田貴全，宗雪梅，高 潔，孟祥亮

（山東省環(huán)境監(jiān)測中心站，山東 濟南 250101）

加強自然保護區(qū)管理能力建設(shè)是提高自然保護區(qū)管理質(zhì)量與效益，維護生態(tài)平衡與生態(tài)安全的有效途徑。到2010年底，山東省已建立自然保護區(qū)73個，國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)的數(shù)量分別為7個、36個、20個和10個，面積99.9萬hm2，占全省國土面積的6.34%，初步形成了類型比較齊全、布局基本合理的自然保護區(qū)體系[1]。由于自然保護區(qū)是在強大的人口資源壓力和搶救性保護政策下建立起來的[2-4]，部分自然保護區(qū)管理工作薄弱，存在著重批輕建、重建輕管、管理能力不足等問題。2010年山東省作為環(huán)保部首批自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查省份，在全國率先開展了自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查工作。此次調(diào)查，摸清了山東省自然保護區(qū)建設(shè)與管理狀況，為自然保護區(qū)建設(shè)與管理提供了科技支撐。

1 調(diào)查方法

1.1 調(diào)查范圍與指標(biāo)

自然保護區(qū)管理狀況調(diào)查范圍為山東省已建立的各級各類自然保護區(qū)。涉及自然保護區(qū)管理狀況的調(diào)查指標(biāo)主要包括管理機構(gòu)性質(zhì)與級別、人員編制與數(shù)量、現(xiàn)有固定資產(chǎn)、事業(yè)經(jīng)費來源與數(shù)量、國家與地方投入基建資金、生態(tài)工程國家投入資金與地方配套資金、旅游接待人數(shù)與旅游收入等17項指標(biāo)?；鶞?zhǔn)年為2010年。

1.2 數(shù)據(jù)的采集

調(diào)查數(shù)據(jù)的采集以自然保護區(qū)為單元，采取收集現(xiàn)有文獻資料為主，查閱統(tǒng)計年鑒、文獻、網(wǎng)絡(luò)資料為輔的方法。根據(jù)最新文獻資料，填報《自然保護區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查表》。調(diào)查數(shù)據(jù)經(jīng)匯總、整理與審核后，建立包括自然保護區(qū)管理狀況數(shù)據(jù)在內(nèi)的全省自然保護區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

1.3 文件資料的收集

自然保護區(qū)文件資料主要包括自然保護區(qū)批建文件、調(diào)整批文、編制批文、總體規(guī)劃及批文、科考報告等相關(guān)技術(shù)文件。將收集到的文件資料整理、歸檔、數(shù)字化，建立全省自然保護區(qū)檔案資料數(shù)據(jù)庫。

1.4 數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

統(tǒng)計分析自然保護區(qū)17項調(diào)查指標(biāo)的數(shù)量特征，參考《國家級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則 (試行)》、《山東省省級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則 (試行)》和《山東省自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理考評辦法 (試行)》的有關(guān)要求[5，6]，分析評價山東省自然保護區(qū)管理狀況。

2 結(jié)果與分析

2.1 自然保護區(qū)管理機構(gòu)

2.1.1 自然保護區(qū)專門管理機構(gòu)建立情況

山東省56.2%的自然保護區(qū)建立了專門的管理機構(gòu)，37.0%的自然保護區(qū)未建立專門的管理機構(gòu)，6.8%的自然保護區(qū)管理機構(gòu)尚不明確。國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)建立專門管理機構(gòu)的比例分別為100%、80.6%、20%和20%。

2.1.2 自然保護區(qū)管理單位的級別

山東省36.8%的自然保護區(qū)管理單位為副處級，23.5%的自然保護區(qū)管理單位為正科級，正處、副科和其他級別的管理單位比例分別為11.8%、10.3%和17.6%。42.9%的國家級自然保護區(qū)為副處級管理單位，52.8%的省級自然保護區(qū)為副處級管理單位，50%的市級自然保護區(qū)為正科級管理單位，60%的縣級自然保護區(qū)為其他級別管理單位。

