鄧佑娟

新形勢下的基層群眾自治問題思考
—— 以村民為主體

鄧佑娟*

基層群眾自治事關(guān)黨的群眾路線貫徹和群眾工作成效。基層群眾自治取得了一定成效，但在新的形勢下，也面臨一些困境，從內(nèi)部看，村民參政意識不高、宗教勢力干擾村政、黑惡勢力影響擴(kuò)大；從外部看，鄉(xiāng)村關(guān)系異化、兩委關(guān)系復(fù)雜。究其原因，主要有管理體制的弊端、社會結(jié)構(gòu)的變遷和法律制度的缺陷。破解當(dāng)前群眾自治困境的根本之策在于法治，包括制定《村民自治組織選舉法》、完善村民代表會議制度、建立司法救濟(jì)機制、明確鄉(xiāng)村權(quán)限劃分。

基層 群眾自治 村民

基礎(chǔ)不牢，地動山搖?；鶎尤罕娮灾问玛P(guān)黨的群眾工作發(fā)展和基層社會穩(wěn)定。黨的十八大報告明確指出：要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。不可否認(rèn)，基層群眾自治制度經(jīng)過30多年（自1982年村民委員會和居民委員會被寫入憲法）的實踐發(fā)展，已經(jīng)取得一定成效，但在新的形勢下也遭遇了一些難題。如何走出自治困境、健全自治機制已經(jīng)成為擺在我們面前的一項緊迫的時代課題。

一、“內(nèi)外”窺探問題

村民自治為農(nóng)村社會的治理提供了新的路徑。但是，受農(nóng)村自身條件的限制和外部因素的影響，村民自治在發(fā)展過程中暴露出不少問題。鑒于村委會在我國是最主要的村民自治組織形式（據(jù)民政部副部長姜力就“烏坎事件”答記者問時提供的數(shù)據(jù)，我國目前農(nóng)村有村委會58.9萬個），本文對村民自治組織的現(xiàn)狀分析將主要以村委會為對象。

（—）內(nèi)部：“三股力量”致多重影響

1.村民參政意識不高

農(nóng)村自治實行初期，廣大農(nóng)民表現(xiàn)出很高的參與熱情。但日前很多地區(qū)村民參與村民自治的積極性有所削減，普通村民對村莊政治的冷漠日益凸顯，對村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的回應(yīng)較為冷淡和消極。首先是在村級民主選舉過程中，很多地區(qū)的村民對村委會的選舉熱情日益降溫，消極回避者多，拒絕參與選舉和被選舉的也不少，有的地方甚至必須有一定的物質(zhì)刺激選民才肯參與投票。不少村民對自己的選舉權(quán)不重視，在選舉過程中隨心所欲地投票，或順?biāo)浦?、隨波逐流地決定當(dāng)選人，認(rèn)為“誰當(dāng)都無所謂”。其次是對于民主決策和民主管理，多數(shù)村民不感興趣，認(rèn)為都是村干部的事，積極參與者更少。很多地方的村民代表大會和村民議事會只是有名無實的擺設(shè)，村內(nèi)大事小事都由村干部決定，一些民主管理和民主決策的制度，如“一事一議”、“民主理財”等并未在現(xiàn)實中得到真正的貫徹實施。

2.宗族勢力干擾村政

農(nóng)村是以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的相對封閉的聚居社會，這種“生于斯、長于斯”的人緣地緣關(guān)系使得農(nóng)村成為典型的“熟人社會”。[1]費孝通.鄉(xiāng)土中國生育制度[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:70.由于缺少流動，家族群居現(xiàn)象非常普遍，因此，農(nóng)村社區(qū)普遍存在著宗族問題。目前在不少地方的村民自治組織中，人數(shù)多、門戶大的宗族成員當(dāng)村支部書記、村委會主任，宗派力量把持村政的現(xiàn)象日漸明顯，宗族勢力干擾村政已是一個不爭的事實，比如：在民主選舉中，宗族勢力干擾和控制村莊選舉。不少有關(guān)鄉(xiāng)村基層選舉的研究報告指出，在村級組織的選舉中，無論是候選人的產(chǎn)生，選舉規(guī)則的運作，以及最后的選舉結(jié)果都有明顯跡象顯示：當(dāng)前農(nóng)村，宗族勢力對村民自治組織的選舉會產(chǎn)生不可避免的影響。一般而言，宗族勢力越強盛，在政治選舉中越活躍。有的宗族成員利用村民的宗族意識和宗族觀念，宣傳本家觀念，替本宗族的候選人游說和拉票，影響村民的選擇；有的直接命令同宗族的村民只能選誰；還有的實行不同宗族的相互聯(lián)盟，集中票源確保本族利益最大化；在一些宗族勢力強悍的地方，甚至出現(xiàn)因宗族力量施加壓力對選舉進(jìn)行更改和“重選”的現(xiàn)象。在民主治理中，宗族勢力干擾和控制村政的現(xiàn)象也比較明顯，宗族能人或受宗族控制的人入主“村政”、順利成為村自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人后，完全成為宗族利益的代言人，有時候為了“宗族權(quán)威”和宗族利益，甚至不惜對抗國家法律法規(guī)和政策。[1]鄭永流等.農(nóng)民法律意識與農(nóng)村法律發(fā)展：來自湖北農(nóng)村的實證研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:246.

