袁周斌

（湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430035）

論董必武的憲法思想

袁周斌

（湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430035）

作為新中國成立初期國家法制建設(shè)及政法工作的主要負(fù)責(zé)人，董必武同志深刻而全面地論述了國家政治和法律等方面的許多問題。在制定和施行憲法領(lǐng)域，董必武不僅親自參與了新中國第一部憲法的制定，始終不渝地維護(hù)憲法的地位和權(quán)威，而且提出和論述了一系列憲法基本理論問題。董必武的憲法思想對(duì)于我國當(dāng)前依憲治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家具有重要的指導(dǎo)意義。

董必武；立憲思想；行憲思想

一、董必武的立憲思想

（一）制定憲法的必要性及憲法的根本法地位

盡管中外憲法學(xué)者對(duì)于憲法有不同的理解，但將近現(xiàn)代的憲法界定為國家根本法則是共識(shí)。近現(xiàn)代意義的憲法乃民主制度法律化的基本形式，在一國的法律體系中具有最高的法律效力。憲法多采用原則性和綱領(lǐng)性的方式規(guī)定國家社會(huì)制度和政治制度的基本原則，即國家的根本問題，主要包括國家性質(zhì)、政權(quán)組織形式、國家結(jié)構(gòu)形式、國家基本經(jīng)濟(jì)制度、基本文化制度、國家機(jī)構(gòu)以及公民基本權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。關(guān)于憲法的根本法地位以及新中國制定頒布憲法的必要性問題，董必武作出了明確說明：“憲法是共同綱領(lǐng)的發(fā)展，是我們國家的根本法”；“我們之所以制定憲法，就是用法律手段把我國人民革命第一階段勝利的成果鞏固下來，同時(shí)表達(dá)我國人民在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上繼續(xù)前進(jìn)——向社會(huì)主義社會(huì)前進(jìn)的根本愿望。”董必武對(duì)于憲法在國家政治生活和法律體系中的重要地位的認(rèn)識(shí)，充分顯示了他作為無產(chǎn)階級(jí)政治家和法學(xué)家雙重身份的遠(yuǎn)見卓識(shí)。1952年底，第一屆政治協(xié)商會(huì)議任期屆滿，中共中央認(rèn)為應(yīng)適時(shí)召開全國人民代表大會(huì)，制定憲法，于是成立了由董必武等同志組成的憲法起草委員會(huì)。1953年，中央成立了由董必武擔(dān)任會(huì)長的新中國第一個(gè)全國性質(zhì)法律團(tuán)體——中國政治法律學(xué)會(huì)。該學(xué)會(huì)在董必武的領(lǐng)導(dǎo)下積極地開展研究工作，全面地論證了即將頒布的第一部憲法的結(jié)構(gòu)形式、基本內(nèi)容和寫作原則。毋庸置疑，對(duì)于新中國第一部憲法的誕生，董必武付出了大量的心血，做出了較大的貢獻(xiàn)。1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，通過了新中國的第一部憲法（以下簡(jiǎn)稱“五四憲法”）。這部憲法在頒布施行后最初的三四年里，在國家生活和社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用，大大促進(jìn)了社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

（二）在憲法中確立人民民主專政的國家性質(zhì)