2.1.3 自然保護區(qū)管理單位類型

山東省自然保護區(qū)管理單位91.8%為事業(yè)單位，2.7%為行政單位，1.4%為參照公務(wù)員管理單位，4.1%為其他管理單位。國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)管理單位屬于事業(yè)單位的比例分別為85.7%、91.7%、100%和80%。

2.1.4 自然保護區(qū)隸屬部門

山東省林業(yè)與海洋部門主管的自然保護區(qū)數(shù)量分別占全省自然保護區(qū)總數(shù)的58.9%和9.6%，環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)和城建部門主管的自然保護區(qū)數(shù)量均占全省自然保護區(qū)總數(shù)的5.5%，水利、旅游和其他部門主管的自然保護區(qū)數(shù)量之和占全省自然保護區(qū)總數(shù)的9.6%。

2.1.5 自然保護區(qū)綜合考察報告和總體規(guī)劃編制情況

山東省37%的自然保護區(qū)編制了綜合考察報告，國家級、省級和市級自然保護區(qū)編制綜合考察報告的比例分別為71%、53%和15%。33%的自然保護區(qū)編制了總體規(guī)劃，國家級、省級和市級自然保護區(qū)編制總體規(guī)劃的比例分別為71%、44%和15%。

2.2 自然保護區(qū)人員配置

2.2.1 自然保護區(qū)人員編制情況

山東省自然保護區(qū)人員編制總量為3509人，國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)人員編制數(shù)量分別占全省自然保護區(qū)人員編制總量的7.4%、60.1%、20.8%和11.7%。自然保護區(qū)平均人員編制48人，13.7%的自然保護區(qū)沒有人員編制，50.7%的自然保護區(qū)人員編制為3～28人，23.3%的自然保護區(qū)人員編制介于30～89人，12.3%的自然保護區(qū)人員編制超過100人。

2.2.2 自然保護區(qū)現(xiàn)有人員數(shù)量情況

山東省自然保護區(qū)現(xiàn)有人員總量為3667人，國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)現(xiàn)有人員數(shù)量分別占全省自然保護區(qū)現(xiàn)有人員總量的9.9%、56.2%、18.4%和15.5%。自然保護區(qū)現(xiàn)有人員平均數(shù)量為50人，9.6%的自然保護區(qū)現(xiàn)有人員為0，53.4%的自然保護區(qū)現(xiàn)有人員數(shù)量為2～25人，23.3%的自然保護區(qū)現(xiàn)有人員數(shù)量為30～90人，13.7%的自然保護區(qū)現(xiàn)有人員數(shù)量超過90人。

2.2.3 自然保護區(qū)技術(shù)人員比例

山東省自然保護區(qū)技術(shù)人員比例平均為27.6%，國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)技術(shù)人員比例分別為43.1%、27.2%、30.8%和15.6%。13.7%的自然保護區(qū)技術(shù)人員比例為0，34.2%的自然保護區(qū)技術(shù)人員比例低于30%，16.4%的自然保護區(qū)技術(shù)人員比例為31%～40%，35.6%的自然保護區(qū)技術(shù)人員比例超過40%。

2.2.4 自然保護區(qū)臨時人員情況

山東省自然保護區(qū)臨時人員685人，占自然保護區(qū)現(xiàn)有人員總數(shù)的18.7%。國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)臨時人員數(shù)量分別占其現(xiàn)有人員總數(shù)的30.7%、22.1%、10.5%和6.7%。自然保護區(qū)臨時人員平均數(shù)量為9.4人，60.3%的自然保護區(qū)無臨時人員，26.0%的自然保護區(qū)臨時人員數(shù)量不多于10人，13.7%的自然保護區(qū)臨時人員數(shù)量在10人以上。

2.3 自然保護區(qū)經(jīng)費狀況

2.3.1 自然保護區(qū)經(jīng)費來源

山東省27.4%的自然保護區(qū)沒有事業(yè)經(jīng)費來源，57.5%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費來源于財政撥款，15.1%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費依靠自收自支或自籌。

