易君

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430079）

風險社會背景下行政決策之新發(fā)展

易君

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430079）

目前，我國正處于風險社會以及社會急劇轉(zhuǎn)型期，新的社會背景給行政決策的環(huán)境、動力、體制、模式等帶來了深刻的影響，行政決策呈現(xiàn)出諸多新特征，這也對行政決策權的配置和運行的科學化、民主化、規(guī)范化提出了更高的要求。

風險社會；行政決策；行政決策權

現(xiàn)實中，行政決策引發(fā)了愈來愈多的社會問題，政府的公信力正面臨挑戰(zhàn)。一方面表現(xiàn)為行政決策過度作為，即在行政決策過程中將風險估計得比實際表明的要大，因而決策的后果和采取的措施過多地限制了人們的行動自由。如為了減少食品安全事故的風險，不少地方做出要對食品生產(chǎn)企業(yè)進行專門人員駐廠監(jiān)督的行政決策，但該決策也嚴重干擾了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權；又如考慮到公共交通安全的風險，對闖黃燈行為進行交通行政處罰的行政決策，這些決策的合法性和合理性都曾遭到社會公眾和學者的質(zhì)疑。另一方面表現(xiàn)為行政決策不足，即在行政決策過程中將風險估計得比實際表明的要小，因而采取的決策和措施未能有效防止危險的發(fā)生。如食品安全事故頻發(fā)之時，食品免檢制度之所以要為其自身導致的災難承擔罵名，根源就在于它的設計者，決定采取該制度的決策者忽視了風險、風險社會、風險治理的特征。[1]因此，需要重新認識風險社會背景下的行政決策及其運行。

一、行政決策之新社會背景

現(xiàn)代社會是一個“風險社會”，該概念由德國社會學家烏爾里?！へ惪耍║lrichBeck）首次提出。與前工業(yè)社會的自然災害、瘟疫相比，工業(yè)社會的風險在相當程度上是現(xiàn)代科學技術之負面影響所造成的。[2]風險社會的核心悖論是這些內(nèi)在風險由現(xiàn)代化過程所引發(fā)，而現(xiàn)代化過程又循環(huán)式地極力去控制它們。[3][4]伴隨著工業(yè)化的進程，現(xiàn)代社會的風險全球性和代際性日趨明顯，其影響范圍往往超過事件制造者所在地。“它們擁有一種全球化的內(nèi)在傾向，危險的普遍化伴隨著工業(yè)生產(chǎn)，這種情況是獨立于生產(chǎn)地的：食物鏈實際上將地球上所有的人連接在一起，風險在邊界之下蔓延”[5]。例如，日本核泄漏的四處飄散，非典等疾病的四處傳播，都曾引起全球性恐慌?！霸诹甏?，生物學家發(fā)現(xiàn)南極企鵝肉有高濃度的工業(yè)毒素，這些毒素從化工集團的產(chǎn)品和煙囪侵入最后一個表面上尚未被文明觸及的角落”。[6]當然，其他時代如歐洲和世界其他區(qū)域工業(yè)化過程剛開始時，也有這種情形，然而與我們所處的世界風險社會相比，其獨特之處在于：危機及風險乃非本愿地產(chǎn)生于所有想克服這些危機和風險的嘗試。而且，現(xiàn)代社會的風險也悄然發(fā)生了變化，如風險的性質(zhì)發(fā)生了變化，人類預期壽命提高，新風險種類增加，科學家識別和測量風險的能力提高，關注健康、安全與環(huán)境風險的科學家和分析家增加，正式定量分析增加，政府在風險評估和管理中的作用強化，特別利益團體在社會風險管理中的參與增加，公眾對保護的興趣、擔憂和需求增加。[7]這些變化帶動社會政治、經(jīng)濟、文化、法律、觀念等多方面的變化。