3.黑惡勢力影響擴(kuò)大

目前，部分農(nóng)村的黑惡勢力開始通過各種方式和手段入侵村民自治組織。大致可以分為以下兩種情況：一是部分村莊的惡霸、地痞、無賴依靠威逼、脅迫、恐嚇或收買等非法手段控制村委會選舉，通過選舉，成為村級組織的合法“當(dāng)家人”。進(jìn)入村委會后，他們往往會利用竊取的村莊權(quán)力，以協(xié)助基層政府工作、完成政府“任務(wù)”為名，結(jié)黨營私、搜刮資源中飽私囊并大肆盤剝農(nóng)民，成為橫行鄉(xiāng)里、獨霸一方的村莊地頭蛇。二是村莊能人的“黑惡蛻變”。在成為黑惡勢力之前，這些人一般都為村莊的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出不少的貢獻(xiàn)，受到地方民眾和政府的賞識，贏得了不少的榮譽和政治身份，有的甚至當(dāng)選為地方人大代表或政協(xié)委員。但此后各種因素的引導(dǎo)，使得這些人逐漸由“紅”向“黑”蛻變，逐步變成農(nóng)村黑惡勢力的組織者、參與者或保護(hù)人，開始將村莊視為自己私有的領(lǐng)地，將村民自治組織當(dāng)成了自家的衙門，為所欲為：有的與黑惡勢力相互勾結(jié)，從中漁利；有的是直接利用黑社會勢力欺壓百姓。農(nóng)村黑惡勢力的擴(kuò)張，使村民自治組織不再是一個自我管理、自我教育和自我服務(wù)的農(nóng)民組織，而退化成魚肉農(nóng)民、欺壓良善的工具。有學(xué)者描述了山東、湖南、河南、遼寧等四個省份的5個典型“村霸天”，得出的結(jié)論是目前黑惡勢力侵入農(nóng)村基層政權(quán)的情況已十分嚴(yán)重，如果任其發(fā)展，將會產(chǎn)生災(zāi)難性的政治后果。[2]于建嶸.農(nóng)村黑惡勢力和基層政權(quán)退化[J].戰(zhàn)略與管理,2003（5）.

（二）外部:“兩重關(guān)系”顯復(fù)雜局面

《村組法》正式實施已近10年，但在多數(shù)農(nóng)村，村民自治組織與基層政權(quán)、村級黨組織之間仍存在很多的矛盾。

1.鄉(xiāng)村關(guān)系異化，行政控制較多

按《村組法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會沒有人事上的指揮和決定權(quán)。《中華人民共和國村民委員會組織法》第11條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！钡F(xiàn)實中為確保村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成“行政任務(wù)”的延伸機構(gòu)，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變相操縱和控制村委會選舉，利用“政府權(quán)威”或村黨支部的力量，直接影響和干預(yù)選舉，以保證符合“組織意圖”的人當(dāng)選或阻止那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“不滿意”的人進(jìn)入村委會。實踐中，除了對民主選舉進(jìn)行干預(yù)操縱之外，對于合法當(dāng)選進(jìn)入村委會的“不滿意”干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“解決辦法”也是多有“創(chuàng)新”：有以“調(diào)任”和“轉(zhuǎn)任”的方式將其調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變相免去村委會主任職務(wù)的；有以派遣村委會副主任、主任助理等方式架空當(dāng)選的村委會主任的；有故意激化兩委矛盾，借助村黨支部的力量虛化、削弱村委會權(quán)力的；有故意給新任村委會主任設(shè)置障礙、人為制造麻煩的，如鼓動或支持原任村干部“留權(quán)不交”；有采取“政治冷凍”的方式，拒絕向村委會干部提供合理的人財物和政策信息等方面的支持，迫使其“知難而退”的；還有直接動用政權(quán)力量干預(yù)選舉結(jié)果，對當(dāng)選的村委會主任進(jìn)行強制撤換的?；鶎诱拇祟愋袨閲?yán)重挫傷了村民選舉村干部的積極性，影響了基層民主自治的發(fā)展。

