葉敏

論基層治理中“社區(qū)領(lǐng)袖”的挖掘使用
—— 以嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新為例

葉敏*

在社會轉(zhuǎn)型期，社區(qū)所蘊藏的“社區(qū)領(lǐng)袖”治理資源往往會因為經(jīng)濟和社會激勵不足而出現(xiàn)公益心“失聯(lián)”現(xiàn)象。而嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新的經(jīng)驗則表明，基層組織的有效介入，通過積極搭建“社區(qū)領(lǐng)袖”發(fā)揮作用的組織化平臺、以“社區(qū)領(lǐng)袖”團隊為依托積極開展各類社區(qū)公共活動，以及通過各種公共激勵手段建立支撐“社區(qū)領(lǐng)袖”發(fā)揮作用的有效回報機制，能夠有效挖掘使用“社區(qū)領(lǐng)袖”的寶貴治理資源，在社區(qū)治理中發(fā)揮多方位的積極成效。

基層治理 “社區(qū)領(lǐng)袖” 挖掘使用

一、社會轉(zhuǎn)型與“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益心“失聯(lián)”

無論是對于城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)而言，除了正式組織吸納的社區(qū)精英之外，社區(qū)內(nèi)部還蘊藏著不具有體制身份的“社區(qū)領(lǐng)袖”。相比一般普通群眾，“社區(qū)領(lǐng)袖”的特點是具有某些方面的特殊才能，具體一定的組織和運作實際事物的能力，更為重要的是還具有一定的公益心和號召力。在社區(qū)的總體人口，“社區(qū)領(lǐng)袖”往往只占一個很小的比例，但是“社區(qū)領(lǐng)袖”卻絕對是一種基層社區(qū)治理的寶貴資源?！吧鐓^(qū)領(lǐng)袖”是否會參與社區(qū)治理一方面取決于自身公益心的有無和大小，另一方面，“社區(qū)領(lǐng)袖”的作用發(fā)揮更大程度上取決于社區(qū)是否存在收集、使用和呵護“社區(qū)領(lǐng)袖”公益心的有效機制。在社會轉(zhuǎn)型期，基層社區(qū)治理存在一大悖論，即一方面對于社區(qū)治理，基層組織已經(jīng)越來越難唱“獨角戲”，需要整合更多的非正式治理資源參與社區(qū)治理，以達到減壓增效的效果，但是另一方面，社區(qū)內(nèi)部蘊藏的“社區(qū)領(lǐng)袖”治理資源又因為種種條件的不具備而陷入?yún)⑴c冷漠的境地，“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益心大有被淹沒和“失聯(lián)”的跡象。

從根本上說，“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益心“失聯(lián)”乃是在于社會轉(zhuǎn)型所造成的社區(qū)集體行動的困境，即社區(qū)內(nèi)部已經(jīng)缺乏自我消化社區(qū)集體行動成本的有效機制。如果從經(jīng)濟角度而言，在傳統(tǒng)社區(qū)，社區(qū)規(guī)模較小，并且存在著生活與生產(chǎn)的一體性，“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益行為不僅是利他，同時也在很大程度上在利己。比如在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)紳會籌資組織興修水利，在造福鄉(xiāng)里的同時，自己的農(nóng)田也會大為獲利。而現(xiàn)如今的社區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出生活與生產(chǎn)的高度分離狀態(tài)，社區(qū)規(guī)模日益擴大，同時社區(qū)越來越只是居民的居住場所，社區(qū)居民之間的利益聯(lián)系有限，除非涉及重大的共同利益變動，社區(qū)居民很難因為經(jīng)濟利益走到一起共同行動，“社區(qū)領(lǐng)袖”也很難因為利益激發(fā)而愿意為公共事務(wù)獻出時間和精力。

