應(yīng)抓住當(dāng)前城市應(yīng)急管理體系建立的良好機(jī)遇，主動(dòng)融入，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，在城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。要將民防建設(shè)與維護(hù)城市安全緊密結(jié)合，充分依托民防指揮、預(yù)警、救援等資源，進(jìn)一步提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和處置能力。

民防部門(mén)服務(wù)城市應(yīng)急管理是“兩防一體化”建設(shè)必然要求。把戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)融為一體，走“兩防一體化”道路，是我國(guó)人民防空事業(yè)發(fā)展的努力方向?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》要求，人防建設(shè)要“堅(jiān)持戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”，“以應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)及重大災(zāi)害事故”，要求各級(jí)人民政府“要充分發(fā)揮人民防空指揮、通信警報(bào)和群眾防空組織的作用，使其積極參與城市平時(shí)的搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急救援工作，大力推進(jìn)人民防空整體平戰(zhàn)結(jié)合，逐步與國(guó)際民防接軌”?！皟煞酪惑w化”建設(shè)是當(dāng)前人民防空建設(shè)的重要任務(wù)，發(fā)揮民防優(yōu)勢(shì)服務(wù)城市應(yīng)急管理，是落實(shí)“兩防一體化”建設(shè)要求的有利契機(jī)和必然選擇。

人防部門(mén)服務(wù)城市應(yīng)急管理是實(shí)現(xiàn)人防向民防轉(zhuǎn)變的有效途徑。民防應(yīng)急管理模式，是世界上多數(shù)國(guó)家的做法。民防是從人防的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，同時(shí)又超越了人防范疇。民防與人防的對(duì)象分別是“災(zāi)害危害”和“空襲危害”，在防護(hù)目的、實(shí)施手段、隊(duì)伍建設(shè)、組織指揮體系等方面，民防在其內(nèi)涵和外延上都廣于人防。民防是人防的拓展和延伸，人防是民防的基礎(chǔ)，民防不僅要組織一般意義上的民眾防護(hù)，更為重要的是協(xié)調(diào)各種減災(zāi)力量，優(yōu)化整合資源。民防在國(guó)外有七十多年的歷程，一些國(guó)家積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)信息化程度不斷提高，加快人防改革進(jìn)程，逐步與國(guó)際民防接軌，建立統(tǒng)一高效，適合我國(guó)國(guó)情的新型民防體制勢(shì)在必行。

二、服務(wù)城市應(yīng)急管理的可行性

民防部門(mén)經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，為城市應(yīng)急管理工作貯備了獨(dú)特資源，必將在城市應(yīng)急管理工作中發(fā)揮重要作用。上海民防作為上海市應(yīng)急管理體系的重要組成部分，積極發(fā)揮部門(mén)資源和優(yōu)勢(shì)，為城市應(yīng)急管理服務(wù)。民防部門(mén)已與應(yīng)急部門(mén)建立起工作會(huì)議制度、聯(lián)席會(huì)商制度、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)制度，積極參與了應(yīng)急預(yù)案制定和管理、應(yīng)急科普宣傳教育、民眾防護(hù)演練、應(yīng)急處置災(zāi)情事故等工作。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是要充分發(fā)揮民防部門(mén)在組織民眾防護(hù)工作中的作用。2009年，上海市政府已經(jīng)將“負(fù)責(zé)全市民眾防護(hù)工作的協(xié)調(diào)和管理”職責(zé)賦予上海市民防辦。民防辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)，積極抓好全市的民眾防護(hù)工作。以社區(qū)和基層單位為重點(diǎn)，積極推進(jìn)民防組織和志愿者隊(duì)伍建設(shè)，完善人員疏散和應(yīng)急防護(hù)預(yù)案，普及防護(hù)救護(hù)知識(shí)，廣泛開(kāi)展應(yīng)急演練，提高民眾自救互救能力。

