王 萌，繆若妮，田信橋

（浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

環(huán)境風險預防原則于20世紀70年代中期首先在德國出現，是與合作原則、污染者付費原則一同提出來的，并進而被歐盟和其他國家所接受。不過由于各國國情的差異，對風險預防原則的國內立法也呈現出各種各樣的特征。風險預防原則經過幾十年的實踐證明是符合發(fā)展規(guī)律而且在保護環(huán)境方面行之有效的，而我國環(huán)境立法中關于此原則的規(guī)定還很不完善，存在環(huán)境風險閾值難以確定的問題。

1 法律意義上的環(huán)境風險

當前我國各類環(huán)境風險事件層出不窮，如何把環(huán)境風險預防原則真正確立為環(huán)境法的基本原則，一個重要的問題就是“環(huán)境風險”的界定。盧曼指出：“環(huán)境風險這一觀念本身便對當前與將來之間的關系提出了難題?！盵1]盧曼將風險評估描述為近似于“提前懺悔室”，他這樣的言說是暗指評估行為本身導致絕對。伯恩斯坦則指出環(huán)境風險“使將來服務于當下。”[2]這種意義上的風險在法律理論中主要是被用來意指風險能促進決策，但其并不那么容易解釋風險如何使我們確立或者逃避責任，從學科的角度可以認為只有潛在的不良結果能夠用概率加以計算時才可稱之為風險，否則至多不過是不確定性、甚至可能是不可知性或者不可預測性。德國社會學家貝克認為風險評估技術在歷史上以概率論為運作方式，但同時也進一步運用“風險”這一術語對概率論之外的當代危險事件進行了探討，并由此摒棄了精確計算維度的風險之意義。從法律的角度分析環(huán)境風險的意義，筆者認為風險是作為一種處理問題和開始致力于解決問題的方法，而不是有待解決的那些風險事件和問題本身，環(huán)境風險的預防是在已經確定的環(huán)境風險類別上，通過對環(huán)境風險表征指標的觀測，對其發(fā)生風險的危害程度進行判別的一種風險識別行為。

2 確立風險閾值的原因

風險閾值主要討論的是環(huán)境風險導致的潛在危害達到何種程度時，采取的風險預防措施才是正當的，它關系到在實施環(huán)境風險預防原則中允許對收益和成本進行平衡的程度，只有當風險達到一定閾值時，才能根據環(huán)境風險預防原則采取適當的措施加以防范，這樣看來在環(huán)境風險預防原則中占有核心地位的環(huán)境風險，實際上就取決于如何確定預警指標的風險閾值。

2.1 我國對“環(huán)境風險”的界定不清

環(huán)境風險從科學意義上看，同一般風險一樣，主要指環(huán)境遭受損害的可能性，包括環(huán)境遭受風險的可能性以及風險所致損害的嚴重性；從文化意義上看，指公眾對環(huán)境危害發(fā)生的可能性以及危害后果的嚴重程度的認識。相比之下，法律意義上的環(huán)境風險強調其是作為一種處理環(huán)境問題和開始致力于解決環(huán)境問題的方法。一方面，并非所有風險都是可以計算的，并且可以通過技術手段來解決的；另一方面不同文化和社會背景下，對同樣的風險有不同的理解，因而也會采取不同的行動，過去并不認為是風險，在現代人的價值判斷標準下，就可能成為風險了，環(huán)境風險和其他風險在識別和處理的方式上差異很大，因此有必要作出區(qū)分，才能更好地明晰環(huán)境風險閾值問題。

2.2 環(huán)境風險的風險性缺乏法定依據

我國《環(huán)境保護法》并沒有明確將環(huán)境風險預防原則作為環(huán)境保護的基本原則，根據相關學者和國內外的法律文件總結，定義環(huán)境風險預防原則概念至少19種，其概念的不確定性，無法很好地界定風險閾值。追究其問題所在，環(huán)境風險預防原則缺乏法律效力，單純從理論上或相關材料入手，只會更加迷惑，不能解決風險問題。換句話說，環(huán)境風險預防原則問題不能只是單純的理論性問題，筆者認為，應確立環(huán)境風險預防原則的法律地位并將其作為一般義務性條款強制適用。例如在一項新技術開發(fā)或者使用前，應明確說明其安全性和風險的大小，相對于之前的注意義務，風險預防原則要求的謹慎義務更為嚴格。此原則的意義在于事前的預防，如果法律加以嚴格規(guī)定謹慎義務，則會在很大程度上減少環(huán)境風險的發(fā)生。