任何國家都具有特定的國家性質(zhì)。國家性質(zhì)是國家的根本屬性，它在國家制度中具有重要地位，在我國憲法學(xué)和政治學(xué)中屬于國體問題。毛澤東同志曾指出，國體問題，“它只是指的一個(gè)問題，就是社會(huì)各階級(jí)在國家中的地位”。這就是說，國家的性質(zhì)（階級(jí)性）是通過各階級(jí)階層在國家中的不同社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)地位予以表現(xiàn)的。憲法是國家的根本法，憲法與國家性質(zhì)有著十分密切的關(guān)系：一方面，憲法作為近現(xiàn)代國家維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治的產(chǎn)物，其性質(zhì)和內(nèi)容取決于近現(xiàn)代國家的性質(zhì)，即有什么性質(zhì)的國家，就有性質(zhì)和內(nèi)容與之相適應(yīng)的國家憲法；另一方面，近現(xiàn)代世界各國都把國家性質(zhì)作為憲法的重要內(nèi)容之一進(jìn)行直接或間接的規(guī)定。資本主義國家憲法一般以“主權(quán)在民”、“增進(jìn)全民福利”等籠統(tǒng)的語言掩蓋其資本主義專政的本質(zhì)；而社會(huì)主義國家憲法大都以規(guī)范的形式明確規(guī)定了國家性質(zhì)，即公開宣稱國家政權(quán)的性質(zhì)是無產(chǎn)階級(jí)專政，國家實(shí)行社會(huì)主義制度。我國“五四憲法”根據(jù)過渡時(shí)期階級(jí)關(guān)系的特點(diǎn)和狀況，在第1條中即對(duì)我國人民民主專政的國家性質(zhì)作了明確的規(guī)定。董必武始終強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)人民民主政權(quán)，我們的政權(quán)性質(zhì)仍然是以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國內(nèi)各民族的人民民主專政?！倍匚溆H自參與制定的“五四憲法”很好地體現(xiàn)了他關(guān)于新中國的國家性質(zhì)是人民民主專政的主張。

（三）在憲法中確立人民代表大會(huì)制度的國家基本政治制度

國家基本政治制度在一個(gè)國家的政治制度體系中處于核心地位，發(fā)揮著凝聚、協(xié)調(diào)政治制度體系的作用，支配著國家整個(gè)政治制度的運(yùn)作。在我國具體歷史條件下形成的人民代表大會(huì)制度正是這樣的一種基本政治制度，它直接全面地反映了我國的階級(jí)本質(zhì)和國家性質(zhì)，是我國人民民主專政政權(quán)的組織形式，是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的基本形式，是我國其他政治制度賴以建立的基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)制度之所以能在我國得以確立和發(fā)展，董必武可謂做出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。他在1953年《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》一文中指出：“普選的人民代表大會(huì)制，是我們國家的基本制度”，“我國人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)，為各級(jí)人民代表大會(huì)或代行人民代表大會(huì)職權(quán)的各級(jí)人民代表會(huì)議及其所選出的各級(jí)人民政府。各級(jí)人民政府是在各級(jí)人民代表會(huì)議閉會(huì)期間行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)?！倍匚潢P(guān)于建立人民代表大會(huì)制度的主張被吸收到了“五四憲法”之中?！拔逅膽椃ā钡诙拢▏覚C(jī)構(gòu)）的第一節(jié)（全國人民代表大會(huì)）用18個(gè)條文詳細(xì)規(guī)定了全國人民代表大會(huì)的相關(guān)內(nèi)容。1954年第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的勝利召開以及新中國第一部憲法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度被正式確認(rèn)為我國的基本政治制度。

（四）在憲法中確認(rèn)公民的基本權(quán)利與義務(wù)