2.3.2 自然保護區(qū)經(jīng)費情況

山東省自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費平均為363.5萬元。42%的自然保護區(qū)缺乏事業(yè)經(jīng)費，19%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費低于20萬元，14%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費為30萬～45萬元，12%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費為52萬～100萬元，12.3%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費在100萬元以上。

2.3.3 自然保護區(qū)地方和國家投入基建資金情況

山東省57.5%的自然保護區(qū)無地方投入基建資金。42.5%的自然保護區(qū)有地方投入基建資金，地方投入基建資金多為100萬～930萬元。76.7%的自然保護區(qū)缺乏國家投入基建資金。23.3%的自然保護區(qū)擁有國家投入基建資金，國家投入基建資金在600萬元以下。

2.3.4 自然保護區(qū)現(xiàn)有固定資產(chǎn)情況

山東省23.3%的自然保護區(qū)沒有固定資產(chǎn)，21.9%的自然保護區(qū)固定資產(chǎn)在100萬元以下，45.2%的自然保護區(qū)固定資產(chǎn)在100萬元以上。

2.3.5 自然保護區(qū)國家和地方生態(tài)工程投入情況

山東省自然保護區(qū)國家生態(tài)工程投入資金1864.98萬元，地方配套資金4498.4萬元。24.6%的自然保護區(qū)擁有國家生態(tài)工程投入資金，其數(shù)量多在90萬元以下，26%的自然保護區(qū)擁有生態(tài)工程地方配套資金，其數(shù)量多在200萬元以下。

2.3.6 自然保護區(qū)旅游全口徑年收入情況

山東省自然保護區(qū)旅游實際年接待人數(shù)1414萬人。26%的自然保護區(qū)旅游全口徑年收入為3萬～300萬元，13.7%的自然保護區(qū)旅游全口徑年收入為307萬～800萬元，8.2%的自然保護區(qū)旅游全口徑年收入為1200萬～40000萬元。

2.3.7 自然保護區(qū)旅游可支配年收入

山東省自然保護區(qū)旅游可支配年收入為3.96億元。20.5%的自然保護區(qū)旅游可支配年收入為3萬～80萬元，12.3%的自然保護區(qū)旅游可支配年收入為100萬～800萬元，4.1%的自然保護區(qū)旅游可支配年收入在10000萬元以上。

3 自然保護區(qū)管理存在的問題與管理對策

3.1 自然保護區(qū)管理存在的主要問題

3.1.1 自然保護區(qū)管理機構(gòu)不健全

山東省35.6%的自然保護區(qū)未建立專門的管理機構(gòu)，6.8%的自然保護區(qū)管理機構(gòu)尚不明確。2個國家級自然保護區(qū)管理機構(gòu)為副科級單位，7個省級自然保護區(qū)管理機構(gòu)為科級單位，自然保護區(qū)管理機構(gòu)的級別與自然保護區(qū)管理工作不相適應(yīng)。

3.1.2 自然保護區(qū)人員配置不合理

山東省9.6%的自然保護區(qū)尚沒有工作人員，16.4%的自然保護區(qū)現(xiàn)有工作人員在10人以下。13.7%的自然保護區(qū)沒有技術(shù)人員，34.2%的自然保護區(qū)技術(shù)人員比例低于30%。

3.1.3 自然保護區(qū)資金投入嚴(yán)重不足

山東省約27%的自然保護區(qū)沒有事業(yè)經(jīng)費來源，15%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費依靠自收自支或自籌；42%的自然保護區(qū)缺乏事業(yè)經(jīng)費，33%的自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費低于45萬元；55%以上的自然保護區(qū)無地方和國家投入基建資金；52.1%的自然保護區(qū)旅游全口徑年收入為0，63%的自然保護區(qū)旅游可支配年收入為0。

3.1.4 部分自然保護區(qū)資源本底不清

山東省63%的自然保護區(qū)沒有編制綜合考察報告，67%的自然保護區(qū)沒有編制總體規(guī)劃。國家級、省級、市級和縣級自然保護區(qū)沒有編制綜合考察報告和總體規(guī)劃的比例分別達到28.6%、47%、85%和100%。