當(dāng)然經(jīng)濟聯(lián)系的稀疏化并不一定會造成“社區(qū)領(lǐng)袖”完全陷入公益冷漠的地步，因為除了經(jīng)濟回報機制之外，社區(qū)往往還會存在一套支撐“社區(qū)領(lǐng)袖”公益行為的社會回報機制。如果社區(qū)是一種充分的熟人社會，并且分布著豐富的社會資本，那么“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益行為也會自動換來足夠多的社會回報，比如社區(qū)威望、良好的口碑和社區(qū)居民的尊重。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化牽動的社會轉(zhuǎn)型的大背景下，對“社區(qū)領(lǐng)袖”的社會回報機制也逐漸顯得疲軟乏力，這一方面是因為各種原因的人口流動已經(jīng)使得社區(qū)從熟人社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?，公益行為的社區(qū)可見性下降，另一方面，在市場經(jīng)濟的淘洗下，原來支撐公益心厚度的奉獻倫理日益被利益?zhèn)惱硭Q食，公益行為的道德優(yōu)勢在下降。總的來說，現(xiàn)階段社區(qū)內(nèi)部仍然蘊藏著可資挖掘使用的“社區(qū)領(lǐng)袖”，但是目前還普遍缺乏收集、使用和珍惜、呵護“社區(qū)領(lǐng)袖”公益心的有效機制。

二、基層組織如何有效挖掘使用“社區(qū)領(lǐng)袖”？

在社區(qū)內(nèi)部利益聯(lián)系稀疏化和社會回報機制疲軟的情況下，“社區(qū)領(lǐng)袖”的作用發(fā)揮實際上需要基層組織積極主動地組織和動員這些“社區(qū)領(lǐng)袖”開展工作，并為他們的公益行為搭建一套有效的激勵回報機制，以補償社區(qū)內(nèi)部無法給予充分激勵的短板。就這個意義上而言，嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新實踐可以說有效挖掘使用“社區(qū)領(lǐng)袖”的一個比較典型的范例。外岡鎮(zhèn)地處上海西北角，與江蘇太倉、昆山搭界，是進出上海的西北門戶。外岡鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總面積57平方公里，常住總?cè)丝?萬多人，其中戶籍人口2萬多，外來人口將近7萬人左右。在該鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)，“老大人”是嘉定農(nóng)村對長者的尊稱，系指閱歷豐富、熱心公益、辦事公道的老人。實際上，更準確意義上來說，“老大人”是該鎮(zhèn)社會建設(shè)上的一個統(tǒng)合的稱法，實際上也就是本文所指的“社區(qū)領(lǐng)袖”。外岡鎮(zhèn)的“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新的發(fā)源地是該鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的杏花社區(qū)居委會，外岡鎮(zhèn)和杏花社區(qū)之所以開創(chuàng)和推廣“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新實踐也正是在于基層組織實踐中面臨的治理能力不足問題，即基層組織已經(jīng)無法獨自對城鄉(xiāng)社區(qū)實施有效的治理，必須發(fā)動和組織體制外的“社區(qū)領(lǐng)袖”來輔助和承接基層組織做不好的一些職能。比如，杏花社區(qū)的社區(qū)治理面臨的困境就包括社區(qū)工作人員有限，社區(qū)管轄范圍大，分散居住明顯，人口倒掛等問題。從外岡鎮(zhèn)，特別是從杏花社區(qū)的創(chuàng)新實踐來看，他們已經(jīng)初步探索了一些挖掘使用“社區(qū)領(lǐng)袖”的有效經(jīng)驗，其中關(guān)鍵的要點有：

