王勁曉司曉劍

省級以下檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)管相關(guān)問題探究

王勁曉*司曉劍**

于2013年11月9日至12日在北京舉行的十八屆三中全會上，審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。這是司法改革的一項重要舉措，更是進(jìn)一步推動檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的重要保障，我們既要充分認(rèn)識這項改革的重大意義，也要正視這項改革所面臨的問題和挑戰(zhàn)；既要注重頂層設(shè)計，又要倡導(dǎo)實踐探索；既要立足我國國情，又要借鑒國外經(jīng)驗；合理規(guī)劃和設(shè)計檢察機(jī)關(guān)全面改革的體制、制度和機(jī)制。

一、當(dāng)前我國檢察機(jī)關(guān)面臨的問題

（一）檢察機(jī)關(guān)地方化

《憲法》第131條、《中華人民共和國人民檢察院組織法》第8條、《中華人民共和國刑事訴訟法》2012年修正版第5條都規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！贝送?，2001年修訂的《中華人民共和國檢察官法》第1條也有保障人民檢察院“依法獨立行使檢察權(quán)”的表述。然而，長期以來,我國檢察機(jī)關(guān)實際上是雙重從屬制。即，以地方管理為主，以上級檢察機(jī)關(guān)管理為輔的模式。地方檢察機(jī)關(guān)人、財、物主要都由地方負(fù)責(zé),上級檢察機(jī)關(guān)的管理作用沒有得到很好的發(fā)揮,造成檢察機(jī)關(guān)地方化。[1]浙江省嘉興市人民檢察院課題組.省級以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理體制研究[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2006,(4).地方黨委政府往往把轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)作為本級政府的一個部門，對案件情況進(jìn)行指示、聽取匯報，干預(yù)案件進(jìn)展，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)工作不能自主開展，檢察權(quán)不能得到有效的獨立行使。同時，由于地方各級檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費供給主要來源于地方政府財政、人事任命主要由地方黨委掌握，這就使得檢察機(jī)關(guān)在開展工作，尤其是查辦職務(wù)犯罪案件中，畏手畏腳，自身工作受到局限性，而且檢察機(jī)關(guān)在許多其他方面還需要地方政府的支持，否則就舉步維艱、困難重重;檢察權(quán)的行使受到種種因素的制約，使得檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的獨立行使無法從體制上得到保障。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政化

在我國當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)管理體制中,檢察機(jī)關(guān)在實行的管理原則、管理制度和管理方法模式上,基本上套用行政管理的模式。在人事管理上，雖然檢察官法將檢察官分為四等十二級，但檢察官的選拔、任用、晉升、管理、待遇等并沒有脫離行政管理模式。如果沒有行政職務(wù)，便達(dá)不到相應(yīng)的檢察官等級；即使相同的檢察官等級，如果職務(wù)不同待遇也不同。在業(yè)務(wù)管理中，檢察機(jī)關(guān)仿照行政機(jī)關(guān)設(shè)置了上命下從的逐級審批制度。案件的處理決定都要由承辦人、部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長，甚至檢察長、檢委會層層把關(guān)，檢察官的相對獨立性、主觀能動性得不到應(yīng)有的發(fā)揮，造成重復(fù)勞動、效率低下、資源浪費、責(zé)任不清。[2]方明.論檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革突破口的選擇[J].首屆國家高級檢察官論壇論文集[G].2005,(12).

（三）檢察工作邊緣化

在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察權(quán)的地方化和行政化特征明顯，地方黨委、政府和人大都將檢察機(jī)關(guān)納入自己的管理之下。[3]方明.論檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革突破口的選擇[J].首屆國家高級檢察官論壇論文集[G].2005,(12).黨委與政府在執(zhí)行國家政策方面,需要檢察機(jī)關(guān)“服務(wù)中心、服從大局”。檢察活動作為國家政治戰(zhàn)略的組成部分,應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國家建設(shè)的大局,需要受制于由執(zhí)政黨宣示的某些政治需求。[4]程馨橋.現(xiàn)行立法框架下的檢察一體制問題探究[J].理論與改革,2007,(5).各級黨委政府在開展自身工作、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的過程中，把檢察機(jī)關(guān)作為市、區(qū)直部門看待，把任務(wù)同樣分給檢察機(jī)關(guān)，并且將工作完成情況作為年終考評內(nèi)容，實行“一票否決制”。如：包村扶貧下基層、招商引資拉稅收、與檢察機(jī)關(guān)工作無關(guān)的會議導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在履行法律授予的本職工作以外還要做大量的額外工作，這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)有效履行法律監(jiān)督職能，浪費當(dāng)前有限的司法資源，掣肘了檢察職能的有效發(fā)揮。

正所謂“司法改革是啟動國家民主與法治進(jìn)程的重要模式。一個有效和獨立的司法制度能夠保護(hù)人權(quán)不被肆意踐踏，并且能夠給人權(quán)提供一個重要的保障機(jī)制。與此同時，完善合理的司法制度能夠減少經(jīng)濟(jì)上不必要的損耗，并且使私人經(jīng)濟(jì)在有序的市場經(jīng)濟(jì)秩序下得到蓬勃發(fā)展”。[5]JavierCiurlizza，JudicialReformandInternationalLegalTechnicalAssistanceinLatinAmeric a，in(ed．)Democratization(VOL．7)，London:FRANKCASSPress，2000，pp．211—233。

從黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署，到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。再到日前，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，從完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等4項改革在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，短短8個月的時間，這一系列“閃電般”的速度更加表明了我國新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子在深化司法改革方面的決心之堅、思路之清，我們更要牢牢抓住這一機(jī)遇，努力加快推動司法改革進(jìn)程。但在推行檢察機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管的過程中，問題和障礙在所難免，我們可以通過學(xué)習(xí)、研究國外的制度理念及很多優(yōu)秀經(jīng)驗，把優(yōu)秀部分吸收來完善我們自身制度、措施的漏洞與不足，科學(xué)分析并理性提出完善合理的方案變顯得尤為必要。

二、國外司法改革經(jīng)驗

當(dāng)今各國的司法體制，在檢察管理體制的外部關(guān)系上大致分為以下幾類：有的國家檢審合署，依司法管轄級別將檢察機(jī)關(guān)附設(shè)在法院系統(tǒng)內(nèi)，如法、德等國；有的國家雖然檢審分署，檢察機(jī)關(guān)也獨立設(shè)置，但從屬行政權(quán)，如英國、日本等；有的國家檢察機(jī)關(guān)不僅獨立設(shè)置、自成體系，而且與行政權(quán)、審判權(quán)并列，只從屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家政治結(jié)構(gòu)中具有獨立的法律地位，如俄羅斯等。盡管如此，但有一個現(xiàn)象卻令人矚目，即無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，一般來說，在法制統(tǒng)一實施的范圍內(nèi)，檢察權(quán)都必須保持高度的集中統(tǒng)一，在檢察管理體制的內(nèi)部關(guān)系上，呈現(xiàn)出等級有序、上下層次分明的垂直管理關(guān)系。[6]陳斌.談檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革模式的可行性選擇[J]//檢察制度理論思索與研究[M].北京：中國檢察出版社，2005：424-431.只是由于檢察機(jī)關(guān)組織形式不同，垂直管理關(guān)系的實現(xiàn)方式有所差異，如在檢審分署的體制下，檢察垂直管理關(guān)系是通過分級設(shè)置的金字塔形機(jī)構(gòu)體系予以保證的；而在檢審合署的體制下，檢察機(jī)關(guān)附設(shè)在法院內(nèi)，不發(fā)生直接的機(jī)構(gòu)上的聯(lián)系，其垂直管理關(guān)系是通過建立檢察官等級制來實現(xiàn)的。在同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，實行檢察長(或首席檢察官、檢察官)個人負(fù)責(zé)制，其他檢察官或助理檢察官只是其履行職權(quán)時的助手，每個檢察官都是以檢察長的名義、或是在檢察長的指導(dǎo)下履行職責(zé)。為了有效排除地方對檢察權(quán)的干擾，各國都在檢察官的人事任免、身份保障和經(jīng)費保障上采取必要的配套措施。[1]王祺國.省級以下人民檢察院實行垂直管理體制研究[G].首屆國家高級檢察官論壇論文集,2005-12-06.

只有相對完美的制度，沒有絕對完美的制度。各國檢察管理體制同樣如此，在不同國家在不同時期檢察管理體制并非一成不變，而是在不斷改良、變化之中。如英國作為英美法系檢察制度的發(fā)源地，世界上最早建立檢察制度的國家之一，自二十世紀(jì)八十年代中期開始，對本國的檢察制度進(jìn)行了大幅度的改革，仿效大陸法系國家建立組織上獨立的檢察系統(tǒng)，把對刑事犯罪的公訴權(quán)集中由檢察機(jī)關(guān)行使，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的職能。1985年通過《犯罪起訴法》后，開始在全國設(shè)立獨立、自成體系的檢察機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)不對地方政府負(fù)責(zé)，不受制于警察系統(tǒng)，實行垂直管理，統(tǒng)一行使檢察權(quán)；[2]劉立憲、謝鵬程.海外司法改革的走向[M].北京：中國方正出版社，2000：95-98.1997年，法國新任司法部長伊麗沙白·冀古夫人發(fā)表關(guān)于改革法國司法制度的宣言，通過改革加強(qiáng)了對檢察官和檢察長地位的法律保障，加強(qiáng)了檢察官和檢察長行使職權(quán)的獨立性，進(jìn)一步明確了司法部長、檢察長和檢察官各自的職責(zé)以及他們之間的關(guān)系；[3]陳斌.談檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革模式的可行性選擇[J]//檢察制度理論思索與研究[M].北京：中國檢察出版社，2005:1-6.日本檢察管理體制以大陸法系國家為模式，二戰(zhàn)后又主要借鑒了美國的檢察制度，檢察機(jī)關(guān)在體制上屬行政序列，隸屬于法務(wù)省，但日本檢察系統(tǒng)內(nèi)實行嚴(yán)格的檢察一體化原則，上下級檢察機(jī)關(guān)之間垂直管理，下級檢察機(jī)關(guān)只對上級檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受其他行政機(jī)關(guān)和地方政府的制約。[4]童建明等.日本檢察人員管理的主要特點[J].人民檢察,2004,(2).