值得注意的是，我國風險社會的形成和發(fā)展還伴隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型，二者的耦合使我國現(xiàn)代風險社會還呈現(xiàn)出特殊之處。經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，現(xiàn)代化進程改變了整個社會的分層構造和公眾觀念，科學技術迅猛發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與財富積累，大眾傳媒日益普及和發(fā)達，民眾權利意識勃興，各種前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的要素相互疊合，同時共存于社會現(xiàn)實中。這種背景使我國的社會風險環(huán)境呈現(xiàn)出許多新的特點，如風險的人為性強、風險處置滯后于社會發(fā)展、風險逆向流動（向弱勢群體流動），[8]風險帶有明顯的復合性，現(xiàn)代意義的風險與傳統(tǒng)風險同時存在，制度風險中既有過程風險也有結(jié)構風險。除了多種風險共存并大量涌現(xiàn)外，中國本身的結(jié)構、所處的歷史階段以及所從事的現(xiàn)代化和融入世界的事業(yè)為這些風險的放大提供了條件。[9]

現(xiàn)實中一次又一次帶來嚴重后果甚至毀滅性后果的風險事件，使得人們迫切需要去進行有效的風險治理。風險成為影響人們當前行為（包括行政決策在內(nèi)）的一個重要參數(shù)。

二、風險社會中行政決策之新特點

制度和政府“并不是某個時代的創(chuàng)造者，而是由這個時代所創(chuàng)造”[10]。任何一項具體行政決策的誕生，都是在特定的時空環(huán)境下決策主體對公眾需求和社會事務的一種回應和安排。從邏輯上講，當代行政決策的社會和政治背景已然發(fā)生了重大變化，與之相應，在風險社會中，行政決策的主體、信息、環(huán)境、方式、后果等要素也必然會受到或深或淺的影響，從而產(chǎn)生或多或少的變異性。具體來講，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）風險決策、不確定性決策、非常規(guī)決策增多

現(xiàn)代風險社會中，特征和規(guī)模與過去完全不同的新風險增多了，且復雜性不斷增加，包括核電廠事故、放射性廢物、合成農(nóng)藥及化學品暴露、超級油輪溢油事故、科學實驗室事故等。這些風險中有許多在規(guī)模上很難估計，因為歷史和精算的數(shù)據(jù)都不存在或者極難收集。[11]因此，隨著行政決策面臨的風險增多、不確定性增大，風險決策和不確定決策的數(shù)量在逐步增加。面對無所不在的風險陰影，面對風險轉(zhuǎn)化為巨大災難的隨機性和突發(fā)性，一旦決策失誤或者風險預防未引起重視而導致風險高度現(xiàn)實化或已經(jīng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，那么隨之而來的便是非常規(guī)決策數(shù)量的增加和重要性的提高。

（二）行政決策信息的不確定性增強

行政決策信息是行政決策的基礎和生命、前提和條件，信息的質(zhì)量和數(shù)量會直接影響決策內(nèi)容的科學性、針對性、可實施性。[12]傳統(tǒng)行政法所欲規(guī)范的行政決策基本定位于“面向確定的決策”，無論是針對普遍事項的行政決策（如規(guī)則制定）還是就具體問題做出的行政決策（如處罰、強制、許可），都被要求具有明確的信息基礎和證據(jù)支撐。[13]然而這種確定的信息在當代風險社會中不再存在，行政決策會面臨諸多不確定的信息和評價，即便決策主體盡可能小心謹慎并充分考慮相關因素，仍可能出現(xiàn)決策預設目標落空，甚至發(fā)生嚴重后果。行政決策信息和知識的不確定性往往使其較難從立法機關制定的明晰、確定的規(guī)則中獲得決策合法性和正當性的有力支持。