2.“兩委”關(guān)系復(fù)雜，矛盾爭吵不斷

農(nóng)村黨支部和村民自治委員會作為農(nóng)村社會兩個主要的正式組織，二者之間關(guān)系的妥善處理是村民自治中的重要問題。目前，農(nóng)村“兩委”存在不少矛盾，具體的狀況大致有：(1)“兩委”不和，且力量不均衡，村級事務(wù)一枝獨秀。這里有兩種情況，一種是村支部包辦村務(wù)，村自治組織功能弱化。即村黨支部在上級黨委、政府的支持下，借助長期以來的權(quán)威力量，完全掌控村級事務(wù)，村委會主任成為輔助性助手，村民自治成為擺設(shè)，不具備實質(zhì)內(nèi)容。如2000年12月發(fā)生了山東省棲霞市57名村委會主任因不滿鄉(xiāng)黨委和村黨支部的壓制，向中央聯(lián)名上書，宣布集體辭職的事件。[3]崔士龕.村官為何要辭職？[N].人民日報,2001-03-21.二是村委會過度自治，村支部處于弱勢甚至干脆放棄領(lǐng)導(dǎo)。如某市一村支部書記說：“現(xiàn)在我們幾個支委無所事事，今后不知如何是好?！盵4]郭正林.中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論[J].廣西民族學(xué)院學(xué)報,2001(6).(2)“兩委”相互對抗，村級事務(wù)混亂。由于力量對比的均衡和村“兩委觀念意識上的差異.為了爭奪村莊的主導(dǎo)權(quán)，村黨支部和村委會分化成村莊治理的兩大力量，相互拆臺對抗，村民自治演變成村內(nèi)斗爭。如廣州市白云區(qū)紅星村的黨支部書記和村委會主任自1999年開始，圍繞集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和村級公共事務(wù)管理權(quán)展開了針鋒相對的斗爭：村支部拒絕把村的公章、賬本和村治安隊、清潔隊的管理權(quán)移交給村委會，村委會則宣布村支部掌管的公章、賬本和經(jīng)濟(jì)往來賬號作廢，并另行雕刻公章，建立財務(wù)賬號，并另行組建服從自己指揮的保安隊和環(huán)衛(wèi)隊。

二、“三化”凸顯原因

村民自治組織的發(fā)展受到眾多因素的影響，本文將主要從管理體制、社會結(jié)構(gòu)、法律制度等三個方面進(jìn)行考察。

（一）管理體制的弊端促使自治組織的異化

如前所述，村民自治發(fā)展中面臨的一個重要問題是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和村黨支部組織的關(guān)系處理。目前村民自治所依托的國家體制環(huán)境是“鄉(xiāng)政村治”模式，也叫“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村委會制”模式，即在村民自治條件下，國家政權(quán)的組織邊界止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。設(shè)計者的主觀意圖是讓農(nóng)村在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村民自治二元并存的模式下，既充分調(diào)動國家力量，又積極發(fā)揮民間組織的積極性。如《村組法》第4條對“鄉(xiāng)政村治”體制的規(guī)劃表明，法律在確認(rèn)村委會自治性質(zhì)的同時，也劃定了鄉(xiāng)政權(quán)和村民自治權(quán)各自的運作空間：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級，不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；村委會作為基層群眾性自治組織，只負(fù)有遵守國家法律、法規(guī)和上級政府的政策、命令以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的義務(wù)，沒有具體的執(zhí)行義務(wù)。顯然法律制度下的鄉(xiāng)村管理體制是國家政權(quán)力量和社會自治力量的相互協(xié)調(diào)與合作：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村民自治組織的“協(xié)助”推行政務(wù)，村民自治組織借助基層政權(quán)的“指導(dǎo)、支持和幫助”實現(xiàn)自主、自治。但是，中國有著“行政優(yōu)越”的傳統(tǒng)，國家對整個社會的管理整體上處于一個“對上負(fù)責(zé)，對下領(lǐng)導(dǎo)”的“壓力型體制”之下。[1]項繼權(quán).鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對策[J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2002(2).作為最低層級的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著層層下壓的巨大行政任務(wù)和行政壓力，必須將國家法律、政策和上級的決定貫徹落實在鄉(xiāng)村，“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會治安和文化教育等方面不僅面臨著上級層層壓下來的指標(biāo)和任務(wù)，而且常務(wù)工作中的收稅、征兵、民政、計劃生育和防汛抗旱等具體工作的落實都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部的評估、晉級有直接的聯(lián)系，有些甚至發(fā)揮著“一票否決”的威力。