僅僅以風險和概率來表述問題在原則上并不會使人們“發(fā)現”應該采取什么行動，相反，明確風險閾值應該使人們能基于層次分明的信息作出選擇。風險越多意味著責任和選擇越多，實際上在環(huán)境領域，人們對環(huán)境事故解決的預期價值作用也存在根本性的懷疑，因此，從立法上明確風險預防原則顯得尤其重要。

2.3 不同種類的利益之間存在沖突

從環(huán)境的發(fā)展階段看，風險預防原則的適用需要考慮相關利益平衡的因素，當多種利益同時得到實現時，必然會產生相互限制的情形，也必然會涉及到環(huán)境利益與其他利益的平衡問題。利益衡量決定了不可能一味禁止或限制一切產生環(huán)境風險的行為或者活動。

“解決一個問題，最徹底的方式是根本不讓問題發(fā)生。而消除污染，最有效的解決方案，也是根本不讓污染產生”[3]。由于高新技術的出現，環(huán)境風險也隨之產生，在現實中，“環(huán)境破壞是在沒有充分考慮環(huán)境的前提下，就進行工業(yè)化、城市化及大規(guī)模開發(fā)、采取新技術而帶來的后果?！盵4]新科技無法消除自身的不確定性，并對環(huán)境存在著不可預測的或大或小的風險，風險閾值也隨著不同利益間的取舍而不同。從利益分析的角度而言，利益主體只是為了預防未來的不確定性，對現有利益作出犧牲、讓渡或者對現有的利益關系作出調整，完全從減小環(huán)境風險的立場出發(fā)，也會阻礙科技的進步和社會經濟的發(fā)展。風險閾值的確立需要考慮風險度的大小，風險損失的大小以及損失是否可以避免，怎樣消除損失等因素達到不同利益間的平衡。因此，不同利益的沖突影響風險閾值的確立。

3 確立風險閾值之思考

環(huán)境風險預防原則的確立，必須解決風險閾值問題。目前對環(huán)境風險預防原則中的風險閾值的規(guī)定有較高和較低兩種。較高的閾值是指“環(huán)境風險導致的潛在危害必須是重大的，否則就不采取風險預防性的措施，聽憑環(huán)境風險繼續(xù)存在。”[5]與較高的閾值相反，為較低的閾值?？梢姡h(huán)境風險性質的差異和對環(huán)境保護質量高低要求的不同，并不能為所有的情況選擇同一個標準閾值。

3.1 明確環(huán)境風險的類型

在現實生活中，對“可能性”和“損害的嚴重性”都很難精確地定義，但這種語言的定義相對于數學術語來說，更能抓住環(huán)境風險的特征，為了更好地界定風險閾值，將環(huán)境風險分為以下4種：

首先是真實風險。這類風險完全是由未來環(huán)境發(fā)展所決定的，所謂真實風險，“也就是指真實的不利后果的環(huán)境污染事件”[6]，例如，來自于工業(yè)的環(huán)境污染問題主要與真實風險相聯系。大量研究表明，環(huán)境污染治理大多著眼于已形成的污染問題。震后災情評估也屬于真實風險的范疇，由于災害有一定的過程，隨著時間的變化災情有時變化較大，因此，調查的難度較大。其次是統(tǒng)計風險。這類風險可以利用相關的數據加以認識，統(tǒng)計風險事實上也是歷史不利后果事件的回歸，例如涉及到的洪水風險導致的環(huán)境污染就是一種統(tǒng)計風險。再次是預測風險。預測風險是對未來不利后果環(huán)境事件的預測，核電站的安全保護措施大多基于預測風險之上。不同的人對風險有著不同的警覺性，“大部分人會在出門時鎖上大門，只有少部分人在大門上加上橫梁，更少有住戶會安裝冒煙感應器，風險的預警性跟人們對意外發(fā)生可能性及其損失程度的估計相關?！盵7]最后是察覺風險。察覺風險是一種人類直覺的判斷，在日常生活中，人們常常憑直覺來處理風險問題。人類對環(huán)境的過度開發(fā)，使人地關系充滿敵意，人類對環(huán)境的所作所為均有一定的風險，此風險可以通過直覺判斷。