其一，積極搭建“社區(qū)領(lǐng)袖”發(fā)揮作用的組織化平臺?！吧鐓^(qū)領(lǐng)袖”作用的有效發(fā)揮應(yīng)當(dāng)理應(yīng)是一種克服“散兵游勇”，“抱團取暖、聯(lián)合發(fā)電”的組織化狀態(tài)。但是實際情況是這種組織化狀態(tài)很難在社區(qū)內(nèi)部自發(fā)生成，因為一方面，組織化意味著需要支付一定的集體行動成本，而這往往很難指望“社區(qū)領(lǐng)袖”的自發(fā)行為，另一方面，即便社區(qū)內(nèi)部自發(fā)生成一定“社區(qū)領(lǐng)袖”的行動網(wǎng)絡(luò)，這種行動網(wǎng)絡(luò)的范圍也往往十分有限，無法擴大到行政區(qū)劃意義上的整個社區(qū)。正是在這個意義上來說，基層組織需要為“社區(qū)領(lǐng)袖”發(fā)揮作用搭建足夠有效的組織化平臺，這既是消化社區(qū)集體行動的成本考慮，同時也能達到通過基層組織網(wǎng)絡(luò)擴展“社區(qū)領(lǐng)袖”行動網(wǎng)絡(luò)的功效。以杏花社區(qū)為例，基層組織通過“老大人”隊伍的建制，有效搭建了“社區(qū)領(lǐng)袖”的活動平臺。到2014年，杏花社區(qū)共建有8支“老大人”團隊，凝聚的核心“老大人”已多達60人，帶動的參與團隊活動的居民人數(shù)超過200人，已經(jīng)成為杏花社區(qū)一支社區(qū)治理的生力軍。8支“老大人”團隊分別為“老娘舅”團隊（社區(qū)調(diào)解）、“綠色志愿者團隊”（環(huán)境整治）、“衣線牽”團隊（睦鄰，毛衣編織）、“白衣天使”團隊（醫(yī)療服務(wù)）、“業(yè)委會”團隊（聽取業(yè)主意見和建議）、“健身”團隊（文藝健身活動）、“社區(qū)治安”團隊（社區(qū)治安）、“助老為老”團隊（為老服務(wù)）。杏花社區(qū)的基層組織不僅為這些“社區(qū)領(lǐng)袖”提供了組織機制，還為一些團隊活動的開展提供了場所條件和一定的經(jīng)費支持，并且通過基層組織的網(wǎng)絡(luò)和治理資源為“社區(qū)領(lǐng)袖”保駕護航。在與“老大人”的實際訪談中，我們發(fā)現(xiàn)這些“老大人”多是上了年紀，具有較強的公益心，他們對社區(qū)居委會工作都比較體量，愿意奉獻一些自己的時間和精力去為社區(qū)做點事情，他們普遍認為基層組織把他們組織起來了，比他們的個人行為要有力得多。

其次，以“社區(qū)領(lǐng)袖”團隊為依托積極開展各類社區(qū)公共活動。社區(qū)公共活動是激活社區(qū)的“法寶”，也是社區(qū)凝心聚力的好方法。社區(qū)公共活動會產(chǎn)生很大的社會收益和治理收益，通過社區(qū)公共活動的引領(lǐng)，一方面是社區(qū)居民之間能夠加強交往、強化聯(lián)系，達到相互熟悉、互幫互助的社會效果，或者說社區(qū)公共活動是使陌生化的城市社區(qū)重新熟悉起來的“利器”。另一方面，社區(qū)公共活動可以拉近基層組織與社區(qū)居民之間的關(guān)系，使得社區(qū)干部和社區(qū)居民相互熟悉、相互理解，實際上一旦社區(qū)干部與社區(qū)居民之間建立了“面子關(guān)系”，各種工作的開展也就有了相當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)。相比基層組織直接組織開展社區(qū)公共活動，依托“社區(qū)領(lǐng)袖”為骨干的社區(qū)團隊組織開展社區(qū)公共活動具有多方面的好處，包括可以減輕社區(qū)干部的工作壓力、發(fā)揮“社區(qū)領(lǐng)袖”的主人翁精神，以及更加能夠深入群眾和服務(wù)群眾。在杏花社區(qū)，一些社區(qū)公共活動的開展，居委干部主動放權(quán)，給予“老大人”團隊以充分的自主性空間，實際效果也非常明顯。2010年6月，“衣線牽”的“老大人”為籌備端午節(jié)包粽子，她們早早采購好原料，組織好人員，花了2天時間，包了300多只粽子，通過居委會干部分別送到老黨員、獨居老人、殘疾人、低保人員等32戶家庭，讓他們分享到節(jié)日快樂和鄰里的親情。2010年的重陽節(jié)，在居委會和“衣線牽”的“老大人”的安排下，30多位老人捧出各色美味佳肴，邊品嘗，邊交流，笑語盈盈，其樂融融。得益于社區(qū)公共活動團隊的帶動作用，杏花居委會居民已經(jīng)越來越多走出家庭，參與社區(qū)組織的各種社區(qū)公共活動。2013年，居委會在秋季舉辦了一場的趣味運功會，可謂盛況空前，報名的（家庭）200戶，參加的項目達432人次。