（二）社會結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)自治主體的分化

農(nóng)村改革前，農(nóng)民是一個身份群體，所有的農(nóng)民統(tǒng)一在人民公社的行政控制下，實行大體平均的收入分配。改革后，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營格局發(fā)生了根本性的變化，單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打破，個體經(jīng)營、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等在農(nóng)村找到了廣泛的社會基礎(chǔ)和發(fā)展空間，各類村莊能人和農(nóng)村精英開始涌現(xiàn)，農(nóng)村主體發(fā)生分化，利益結(jié)構(gòu)也日益多元化。農(nóng)民逐漸從對行政組織的依附關(guān)系中解脫出來，主體的分化和市場的沖擊使農(nóng)民成為利益獨立的商品生產(chǎn)者，面對市場競爭，農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對村莊政治的關(guān)注。經(jīng)濟(jì)體制的改革還打破了農(nóng)村社會的自我封閉狀態(tài)，農(nóng)民不再滿足于在自己的“一畝三分地”上晨耕夕作，他們以打工、經(jīng)商的方式在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之問自由流動，北京、上海、深圳等大都市開始成為農(nóng)民謀求新職業(yè)的理想之地，農(nóng)村年輕勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)2010年人口普查統(tǒng)計，目前全國有1/6左右的人處于流動狀態(tài)，也就是說常住地與戶籍登記地不同、離開戶籍登記地半年以上的人口約有2.3億。從人力資源和社會保障部發(fā)布的《2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》來看，2010年度全國農(nóng)民工總量為24223萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為15335萬人。農(nóng)民流動性的增強使得農(nóng)民戶籍所在地的村民自治組織出現(xiàn)“空巢化”，很多村民自治組織成員甚至也常年在外打工，嚴(yán)重影響了村民自治組織的功能實現(xiàn)。此外，社會的急劇變化使農(nóng)民的主觀認(rèn)知也日益多樣化，加劇了農(nóng)民的分化。改革開放后，中國的農(nóng)民成為分化速度最快、規(guī)模最大、范圍最廣的群體，農(nóng)村社會出現(xiàn)“觀念重構(gòu)”。農(nóng)民開始因自己不同的生產(chǎn)、生活方式和生存擴(kuò)展空間而產(chǎn)生不同的觀念意識與價值判斷。而農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也使國家政權(quán)力量對農(nóng)民意志的干擾和強制日益減少，一些與主流意識不同甚至相反的觀念開始在農(nóng)村大量涌現(xiàn)，“拜金主義”、“個人主義”、“宗親觀念”在很多地區(qū)重新復(fù)活。反主流文化的傳播和擴(kuò)散使農(nóng)村中政治信仰冷淡、個人利益至上現(xiàn)象日益普遍。

（三）法律制度的缺陷導(dǎo)致村民自治的弱化

從1982年《憲法》的制定到1998年《村組法》的正式頒布實施，國家關(guān)于村民自治的法律制度不斷發(fā)展和完善，但日前關(guān)于村民自治的制度規(guī)定還是存在一些不周全的地方。