3.2 自然保護區(qū)管理對策

3.2.1 深化自然保護區(qū)管理體制改革

自然保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等多區(qū)并存的管理體制不僅造成自然保護地的重疊，而且造成自然保護地碎片化，產(chǎn)生監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下等問題。十八屆三中全會提出建立國家公園體制，通過建立國家公園體制，整合調(diào)整各類自然保護地。要抓住建立國家公園體制的契機，深化自然保護區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新自然保護區(qū)管理思路和方式，提高自然保護區(qū)管理質(zhì)量和效率。

3.2.2 加強自然保護區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)

5個未建立管理機構(gòu)的自然保護區(qū)應(yīng)盡快建立獨立的管理機構(gòu)，由其他機構(gòu)或部門代管的7個省級、13個市級和7個縣級自然保護區(qū)應(yīng)建立獨立的管理機構(gòu)，41個已建立了專門管理機構(gòu)的自然保護區(qū)要優(yōu)化內(nèi)部科室設(shè)置。2個管理機構(gòu)為副科級單位的國家自然保護區(qū)和8個管理單位級別為副科級以下的省級自然保護區(qū)應(yīng)提升其管理機構(gòu)的級別。

3.2.3 加強自然保護區(qū)管理隊伍建設(shè)

沒有配備工作人員的4個省級、2個市級和1個縣級自然保護區(qū)應(yīng)盡快配備工作人員。工作人員數(shù)量少于10人的5個省級、4個市級和3個縣級自然保護區(qū)需要增加工作人員。未配備技術(shù)人員的1個國家級、10個省級、3個市級和2個縣級自然保護區(qū)應(yīng)配備技術(shù)人員。技術(shù)人員比例低于30%的1個國家級、10個省級、5個市級和4個縣級自然保護區(qū)應(yīng)提高技術(shù)人員比例。

3.2.4 加大自然保護區(qū)資金投入

各級政府要逐步加大財政資金的支持力度，保證自然保護區(qū)建設(shè)與管理必要的資金需求；開拓資金渠道，積極引導(dǎo)社會資金參與保護和建設(shè)；積極探索自然保護區(qū)生態(tài)補償機制。有條件的自然保護區(qū)可以開展生態(tài)旅游活動，增加旅游收入。

3.2.5 加強自然保護區(qū)科考報告和總體規(guī)劃編制管理

46個未編制科學(xué)考察報告的自然保護區(qū)要盡快編制科考報告。49個未編制總體規(guī)劃的自然保護區(qū)要盡快編制自然保護區(qū)總體規(guī)劃。對于已經(jīng)編制科考報告和總體規(guī)劃的自然保護區(qū)，要按照“每十年至少開展一次綜合科學(xué)考察，編制一次總體規(guī)劃”的要求，修編自然保護區(qū)科考報告和總體規(guī)劃。

[1] 田貴全，曹惠明，孟祥亮，等．山東省自然保護區(qū)建設(shè)30年發(fā)展變化研究[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012（5）：82-86．

[2] 韓念勇．中國自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策研究[J]．自然資源學(xué)報，2000，15（3）：201-207．

[3] 蘇揚．改善我國自然保護區(qū)管理的對策[J]．科技導(dǎo)報，2004（9）：31-34．

[4] 歐陽志云，王效科，苗鴻，等．我國自然保護區(qū)管理體制所面臨的問題與對策探討[J]．科技導(dǎo)報，2002（1）：49-52.

[5] 環(huán)境保護部．關(guān)于印發(fā)國家級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）的函[EB/OL].（2010-08-13）．http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201004/t20100409_187994.htm.

[6] 山東省環(huán)境保護廳．關(guān)于印發(fā)《山東省省級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》和《山東省自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理考評辦法（試行）》的通知[EB/OL].（2013-04-09）.http：//lyc.sdein.gov.cn/zrbhq/201304/t20130409_221486.html.