市民防辦每年利用國(guó)防教育日、防災(zāi)減災(zāi)日和警報(bào)試?guó)Q等重要時(shí)機(jī)，在全市范圍開(kāi)展民眾防護(hù)集中宣傳活動(dòng)，并組織防空防災(zāi)疏散演練。截至2011年2月，相繼發(fā)放610多萬(wàn)冊(cè)《市民防災(zāi)必讀手冊(cè)》、115萬(wàn)冊(cè)防災(zāi)宣傳卡，拍攝制作20集《民防知識(shí)教育片》。全市有1380余所大中小學(xué)校常年開(kāi)設(shè)民防知識(shí)教育課程，每年受教育學(xué)生達(dá)20余萬(wàn)人。成立市民防教育培訓(xùn)中心，培訓(xùn)各類人員5000余人次。建成全國(guó)首個(gè)民防科普教育館，已免費(fèi)接待參觀者10余萬(wàn)人次。全市有220個(gè)街道（鎮(zhèn)）、3687個(gè)居委會(huì)開(kāi)展社區(qū)民防建設(shè)，編制完成基層社區(qū)和單位民眾防護(hù)預(yù)案，普遍組建基層民防和應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，形成民眾防護(hù)宣傳和應(yīng)急演練常態(tài)化機(jī)制。完成為全市1萬(wàn)多個(gè)居民小區(qū)配發(fā)民眾安全防護(hù)應(yīng)急箱、為25萬(wàn)戶家庭免費(fèi)提供應(yīng)急包兩項(xiàng)政府實(shí)事項(xiàng)目，并開(kāi)始向全市各學(xué)校配發(fā)民防應(yīng)急箱。

二是要充分發(fā)揮民防部門(mén)指揮和應(yīng)急救援隊(duì)伍的作用。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，上海民防已具備較好的組織指揮、戰(zhàn)備基礎(chǔ)和專業(yè)隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，在城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中發(fā)揮著骨干作用，這是城市應(yīng)急管理的重要依托和中堅(jiān)力量。要充分發(fā)揮民防指揮和應(yīng)急救援隊(duì)伍的作用，使其繼續(xù)成為應(yīng)對(duì)處置突發(fā)公共事件的重要力量。

當(dāng)前，民防部門(mén)在硬件設(shè)施，特別是對(duì)通信指揮的投入逐年加大，各地都配備了高性能的應(yīng)急指揮中心。有些地方的指揮中心已經(jīng)成為政府應(yīng)急指揮平臺(tái)的備份，集指揮調(diào)度、專家決策、災(zāi)害分析、信息匯集和數(shù)據(jù)傳輸于一體，是一個(gè)現(xiàn)代化、平戰(zhàn)兼用、功能完備的指揮調(diào)度中心。另外，還安裝有衛(wèi)星通信、有無(wú)線通信、網(wǎng)絡(luò)交換、程控交換、視頻會(huì)議、紅外監(jiān)控、防化防疫等設(shè)備，科技含量高、功能先進(jìn)，與別的部門(mén)相比，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。如果民防部門(mén)充分參與到城市應(yīng)急管理之中，把指揮中心的作用發(fā)揮好、運(yùn)用好、無(wú)疑會(huì)大大提高城市的應(yīng)急反應(yīng)能力和水平。人防專業(yè)隊(duì)是擔(dān)負(fù)人民防空勤務(wù)的群眾組織，是戰(zhàn)時(shí)消除空襲后果和平時(shí)搶險(xiǎn)救災(zāi)的骨干力量，是能夠在突發(fā)應(yīng)急事件中發(fā)揮骨干力量。政府在城市應(yīng)急管理工作中，應(yīng)把人防專業(yè)隊(duì)伍納入應(yīng)急管理體系，發(fā)揮人防專業(yè)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，使之“戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)防災(zāi)”的作用充分彰顯。

民防組織指揮體系要融入城市應(yīng)急管理之中，發(fā)揮民防組織指揮通信優(yōu)勢(shì)，為戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)防災(zāi)創(chuàng)造較好的指揮平臺(tái)。上海市民防部門(mén)年均參與處置災(zāi)情事故400余起。2008年，組建民防抗震救援保障分隊(duì)赴汶川地震災(zāi)區(qū)，圓滿完成救援保障任務(wù)。2010年上海世博會(huì)前后，協(xié)助世博局編制完成5個(gè)片區(qū)和100多個(gè)場(chǎng)館的人員應(yīng)急疏散防護(hù)預(yù)案，組織編印《世博園區(qū)應(yīng)急防護(hù)100問(wèn)》，民防機(jī)動(dòng)指揮車為市領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)測(cè)、指揮、調(diào)度世博會(huì)交通運(yùn)行和應(yīng)急指揮提供保障服務(wù)。民防應(yīng)急力量要融入城市應(yīng)急救災(zāi)搶險(xiǎn)行動(dòng)之中，1991年至今，全市民防系統(tǒng)救援隊(duì)伍累計(jì)已參加災(zāi)害事故的應(yīng)急救援7000余起，近5年來(lái)，年均參與處置各類災(zāi)情和事故400余起。2010年上海世博會(huì)期間，民防特救隊(duì)伍保持24小時(shí)待命，成功參與處置3起世博園區(qū)異味事故和193起社會(huì)面災(zāi)情事故。