（三）行政決策的副作用受到廣泛關注

行政決策的副作用是指行政決策所暗含的內(nèi)在風險。在風險社會，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量。行政決策的本意是通過行政活動達到維護社會秩序、促進社會發(fā)展、滿足人們對穩(wěn)定安全的預期的目標。但實際上，為了控制眼前的風險或使風險最小化的行政決策或行動，在降低了風險的同時，其背后往往也滋生了其它不確定的風險。每一個風險問題的解決，都會催生兩個取代它的新問題——這一現(xiàn)象可稱為“海得拉效應”。[14]重大行政決策社會穩(wěn)定性風險評估，就表明人們已經(jīng)意識到行政決策在解決問題的同時可能存在影響諸如社會穩(wěn)定之類的不確定的風險。

（四）行政決策議程設置變得更加復雜

在繁雜沉重的“問題堆”中，如何甄別出緊迫性、重大性、當為性的問題，牽涉到?jīng)Q策議程的設置。行政決策的議程設置需要回應公眾對安全、穩(wěn)定的要求，但現(xiàn)代風險的主觀性和社會建構性會造成公眾期待、需求的復雜化和多樣化，行政決策議程的設置需要在不同的風險認知和評價之間、不同的安全需求之間、客觀安全和主觀安全之間尋求平衡。而平衡過程中有關決策事項的風險程度、效果、成本等方面的信息和知識又具有不確定性，但面對公眾的需求，規(guī)制機關又不能以不確定性為由來回避行政決策的職責。這些因素的綜合作用使決策議程的設置變得十分復雜。

（五）行政決策后果評價難度增加

法治理念要求行政機關為自己做出的行政行為（包括行政決策）負責。鑒定責任的傳統(tǒng)做法是依據(jù)科學和法律的因果原則來判斷，但現(xiàn)在出現(xiàn)許多全新的風險，風險后果越來越難計算，原因越來越難鑒別，而且行政決策的影響多半有“遲延效應”，具有長期潛在性，各種影響因素也可能混合出現(xiàn)，導致上述原則常常無法有效地執(zhí)行，造成歸因和鑒定損害的困難。風險社會中因果關系的認定困難增加了對行政決策后果進行科學評估的難度，沖擊了行政決策后果的評價體系。

三、風險社會中行政決策之新發(fā)展

（一）行政決策從經(jīng)驗型轉(zhuǎn)向科學型，風險社會對行政決策科學化的要求更高

風險社會中，行政決策包含諸多不確定的情況，人們無法僅依靠既有經(jīng)驗知識開展活動。雖然“關于風險，不存在什么專家”[15]，但沒有專門知識予以應對也是不可想象的，因此，普通民眾和決策者需要依賴各類專家、學者的共同研究，運用科學方法做出正確決策的備選項。此外，政治現(xiàn)代化要求政府權力的理性化，意味著行政決策權力的行使以及行政決策過程應滿足理性的要求，從反面說，行政系統(tǒng)進行經(jīng)驗決策的空間受到嚴重壓縮，而必須代之以科學決策為主要形態(tài)。[16]因此，現(xiàn)代風險社會要求行政決策應經(jīng)歷從經(jīng)驗型上升到科學型的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。