憲法作為根本法，是確認(rèn)和保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)最有力的工具。在國家法律體系中，憲法不僅是系統(tǒng)全面規(guī)定公民基本權(quán)利的法律部門，而且其基本出發(fā)點(diǎn)就在于保障公民的權(quán)利和自由。近現(xiàn)代絕大多數(shù)國家都在其憲法中確認(rèn)了公民所享有的一些基本權(quán)利和應(yīng)履行的基本義務(wù)。我國“五四憲法”對(duì)公民享有的基本權(quán)利作了比較系統(tǒng)和全面的規(guī)定，其在第三章公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定中，首先確立了公民在法律上一律平等的原則，并根據(jù)這一原則作了19條具體規(guī)定：除了肯定《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有言論、思想、出版、集會(huì)、結(jié)社、通信、人身、居住、遷徙、宗教信仰以及示威游行的自由權(quán)，男女平等和婚姻自由，各民族一律平等且都有發(fā)展其語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由之外，還增加規(guī)定了公民享有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)等基本權(quán)利；同時(shí)，公民還負(fù)有保衛(wèi)祖國、遵守法律、遵守勞動(dòng)紀(jì)律、愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、征服兵役和繳納賦稅的基本義務(wù)。一般認(rèn)為，“五四憲法”關(guān)于公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定是比較完備的，初步積累了公民基本權(quán)利義務(wù)立憲方面的經(jīng)驗(yàn)，并在該部憲法實(shí)施初期取得了較好的社會(huì)效果。這其中凝聚了董必武的大量心血，體現(xiàn)了他尊重和保障人民權(quán)利的思想。他曾明確指出：“在我們?nèi)嗣衩裰鲊抑?，任何不重視人民民主?quán)利、違犯人民民主制度的現(xiàn)象都是不能容許的”。任何人“非依法由合法機(jī)關(guān)依照合法手續(xù)不能任意逮捕，并且必須依照法律，以合法程序予以審判和處罰”。他強(qiáng)調(diào)，人民政府應(yīng)該“保障人民有民主權(quán)利，有集會(huì)、結(jié)社、言論、出版、信仰等自由……保障人民的人權(quán)和財(cái)權(quán)……保障人民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”而且，根據(jù)我國的實(shí)際情況，人民政府還應(yīng)采取一切辦法大力發(fā)展生產(chǎn)，以保障人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利。董必武這種尊重和保障人權(quán)的思想觀念無論在當(dāng)時(shí)還是在現(xiàn)在，都具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

二、董必武的行憲思想

（一）依據(jù)憲法，健全社會(huì)主義法制

憲法作為治國安邦的總章程，它所調(diào)整的是國家生活中最基本的社會(huì)關(guān)系，它所規(guī)定的內(nèi)容是國家社會(huì)制度和政治制度的根本問題。憲法對(duì)國家根本問題的規(guī)定多采用原則性和綱領(lǐng)性的方式。就憲法在國家法律體系中的最高地位而言，在已經(jīng)完成立憲、頒布成文憲法之后，就必須根據(jù)憲法，在國家和社會(huì)生活的各領(lǐng)域相應(yīng)地制定和完善各種法律法規(guī)，使憲法規(guī)定的基本原則和綱領(lǐng)性內(nèi)容得以具體化，從而保障憲法的切實(shí)貫徹施行，如此才能真正實(shí)現(xiàn)憲法的功能和樹立憲法的權(quán)威。可以說，切實(shí)地行憲，有效地保障憲法實(shí)施，是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國家的前提和基礎(chǔ)。董必武明確指出要保障憲法的施行，首先必須加強(qiáng)立法工作，健全完善社會(huì)主義法制。他在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上指出：“現(xiàn)在國家已進(jìn)入有計(jì)劃的建設(shè)時(shí)期，我們的憲法已經(jīng)公布，今后不但可能而且必須逐步制定比較完備的法律，以便有效地保障國家建設(shè)和保護(hù)人民的民主權(quán)利?！痹凇拔逅膽椃ā鳖C布兩年后，他又強(qiáng)調(diào)指出，雖然國家已經(jīng)制定頒布了憲法和一些重要的法律、法規(guī)，但對(duì)于國家的法制建設(shè)而言還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還急需一系列基本法律，如刑法、民法、訴訟法、勞動(dòng)法、土地使用法等。有法必依的前提是有法可依。在新中國成立初期，正是在董必武的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，新中國法制史上出現(xiàn)了第一次立法高潮，初步建立了我國社會(huì)主義法律制度。