三是要充分發(fā)揮民防指揮信息和警報(bào)設(shè)施，完善各級(jí)應(yīng)急信息系統(tǒng)，使各級(jí)固定指揮所和機(jī)動(dòng)指揮車成為政府平時(shí)處置突發(fā)事件的應(yīng)急指揮平臺(tái)，使人防通信警報(bào)系統(tǒng)成為政府應(yīng)急信息系統(tǒng)的重要組成部分，更有效地為應(yīng)急管理服務(wù)。

增強(qiáng)警報(bào)系統(tǒng)防災(zāi)報(bào)警功能。為政府提供災(zāi)害應(yīng)急報(bào)知網(wǎng)絡(luò)。隨著防空防災(zāi)一體化的不斷推進(jìn)，防空警報(bào)平時(shí)用于抗災(zāi)救災(zāi)和突發(fā)事件情況下的災(zāi)情預(yù)報(bào)和緊急報(bào)知已成為社會(huì)的共識(shí)。2009年6月23日至24日，上海市民防辦就組織進(jìn)行了應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)暴雨災(zāi)害時(shí)的全市防災(zāi)警報(bào)試?guó)Q。完善防空警報(bào)建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化警報(bào)布局，城市化發(fā)展進(jìn)程和本地區(qū)主要危險(xiǎn)源的分布情況，對(duì)警報(bào)建設(shè)規(guī)劃和現(xiàn)有警報(bào)（點(diǎn)）進(jìn)行重新規(guī)劃和調(diào)整，突出抓好高危險(xiǎn)區(qū)、人口密集區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的警報(bào)器建設(shè)，不斷增強(qiáng)警報(bào)音響覆蓋面。完善警報(bào)設(shè)施。要采用先進(jìn)的信息技術(shù)和設(shè)備，不斷更新、完善系統(tǒng)設(shè)施，逐步完善警報(bào)器信號(hào)、語(yǔ)音雙重報(bào)警功能，提高抗毀、抗干擾、再次報(bào)警能力，確保通信警報(bào)信息的接收、處理、傳遞和發(fā)放的及時(shí)準(zhǔn)確、穩(wěn)定可靠，保證及時(shí)為居民發(fā)放災(zāi)情預(yù)報(bào)。建立多手段、多功能的警報(bào)發(fā)放系統(tǒng)，會(huì)同民政、公安、水利、氣象、地震、林業(yè)等部門(mén)，建立防空警報(bào)器發(fā)放災(zāi)害警報(bào)機(jī)制；與廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通信等部門(mén)溝通，落實(shí)同步發(fā)放警報(bào)措施，為政府實(shí)施緊急預(yù)警信息發(fā)布提供有力保障。

四是要拓展人防工程防災(zāi)避難功能，為政府提供災(zāi)害應(yīng)急避難場(chǎng)所。自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件具有隨機(jī)性和不確定性，如何在可能發(fā)生的災(zāi)害事故來(lái)臨時(shí)，及時(shí)將居民妥善轉(zhuǎn)移、隔離和集中管理，是災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)必須解決的問(wèn)題。我國(guó)人防工程分布廣、數(shù)量多，不但具有防空襲功能，而且為防災(zāi)應(yīng)急提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是對(duì)于已建人防工程要完善其防災(zāi)功能。對(duì)那些質(zhì)量狀況好，內(nèi)部風(fēng)、水、電等設(shè)備設(shè)施比較完善的已建人防工程，要通過(guò)建立健全相關(guān)人防工程兼作城市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理與使用制度，明確相關(guān)單位的管理責(zé)任，切實(shí)做好工程內(nèi)部設(shè)備設(shè)施維護(hù)，確保人防工程隨時(shí)能夠投入應(yīng)急使用。對(duì)那些結(jié)構(gòu)稍差或內(nèi)部設(shè)備設(shè)施不完善的已建工程，要根據(jù)城市應(yīng)急避難需要，分期分批進(jìn)行改造，逐步完善其應(yīng)急避難功能。二是對(duì)于新建人防工程要兼顧防災(zāi)需求。要根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)需要，將兼作城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的新建人防工程納入城市人防工程建設(shè)總體規(guī)劃。除指揮工程外，其他人防工程建設(shè)既要考慮戰(zhàn)時(shí)使用和平時(shí)開(kāi)發(fā)利用需要，同時(shí)也要考慮災(zāi)時(shí)應(yīng)急避難需要。特別是公園、綠地、廣場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目，要充分利用其地下空間落實(shí)兼顧應(yīng)急避難功能的人防工程。以此實(shí)現(xiàn)一筆投資，多種效益，大力拓展人民防空服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。