其三，通過各種公共激勵手段建立支撐“社區(qū)領(lǐng)袖”發(fā)揮作用的有效回報機制。正如前文已經(jīng)提到的，現(xiàn)階段的城市社區(qū)往往難以自發(fā)形成對“社區(qū)領(lǐng)袖”公益行為足夠的激勵機制，這時“社區(qū)領(lǐng)袖”僅有的公益心經(jīng)常會因為得不得珍惜和呵護而難以撥得更亮。既然社區(qū)很難自發(fā)生成有效的激勵機制，那么基層組織通過公共激勵的輸送就成為煥發(fā)和維護“社區(qū)領(lǐng)袖”公益心的基本路徑。特別是，我國正處于轉(zhuǎn)型期，國家統(tǒng)一的誠信體系還未建立，“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益行為很難得到制度激勵，所以基層組織這種“塊狀”的公共激勵就顯得尤其不可或缺。在外岡鎮(zhèn)和杏花社區(qū)“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新實踐中，他們已經(jīng)探索使用了一些比較靈巧但有效的公共激勵手段。這些公共激勵措施包括，政府領(lǐng)導(dǎo)在開會時表揚和肯定“老大人”的奉獻精神，政府給“老大人”頒發(fā)榮譽性的證書，給予少許的誤工補貼，居委會在過年過節(jié)時給“老大人”送一點“溫暖”，以及聆聽和排解“老大人”的一些煩惱，等等。實際上，這些激勵措施并不需要花費多大的成本，但卻能讓“老大人”感受到助人為樂之后的回報，從而激發(fā)更多的力量。杏花居委會書記就指出：“這些‘老大人’真是不容易，有的那么大年紀了，還在為公共事業(yè)做事，我們能做的也很有限。但是做總比不做好，不做的話，以后還有誰愿意為公共事業(yè)付出呢？其實‘老大人’也不圖這些小意思，只是從心理上會覺得好受一點，畢竟自己付出得到了一些善意的回饋吧！”實際上，“社區(qū)領(lǐng)袖”的奉獻所需獲得的回報并不是足夠的金錢，而是希望得到尊重和感激，以及在社會威望和社會地位上的一些收獲，而基層組織正好掌握了施予這些回報的各項資源，如果各種公共激勵手段用得好，完全可以最大限度地激發(fā)“社區(qū)領(lǐng)袖”的公益心和公益行動。

三、“社區(qū)領(lǐng)袖”參與社區(qū)治理的多方位成效

通過搭建有效的組織化平臺、社區(qū)公共活動的引領(lǐng)，以及各種公共激勵手段的使用，外岡鎮(zhèn)和杏花社區(qū)確實在很大程度上有效凝聚了“社區(qū)領(lǐng)袖”在社區(qū)治理中發(fā)揮了多方位的切實成效。