（二）遵守憲法和法律，依法辦事

遵守憲法是行憲的最基本要求，也是憲法實(shí)施的最基本方式。憲法在國家法律體系中具有母法的最高法律地位。憲法是其他法律的立法依據(jù)和立法基礎(chǔ)，沒有憲法依據(jù)和憲法授權(quán)，則不能制定法律。在一切法治國家，任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都必須嚴(yán)格遵守法律，而法律又都是以憲法為依據(jù)制定的，不得同憲法相抵觸，可見，憲法是所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民的最高行為準(zhǔn)則。任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，應(yīng)嚴(yán)格按照憲法和法律來從事各項(xiàng)活動(dòng)。董必武十分注重培養(yǎng)人民群眾樹立遵守憲法和法律的思想觀念。他認(rèn)為，“我們的人民民主專政的政權(quán)要想辦法使人民從不信法、不守法變成為信法、守法，這雖然是比較困難的任務(wù)，但是我們必須完成這個(gè)任務(wù)?！币?yàn)?，“培養(yǎng)群眾的守法思想，對(duì)于健全人民民主制度，鞏固人民民主專政，保衛(wèi)國家建設(shè)，有著極為重要的意義”。他還多次強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法和法律。董必武始終認(rèn)為遵守憲法和法律的關(guān)鍵是依法辦事。依法辦事包含著兩層含義：一是依法享有權(quán)利并行使權(quán)利，二是依法承擔(dān)義務(wù)并履行義務(wù)。遵守憲法和法律就是行使法律權(quán)利和履行法律義務(wù)兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)?！?/p>

（三）遵從憲法精神，正確處理黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系

在行憲過程中，遵從憲法精神，正確處理執(zhí)政黨和政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，是國家政治體制良性發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，要實(shí)現(xiàn)和維護(hù)我國憲法規(guī)定的人民民主專政的政治體制，關(guān)鍵之一就是要正確處理執(zhí)政黨和政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。董必武從黨的性質(zhì)和政權(quán)性質(zhì)分析入手，論述了黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系：首先要確立黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，“黨的組織要領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)工作，這是不可動(dòng)搖的原則”。但是，“黨領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)，但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看做一個(gè)東西?！h與政權(quán)機(jī)關(guān)的合理關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：黨對(duì)各級(jí)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)理解為經(jīng)過它，把它強(qiáng)化起來，使它能發(fā)揮其政權(quán)的作用。強(qiáng)化政權(quán)機(jī)關(guān)工作，一方面是黨支持政權(quán)機(jī)關(guān)，另一方面是政權(quán)機(jī)關(guān)在受了黨的支持之后就會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)黨的政策。”黨的職能和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能是完全不同的。就黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)的途徑和方式而言，董必武明確指出：“黨只能直接命令它的黨員和黨團(tuán)在政府中做某種活動(dòng)，起某種作用，決不能駕乎政府之上來直接指揮命令政府?！倍匚涞倪@些論述對(duì)于我們今天正確理解依法治國架構(gòu)下政黨與政府的關(guān)系仍然具有重要指導(dǎo)作用。

（四）落實(shí)和鞏固憲法確立的人民代表大會(huì)制度

制定頒布憲法的目的在于實(shí)施，憲法所規(guī)定的各種基本制度以及憲法的價(jià)值、功能和作用，都只能通過憲法的實(shí)施才能體現(xiàn)出來?！拔逅膽椃ā贝_立了人民代表大會(huì)制度為我國的基本政治制度。對(duì)于落實(shí)和鞏固憲法確立的人民代表大會(huì)制度，早在“五四憲法”制定頒布之時(shí)，董必武就清醒地認(rèn)識(shí)到：雖然全國人大已經(jīng)順利召開，新憲法業(yè)已制定和頒布，但是這并不意味著作為國家基本政治制度的人民代表大會(huì)制度在全國范圍內(nèi)得到了普遍和切實(shí)的實(shí)行。針對(duì)不少地方在落實(shí)人民代表大會(huì)制度上存在的諸多問題，董必武明確指出：“有的地方雖然召開了人民代表會(huì)議和人民代表大會(huì)，但是沒有充分發(fā)揚(yáng)民主，對(duì)于應(yīng)該展開討論的重大問題沒有認(rèn)真地進(jìn)行討論，沒有充分集中群眾的意志，只是形式地通過決議。”因此，在全國范圍內(nèi)真正落實(shí)、鞏固和完善人民代表大會(huì)制度還有許多工作要做，可謂任重而道遠(yuǎn)。在“五四憲法”施行之后，負(fù)責(zé)中央政法工作的董必武仍然對(duì)人民代表大會(huì)制度的實(shí)行和發(fā)展表現(xiàn)出極大的關(guān)注和熱情。1956年9月，在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)上，他對(duì)個(gè)別地方未按規(guī)定按期召開人民代表大會(huì)、不按法定程序撤換代表以及領(lǐng)導(dǎo)不注意傾聽代表意見等現(xiàn)象提出了嚴(yán)厲的批評(píng)?；仡櫲嗣翊泶髸?huì)制度的形成、確立和發(fā)展，誠如有學(xué)者所主張：董必武堪稱是“我黨歷史上宣傳和踐行人民代表大會(huì)制度的第一人”。