這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要進(jìn)一步推進(jìn)民防工作融入城市應(yīng)急管理體系，就要繼續(xù)拓展和強(qiáng)化民防設(shè)備設(shè)施的防災(zāi)救災(zāi)功能，使民防指揮所成為各級(jí)政府應(yīng)急管理的指揮平臺(tái)，使通信警報(bào)系統(tǒng)成為災(zāi)害預(yù)警報(bào)警和救援信息系統(tǒng)的重要組成部分，使民防工程成為應(yīng)急物資儲(chǔ)備和民防應(yīng)急避難的有效場(chǎng)所，使民防宣傳教育場(chǎng)所成為防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)教育、自救互救技能培訓(xùn)的重要基地，為社會(huì)公共安全提供更有利的服務(wù)保障。

三、服務(wù)城市應(yīng)急管理，應(yīng)注意的問(wèn)題

民防部門(mén)服務(wù)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，最終與國(guó)際民防接軌，是大勢(shì)所趨，涉及政治體制改革和政府職能調(diào)整，是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，不能操之過(guò)急。目前必須注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

體制不順暢。體制不順是制約民防發(fā)展的根本問(wèn)題。國(guó)家人防辦設(shè)在總參謀部作戰(zhàn)部，而擔(dān)負(fù)平時(shí)應(yīng)急管理工作的國(guó)家應(yīng)急辦則設(shè)在國(guó)務(wù)院，中國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理系統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)根據(jù)危機(jī)的類別由相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行垂直管理，沒(méi)有獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面上，國(guó)務(wù)院是國(guó)家緊急事務(wù)管理的最高行政機(jī)構(gòu)，遇到突發(fā)事件成立臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指揮，它僅是一個(gè)協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)。受國(guó)家這種人防軍地二元管理體制的影響和制約，而在地方層面上，則大部分仍采用分部門(mén)、分災(zāi)種的單一應(yīng)急模式。在具體貫徹落實(shí)上級(jí)指示意見(jiàn)時(shí)就難以操作和真正落實(shí)。救災(zāi)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置和危機(jī)管理機(jī)制有待完善。

法制不完善。我們的法律法規(guī)還不夠健全完善，至今仍沒(méi)有制定一部全國(guó)性的、綜合性的災(zāi)害管理法律，也沒(méi)有制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，使民防工作缺少相應(yīng)的法制保障。尤其是在我國(guó)應(yīng)急管理事件處理方面，主要依據(jù)為《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，其中對(duì)于國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急法律保障僅做出了比較籠統(tǒng)的說(shuō)明。

職能不明確。目前，從國(guó)家到地方政府在民防行政體系建設(shè)上，還沒(méi)有形成一套完整的體制機(jī)構(gòu)，民防部門(mén)在防災(zāi)救災(zāi)中缺乏準(zhǔn)確的職能定位，特別是從法律法規(guī)上沒(méi)有明確定位。多數(shù)情況下，抗災(zāi)救災(zāi)分別隸屬多職能部門(mén)，各自負(fù)有相關(guān)重要責(zé)任。這種體制平時(shí)條塊分割，各自為政，沒(méi)有一個(gè)綜合職能部門(mén)和健全的系統(tǒng)來(lái)組織、協(xié)調(diào)實(shí)施社會(huì)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。這種體制不僅協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)同性較差，而且降低了防災(zāi)救災(zāi)決策的科學(xué)性和全面性，也導(dǎo)致了資源分散，影響了財(cái)力投入的有效性，應(yīng)將這些職能部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮出最大的效能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行。

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*張?jiān)茓?，上海市民防教育中心?/p>