（二）行政決策體制從單一主體的封閉、集權式轉(zhuǎn)向多主體參與的開放、合作式，風險社會對行政決策民主化的要求更迫切

傳統(tǒng)的行政決策體制表現(xiàn)出了一元化、高度集中、封閉性、管理主義的特點，[17]無限政府幾乎包攬了社會資源的全部配置權。這種決策體制在現(xiàn)代風險社會中暴露出諸多弊端，如較為封閉的環(huán)境使本就充滿不確定性的行政決策信息出現(xiàn)不足或者偏頗，行政決策的科學性受到影響；公眾在風險社會中對各自不同的需求和政策偏好缺乏有效的輸入途徑，行政決策的可接受性受到動搖；行政決策出現(xiàn)短視性，缺乏對不確定風險的考量，忽視決策的內(nèi)在副作用，做出不計風險成本的決策，決策的正當性受到瓦解；決策在集權的同時會把風險治理之責集中攬到自己身上，一旦發(fā)生不利后果，政府承受的問責也將更大，極大地挑戰(zhàn)了政府的公信力?！俺林氐臎Q策擔子，最后將不得不通過較廣泛的民主參政來分擔解決。否則政治制度無法維持”[18]。面對無處不在的風險陰影，構建多元主體參與的開放合作式行政決策體制已經(jīng)成為增強行政決策合法性的重要機制。其益處在于：彌補知識和信息的不足，增強決策的科學性；了解不同利益群體的安全訴求與合理期待，增強決策的可接受性；轉(zhuǎn)化行政決策責任的結(jié)構，將由行政一方承擔全部責任風險的機制轉(zhuǎn)化為由參與數(shù)方共同分擔的機制。既通過專家參與產(chǎn)生專家責任分擔效應，又通過與利害關系人、異議者以及普通公眾的交流，減弱公眾的不滿，減輕行政機關的責任，提高決策的可接受性和正當性。這樣，當決策后果來臨時，相信“自主”和“自治”的當代人，將和前工業(yè)時代的人一樣感謝或埋怨“命運”而不是風險規(guī)制機關。[19]為此，行政主體要轉(zhuǎn)變包攬全局的角色定位；公開決策信息；設定公眾參與的程序性權利；提供公開、公平、信息充分的參與渠道和溝通平臺，使每個利益相關者的潛在假設和評價標準都會浮出表面；決策的整個過程均與公民進行協(xié)商；公眾參與應當產(chǎn)生一定的法律后果，行政主體對公眾參與的回應應予以重視……

（三）行政決策更注重規(guī)范性、制約性，風險社會對行政決策法治化的要求更強烈

法治政府建設的核心是要求政府的行政活動具備合法性，風險社會背景下的行政決策也不例外，必須實現(xiàn)與其它各種行政活動一道共同面對“行政合法化”的主題。近代以來，西方法治國家規(guī)范行政決策的基本方法是通過民意機關的立法指令來為行政機關的活動提供合法性和正當性，但傳統(tǒng)的行政法規(guī)制模式很難解決風險社會中知識和信息不確定性所帶來的問題，我們的法治模式無法提供規(guī)范的例外情形（即風險），因而指望民意機關通過制定詳細、嚴密的規(guī)范或標準來為行政機關的決策活動提供堅實的依據(jù)則是愈發(fā)的困難。[20]此外，由于風險社會中的因果關系難以認定，通過事后追究決策者的法律責任來制約行政決策權的方式也存在無從下手的難處。但這并不能成為行政決策不受規(guī)范和制約的理由。行政決策是運用公權力對社會利益進行分配的一種行為，必將深刻影響公眾的權利義務，如舊城改造的行政決策意味著公眾的私人財產(chǎn)權、公共財產(chǎn)以及部分地區(qū)政府部門的管轄權會產(chǎn)生變更或消滅。而風險社會行政決策失誤的影響和代價又是深遠的、巨大的、災難性的，公民的政治、社會、文化權利甚至生存權利以及國家和社會資源的優(yōu)化配置和科學合理使用都會受到威脅，因此，風險社會中的行政決策也應當受到法律，特別是行政法的規(guī)范和制約，風險社會對行政決策法治化的要求反而變得更加強烈。那么采用何種方式為風險社會中的行政決策塑造合法性的評價框架，從而實現(xiàn)行政決策的法治化，這就需要行政法制通過權利義務的設定實現(xiàn)具有操作性的制度安排，從而規(guī)范行政決策權的運行。

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D912.1

A

1673―2391(2014)02―0072―03

2013-09-25責任編校：江流

中南財經(jīng)政法大學2013年度“研究生創(chuàng)新教育計劃”博士生創(chuàng)新科研課題的成果。課題名稱：風險社會背景下行政決策權的制約機制及其法制化研究（編號：2013B0501）。