相對試行本而言，目前的《村組法》在村委會選舉、村民議事規(guī)則和村民民主監(jiān)督等方面作了很多的補充，對十多年來村委會運作過程中產(chǎn)生的一些問題作了一定的制度回應(yīng)，但仍然存在很多不足：一是《村組法》作為引導(dǎo)農(nóng)村實施村民自治的基本法律，對一些基本概念和具體制度，缺乏清晰的界定。如第2條對村委會的界定也只是宣言式的，對于我們準(zhǔn)確理解村民自治、把握村委會在農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用缺乏具體的指引；第11條至第16條雖然專門對民主選舉的問題作了規(guī)定，但對村委會選舉的許多重要環(huán)節(jié)和重大問題，如選民資格的確認(rèn)、候選人資格條件、競選規(guī)范和賄選的界定等等，都沒有觸及。二是《村組法》以義務(wù)性規(guī)范為主。村委會除了協(xié)助基層政權(quán)機關(guān)和部門開展工作外，還肩負(fù)著本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會治安、文化教育、法律政策宣傳以及科技知識普及等全方位的服務(wù)和管理工作。這些強制性規(guī)定，實際上是借助村委會這一中間組織實現(xiàn)國家的管理意圖。而村委會義務(wù)的最終落腳點還是在農(nóng)民身上。因此，這些規(guī)定為農(nóng)村基層組織對村民施加壓力和增加負(fù)擔(dān)提供了制度支撐。三是在處理村“兩委”關(guān)系問題上，《村組法》第3條規(guī)定了村黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但如何體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)核心”也沒有明確的規(guī)定。而此后對村委會的職責(zé)規(guī)定又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的所有重要問題，形成了“兩委”關(guān)系緊張的制度性原因。

三、“法治”成就對策

2013年中央一號文件明確提出：進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，繼續(xù)推廣“四議兩公開”等工作法。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用，逐步建立責(zé)權(quán)明晰、銜接配套、運轉(zhuǎn)有效的村級民主監(jiān)督機制。要求“依法維護(hù)、統(tǒng)籌兼顧廣大農(nóng)民群眾多種利益，暢通和規(guī)范訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。中央一號文件的規(guī)定，充分體現(xiàn)了國家以農(nóng)民為權(quán)利主體的基本精神。限于文章篇幅，此處對國家就村民自治組織在政治、經(jīng)濟(jì)和文化宏觀層面上的改革和推進(jìn)不作討論，僅僅圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)中“民主管理”的目標(biāo)需要，把切入點放在如何保障村民自治組織中主體權(quán)利實現(xiàn)的法律思考上。

（一）制定《村民自治組織選舉法》，保障村民民主選舉權(quán)

《村組法》對民主選舉的原則進(jìn)行了規(guī)定，但具體的選舉程序和選舉制度并不明確。而我國已有的《選舉法》主要是對各級人民代表大會的選舉進(jìn)行規(guī)范，由于村民自治組織性質(zhì)完全不同，其相關(guān)規(guī)定并不適于解決村莊選舉出現(xiàn)的諸多問題。當(dāng)前，各省(區(qū)、市)在貫徹實施《村組法》中對村委換屆選舉的制度推進(jìn)力度較大，全國大部分省份都已出臺了村民選舉辦法。早在10年前，根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處2002年編印的《各省、自治區(qū)、直轄市村委會選舉辦法匯編》，全國有25個省、自治區(qū)和直轄市出臺了村委會選舉辦法；廣西等6個省、自治區(qū)在實施辦法中對村委會選舉作了具體規(guī)定。從2002年年底18個省區(qū)范圍的村委會換屆工作來看，95%的農(nóng)村都是由村民會議或者村民小組推選村民選舉委員會，由村民提名候選人，全部職務(wù)實行了差額選舉，普遍設(shè)立了秘密寫票處，實行公開計票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果等，農(nóng)民的推選權(quán)、登記權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)基本得到落實。但無論是從國家立法還是地方配套規(guī)定來看，民主選舉制度中還有很多的問題需要完善。鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)該制定《村民自治組織選舉法》，對村民自治組織選舉中的各種基本問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以保障村民的權(quán)益。

（二）完善村民代表會議制度，保障村民民主決策權(quán)