其一，化解社區(qū)矛盾糾紛、維護社區(qū)治安和穩(wěn)定。從杏花社區(qū)的經(jīng)驗來看，一些“老大人”團隊由于他們獨有的專業(yè)技能、社會閱歷和民間身份，他們在社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解中往往會發(fā)揮難以比例的實際效果。比如，2012年6月杏花社區(qū)內(nèi)有三個小區(qū)共700多戶要安裝天然氣，工期計劃半年。這是一項改善民生的大事，但一些用戶顧忌家庭裝修的破壞不愿意安裝，鄰里糾紛圍繞天然氣安裝一下子突增，夏關(guān)德、周家沖兩位“老大人”主動擔(dān)當(dāng)，一方面出面調(diào)停樓上樓下居民之間的糾紛，同時，又及時與施工隊間協(xié)調(diào)，其工作量大，任務(wù)之艱巨，可想而知。他們均已年邁，可是不辭辛勞，冒著酷暑走家串戶，整天都在現(xiàn)場，協(xié)調(diào)施工中的問題，解決用戶與施工隊之間的糾紛。至2012年底，施工隊順利完成安裝任務(wù)，700多戶居民都用上了新安裝的天然氣，居民和施工隊都十分感謝兩位“老大人”做出的貢獻。更有一起集訪事件，由于“老大人”的自我管理，主動配合政府，積極參與做好調(diào)解工作，及時化險為夷，在社區(qū)傳為美談。事情發(fā)生在2011年8月19日，岡峰新苑20多名業(yè)主來到“老娘舅工作室”，聲稱，小區(qū)部分土地被某村占用，以致安全通道被堵，強烈要求：一、立即打開被堵的安全通道；二、由某村以房價的3%金額賠付給每戶業(yè)主。眾人言語強硬，情緒激動，揚言要集體上訪，并上街游行云云。社區(qū)“老大人”第一時間得知情況后，一方面及時向居委、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報，一方面及時采取應(yīng)對措施，老夏、老龔和樓組長分別走訪有關(guān)業(yè)主，耐心細致地做化解工作。在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的支持下，終于把矛盾化解在基層，維護了社區(qū)的穩(wěn)定、團結(jié)?，F(xiàn)如今，岡峰新苑的安全通道以開通，群眾表示滿意。

其二，提供社區(qū)服務(wù)、豐富社區(qū)群眾的公共生活。在杏花社區(qū)，一些“老大人”團隊凝聚了一些為社區(qū)居民提供服務(wù)的熱心人，為老百姓、特別是社區(qū)弱勢群體提供了不少的有益服務(wù)。以“助老為老”團隊為例，該團隊的理念是“助老為老我貢獻”，該“老大人”團隊提供的助老為老服務(wù)包括：定期到老人家中了解老人需求，提供幫助做飯、打掃衛(wèi)生、代購物品等服務(wù)；對生活不能自理、經(jīng)濟困難的老人，提供必要的生活照料；定期或不定期的上門與獨居老人聊聊天，讀書讀報，讓老人快樂生活；了解需要幫助的老年人的健康情況，依托居委白衣天使團隊的志愿者成員上門義診服務(wù)。團隊成立以來，得到了社區(qū)老年人的充分好評。“白衣天使”團隊的理念是“白衣天使”獻愛心，其核心“老大人”有6人，皆為退休或在職醫(yī)生，其中有黨員3人。團隊的具體服務(wù)內(nèi)容包括：開展社區(qū)健康知識宣傳、講座，每周一次義務(wù)為社區(qū)居民測量血壓，定期開展義診活動，為行動不便和困難人員提供上門醫(yī)療咨詢服務(wù)。該團隊的領(lǐng)袖是一位共產(chǎn)黨員、退休醫(yī)生施紀泉，擅長外科傷科，在外岡地區(qū)頗有名氣。他堅持每周三下午到居委會義診，為居民把診問脈，因慕名而來的病人多，常常下班時間過了，還堅持看病。平時，許多群眾上門求醫(yī)，他多數(shù)不收費，并精打細算為病人節(jié)省藥費。醫(yī)德高尚、醫(yī)術(shù)高超的施醫(yī)生被居民譽為“白衣天使”。而諸如“衣線牽”團隊、“健身”團隊則發(fā)揮著豐富社區(qū)群眾公共生活的重要作用，通過這些“老大人”團隊開展各種活動，社區(qū)居民之間的關(guān)系也變得更加密切，社區(qū)“守望相助”的共同體意義逐漸表露。比如，岡峰新苑退休人員盛啟祥突發(fā)腦梗塞在上海住院搶救，他的老伴劉美琴又不慎摔傷，嚴重骨折。家里老伴生活不能自理，子女無暇顧及。這時，樓組長龔明英和鄰居施美芬等社區(qū)“老大人”挺身而出，帶領(lǐng)幾位居民毅然擔(dān)當(dāng)起照顧劉美琴生活起居的全職，長達兩個多月。老盛一家對此感激不盡，“老大人”說：“我們是一家人”。