伴隨著檢察職能的不斷擴(kuò)充和強(qiáng)化，為充分保障檢察權(quán)的獨立、統(tǒng)一行使，檢察機(jī)關(guān)自成體系、垂直管理和組織進(jìn)一步嚴(yán)密化的改革方向，日益成為越來越多民主法制國家檢察改革的選擇之路，構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)管理體制改革的主旋律。這種改革趨勢，對我國進(jìn)行的檢察管理體制改革具有重要的啟示。[5]王祺國.省級以下人民檢察院實行垂直管理體制研究[G].首屆國家高級檢察官論壇論文集,2005-12-06.

三、完善省以下檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)管管理體制

（一）成立專項經(jīng)費

為避免地方黨委政府對檢察機(jī)關(guān)的干預(yù)，保障檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費充足，就要對現(xiàn)行的“分級管理、分級負(fù)擔(dān)”的財政體制進(jìn)行改革，筆者認(rèn)為要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，保證各級法院、檢察院的辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，由國家建立新的經(jīng)費保障制度，由中央財政承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費，并由中央財政統(tǒng)一撥付檢察經(jīng)費給最高人民檢察院，然后再由最高檢察院下?lián)艿礁魇?、直轄市，由省級檢察院統(tǒng)一管理經(jīng)費，按照市、區(qū)（縣）檢察機(jī)關(guān)地方經(jīng)濟(jì)水平制定每年經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一發(fā)放。同時，為每個院預(yù)留預(yù)備金，在本院經(jīng)費不足且符合使用條件的情況下，經(jīng)省院審批后方可動用，這樣便可將檢察經(jīng)費從地方財政中脫離出來，消除“控制權(quán)”。

（二）人事管理制度改革

在檢察機(jī)關(guān)改革的進(jìn)程中人財物都要從地方政府中剝離而出，其中，人事權(quán)顯得尤為重要。按照《檢察官法》的規(guī)定，省以下的司法人員的管理應(yīng)當(dāng)逐步從公務(wù)員序列中剝離出來，一律納入省級司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理范圍。建立全省司法人員統(tǒng)一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評、獎罰、彈劾機(jī)制；暢通檢察官的選任渠道，符合條件的優(yōu)秀律師、法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才都將有機(jī)會進(jìn)入法官、檢察官隊伍。完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力。在省一級設(shè)立檢察官遴選委員會，從專業(yè)角度提出檢察官人選。由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。遴選委員會的組成，應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會人士代表。同時，嚴(yán)格檢察官規(guī)模，突出檢察官辦案的主體地位，增強(qiáng)終身從事司法工作的責(zé)任感和職業(yè)榮譽(yù)感。

（三）加大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度

孟德斯鳩說過：“有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，而且把權(quán)力用到有界限的地方為止，這是一條千古不變的道理”。[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982.在保障檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)的同時不免會讓人想到“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，一是可以通過規(guī)范各級人民代表大會及其常委會對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序，充分發(fā)揮人民代表大會及其常委會對檢察機(jī)關(guān)有關(guān)工作機(jī)制實施情況、檢察權(quán)運行情況、檢察人員的執(zhí)法行為監(jiān)督和職業(yè)道德監(jiān)督的作用；針對制約檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的突出問題，人大常委會可結(jié)合本地實際，通過決議或決定的形式，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。如為專門研究解決訴訟監(jiān)督工作中的薄弱環(huán)節(jié)和問題，近年來有30個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會通過了關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議或決定。[7]湯維建、徐全兵.人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究[J].中國刑事法雜志,2014,(2).二是深化檢務(wù)公開，推進(jìn)檢察門戶網(wǎng)站、微博建設(shè),完善新聞發(fā)布、公開審查、公開聽證等制度,普遍開展檢察開放日活動。把互聯(lián)網(wǎng)等媒體作為聽民聲、察民意的重要渠道,及時主動回應(yīng)社會關(guān)切。檢察機(jī)關(guān)工作進(jìn)一步公開化，提高透明度，發(fā)揮群眾、律師、媒體等外圍監(jiān)督作用，加大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作，防止腐敗問題的發(fā)生。

總之，省級以下檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)管體制改革是一個龐大而又繁瑣的工程，涉及到當(dāng)前社會的方方面面，在這些復(fù)雜敏感的社會關(guān)系中，檢察管理體制的外部環(huán)境與內(nèi)部運作之間的矛盾，將在檢察權(quán)運行規(guī)律的支配下，不斷相互作用、彼此磨合，進(jìn)而不斷推動檢察管理體制改革的深化與發(fā)展，[8]王祺國.省級以下人民檢察院實行垂直管理體制研究[J].首屆國家高級檢察官論壇論文集,2005,(12).推動我國司法進(jìn)程，決定我國法治命運。

*王勁曉，安陽市殷都區(qū)人民檢察院檢察長。

**司曉劍，安陽市殷都區(qū)人民檢察院辦公室科員。