在民主管理和民主決策的問題上，《村組法》目前的規(guī)定是以村民會議為法定的實行機關(guān)。包括制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，審議村民委員會的工作報告和村民委員會成員的工作，討論決定涉及村民利益的一系列事項，如“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用”、“村民的承包經(jīng)營方案”、“宅基地的使用方案”等?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第17條、第18條、第19條、第20條等條款的規(guī)定對村民實施民主管理和民主決策確實起到了指導(dǎo)作用，但這些權(quán)利的實現(xiàn)按照《村組法》的規(guī)定必須以召開村民會議為前提，而實踐中，由于村民居住分散、流動頻繁，村民會議“召集難”的問題非常普遍，且《村組法》第19條的規(guī)定包含了村級自治管理的絕大部分內(nèi)容，遇事便召集村民會議也不現(xiàn)實，可操作性的不足使村民會議在很多地區(qū)，成為擺設(shè)。筆者認(rèn)為法律可以考慮對村民自治的主要事項作一個基本分類，比如對村委會的選舉、罷免和村民自治章程的制定等重大事項明確規(guī)定應(yīng)該交付村民會議討論，至于其他重要事項，完全可以交付村民代表會議討論決定，因為相對“全民動員”的村民會議而言，村民代表會議的召集和功能發(fā)揮在實際生活中更具有便捷性和可操作性，它既可以有效防止因村級決策機關(guān)“虛置”而帶來的村級組織專權(quán)，又能在實踐中切實保障村民自治主體的民主決策和民主管理權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)《村組法》第21條中“村民代表”的規(guī)定，對村民代表會議這一具有較強生命力的議事制度給予更詳盡的制度建構(gòu)。

（三）建立司法救濟(jì)機制，充分保障村民自治權(quán)

對村民自治權(quán)利的保障，必須依賴一定的救濟(jì)手段，因為有救濟(jì)才有權(quán)利?！洞褰M法》第15條、第22條和第28條對縣鄉(xiāng)人大、政府和政府主管部門的職責(zé)規(guī)定為村民自治權(quán)的實現(xiàn)提供了一定的保障，《村委會組織法》第22條規(guī)定：“村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任?！钡?8條規(guī)定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利?！备鞯貐^(qū)一般也制定了配套法規(guī)以加強對《村組法》的實施，北京、陜西、甘肅、新疆等地還專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)保證和監(jiān)督《村組法》和實施辦法的實施。但這些規(guī)定對于地方各級人大、政府和部門如何發(fā)揮自己的監(jiān)督保障職能，都沒有可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致這種保障在實踐中很多情況下只具宣言性。事實上，《村組法》對村民自治權(quán)的保障主要借助縣鄉(xiāng)行政力量的安排，并不能有效保障村民自治權(quán)的真正實現(xiàn)，因為這種行政手段的約束作用非常小，縣鄉(xiāng)政權(quán)機關(guān)在農(nóng)村治理中對村級組織有很大的依賴，在處理村級組織的違法違紀(jì)行為掣受牽制多，顧慮也多，公正性遠(yuǎn)不及司法。因此，應(yīng)該盡快建立村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)體系，讓司法成為村民自治權(quán)利保障的最終防線。

（四）明確鄉(xiāng)村權(quán)限劃分，實現(xiàn)村民完整自治

中國正處于社會急劇變遷時期，經(jīng)濟(jì)社會的變動性加劇了對鄉(xiāng)村權(quán)力邊界和權(quán)限范圍進(jìn)行界定的困難度。從農(nóng)村治理的角度看，鄉(xiāng)村權(quán)限劃分由地方建章立制更符合社情民意和更便于操作。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)村關(guān)系的具體規(guī)則，有利地促進(jìn)了鄉(xiāng)村關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，《村組法》可以在尊重村民自治權(quán)利的原則下，增加鄉(xiāng)村之間的一些權(quán)限劃分條款和保障自治實施的責(zé)任追究條款：一方面對鄉(xiāng)村之間的重大權(quán)限范圍，如村委會選舉、村干部職務(wù)分配、村級資產(chǎn)管理等問題進(jìn)行明確界定；另一方面對那些明顯違反鄉(xiāng)村關(guān)系處理原則、侵害村民自治權(quán)利和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)力的行為進(jìn)行處罰，實行“責(zé)任追究制”，既防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治組織的“強干預(yù)”，也防止村自治機關(guān)出現(xiàn)“濫權(quán)”和“過度自治”。當(dāng)然，增補條款的具體內(nèi)容必須慎重，不能主觀臆想。比如“村財鄉(xiāng)管”的問題，作為一種制度任由地方強制推行的話，確實違背了村民自治的基本原則，損害了鄉(xiāng)村關(guān)系的健康發(fā)展，但由于其具有一定的現(xiàn)實需要和合理性，在一些地方對防止村干部貪污腐敗也確實起到較好的作用。所以我們認(rèn)為，如果“村財鄉(xiāng)管”是由村民主動申請和要求的，則并不構(gòu)成對村民自治的制度侵權(quán)。

*鄧佑娟，衡陽市石鼓區(qū)人民檢察院。