其三，引領(lǐng)社區(qū)自治精神，樹立社會道德標(biāo)桿。杏花居委會的“業(yè)委會”團隊的設(shè)立，對社區(qū)自治在精神上產(chǎn)生了一定引領(lǐng)作用。杏花居委會的“業(yè)委會”團隊，有8為核心“老大人”，該團隊的理念是“社區(qū)事務(wù)我關(guān)心”，具體工作內(nèi)容是聽取業(yè)主意見和建議，包括耐心聽取并向居委反映居民的意見、建議和要求，參與討論涉及全體居民利益的重要問題，糾正居委會在日常工作中的不當(dāng)決定，監(jiān)督物業(yè)的衛(wèi)生、綠化和社區(qū)保安工作。比如，伴隨著小區(qū)住房購車比例的上升，小區(qū)停車難成為一個普遍的問題。2012年，在小區(qū)居民的強烈反映和要求下，居委會著手想辦法解決岡峰社區(qū)的停車難問題，解決問題的基本思路是劃定停車位，并據(jù)此按年收取停車費。該小區(qū)一共有252戶住戶，居委會一開始推動起來并不順利，好在這時社區(qū)“老大人”挺身而出，經(jīng)過他們的說服、溝通和協(xié)調(diào)，終于取得了239戶人家的同意，小區(qū)停車難問題得到了有效的化解。一些“老大人”的真人事跡也為社區(qū)居民所傳誦，在一定程度和意義上，具有樹立社會道德標(biāo)桿的榜樣性作用。龔學(xué)清是一位黨員，現(xiàn)年71歲，退休之前還是外岡一所小學(xué)的黨支部書記。2003年從單位退休下來，老龔舍小家顧大家，積極投身于社區(qū)自愿者工作，成為“老娘舅”團隊的一位領(lǐng)袖。特別值得一提的是，龔學(xué)清的身體狀況并不是很好，他有心臟病，住過3次醫(yī)院，動過4次手術(shù)，心臟上裝了5個支架。此外龔學(xué)清還患過一次腦梗。作為曾經(jīng)的黨支部書記，龔學(xué)清為人熱情，善于與群眾溝通，具有出色的表達和協(xié)調(diào)能力。雖然身體上并不好，老龔還是相信人一定要有“精神頭”，不能因為生病而喪失了“心氣”。社區(qū)內(nèi)有一年老的外地媳婦，其養(yǎng)老金問題長期無法解決他不顧自己多病之身，多次到有關(guān)部門咨詢了解辦理手續(xù)，在老龔的傾力幫助下，根據(jù)相關(guān)政策，這名外來媳婦的養(yǎng)老金終于有了著落，她十分感謝政府和老龔的真誠幫助，也成為了社區(qū)活動的積極分子。

*葉敏，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心、社會學(xué)博士后。