（五）保障和實(shí)現(xiàn)憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利

從憲法施行層面來看，對(duì)實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的切實(shí)保障是行憲的重要內(nèi)容之一。保障和實(shí)現(xiàn)我國憲法所確認(rèn)的公民基本權(quán)利主要有兩種途徑：一是通過健全完善社會(huì)主義法制，在制定的各種法律法規(guī)中構(gòu)建完善且具體的公民權(quán)利體系，使憲法所確認(rèn)的公民基本權(quán)利在法律法規(guī)所構(gòu)建的權(quán)利體系中得以具體化，以此確保公民權(quán)利來源的合法性；二是通過規(guī)范和限制國家機(jī)關(guān)的公共權(quán)力，以及設(shè)置并落實(shí)各種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保障公民權(quán)利不受公共權(quán)力的非法侵害，并確保公民權(quán)利在遭受非法侵害時(shí)可以獲得有效的救濟(jì)，從而保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。就第一條途徑而言，董必武大力倡導(dǎo)依據(jù)憲法健全社會(huì)主義法制，使憲法中確認(rèn)的公民基本權(quán)利在法律法規(guī)中得以具體化。他認(rèn)為：“在逐步完備起來的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主權(quán)利應(yīng)該受到充分的保護(hù)?！仨殢牧⒎ǚ矫?，從健全人民司法、公安和檢察制度方面，對(duì)人民的民主權(quán)利給予充分保護(hù)?！本偷诙l途徑而言，董必武針對(duì)當(dāng)時(shí)公民基本權(quán)利保障的實(shí)際情況提出了許多意見。他對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象提出了嚴(yán)厲的批評(píng)：“我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有違法亂紀(jì)、侵犯人民群眾民主權(quán)利的現(xiàn)象；甚至有的人自命特殊，以為法制是管老百姓的，而自己可以超越于法律之外……對(duì)于這些惡劣的現(xiàn)象，我們必須進(jìn)行堅(jiān)決的不懈的斗爭(zhēng)?！彼趽?dān)任最高人民法院院長期間曾多次強(qiáng)調(diào)，在審判實(shí)踐中要注重程序正義，應(yīng)充分保障當(dāng)事人的各項(xiàng)訴訟權(quán)利。在新中國成立初期黨的政策和最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示在治理國家中占主導(dǎo)地位的特殊歷史背景下，董必武主張?jiān)谒痉ǎ▓?zhí)法）活動(dòng)中通過履行正當(dāng)?shù)姆沙绦騺肀Ｕ瞎竦臋?quán)利，這不僅體現(xiàn)了他深厚的法學(xué)理論造詣，更體現(xiàn)了他難能可貴的政治勇氣。

[1]董必武政治法律文集[M].北京:法律出版社,1986.

[2]董必武法學(xué)文集[M].北京:法律出版社,2001.

[3]董必武選集[M].北京:人民出版社,1985.

[4]毛澤東選集（第2卷）[M].北京:人民出版社,1991.

[5]張學(xué)仁.二十世紀(jì)之中國憲政[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2002.

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1673―2391(2014)02―0081―03

2014-01-15責(zé)任編校：江流