3.2 評估環(huán)境風險量度

與美國環(huán)境法不同，英國環(huán)境法的核心要旨并非風險。但是，風險評估一直是辯論的主題。風險“方法”似乎已經為人們最熟悉不過的“專家主導型”管理方法提供了有用的工具。具體而言，風險量化評估是環(huán)境決策中的一個早期政策，它被用于設計正式的標準來衡量風險的規(guī)模，說明特定的風險處理進路與監(jiān)管框架之間的關聯。也有一些學者指出：已經被人們接受的環(huán)境風險的現有水平可被用來提出新型風險的可接受性，其理由在于這些新風險并沒有超出人們已經接受的某些危險的風險水平。風險量化評估可以通過運用這種方式來為現有的討論引入新的視角，但前提是被比較的風險具有廣泛的相似性，而且這種比較僅僅是以提出新風險的可接受性為目的。根據布萊恩·溫的觀點：“風險量化評估受到工程方法的影響，其使用的是得到嚴格控制的參數；通過這種參數，問題得到了清楚界定和描述，其可靠性可以根據精算意義上的證據得到驗證或修正?！盵8]

所有的定量風險分析都存在一定程度的不確定性，一些風險分析的指南要求將不確定性分析作為風險分析的一部分，這樣可以說明使用定量風險分析得到的結論已經考慮到了不確定因素。風險圖一般會成為決策制定的依據，當然，決策的依據還有很多，比如生產評估、成本利潤評估等。因此，使用不確定性來作為對風險分析結果的“量度”。很多研究都希望衡量定量風險分析的不確定性，實際上，風險閾值表達了決策者對風險接納的偏好程度，可以看出，風險閾值的確定往往帶有決策者的主管意識。

3.3 明確責任歸結

環(huán)境風險預防原則作為國際和國內環(huán)境法的指導思想，在具體的案件中，法院對其涉及科學不確定性作出判決，“閾值的作用與預期理論的一個方面存在聯系，強調確定性在人們作出決定過程中的重要性?！盵9]對于環(huán)境污染事件，法院對于什么程度的污染是安全的，何種水平的風險才是可以接受的，人們可以承受多大的污染而不會帶來任何明顯的不利影響。

3.3.1 與證據的聯接

證據與風險預防原則的關聯點在于，證據應當證明按照風險預防原則采取風險預防性的行動對于防范環(huán)境損害之發(fā)生是必要的，采取的風險防范措施是正當合法的，根據的風險閾值是恰當的。風險具有潛伏性、緩發(fā)性等特點，因此需要采取事先行動防范可能發(fā)生的環(huán)境危害。

3.3.2 與證明責任的聯接

正如羅杰斯所說：“在不確定性的世界，證明責任和說服占據統(tǒng)治地位?！庇捎陲L險預防原則是以環(huán)境危害存在不確定性為前提，因此，在風險預防原則的司法適用中，證明責任至關重要，其主要包括在確定是否達到風險閾值上的證明責任和在第一個證明要求得到滿足的前提下，證明采取的措施是風險預防措施的責任。已經有學者提出了一種觀點，即法律已經開始為風險本身提供賠償。也有學者認為這樣的認識是一種錯誤的觀念，在當前，風險并不是一種可獲得賠償的損害。實際上，風險在這種語境中上升到核心地位主要是因為與結果關聯，而不是因為其關注抽象意義的風險接觸之不當性。

綜上所述，環(huán)境風險問題仍然是當今的熱點問題。而環(huán)境風險預防原則的淵源也符合“以安全為先”的理念，其科學的地位并沒有被邊緣化。相反，環(huán)境風險預防原則有賴于科學，進而推動科學進入全新的模式。因此，有必要將環(huán)境風險預防原則作為環(huán)境法的一般性義務，明確環(huán)境風險閾值，使對違反該謹慎義務的行為的處罰與問責有法可依。

[1] 姚慶海，李寧，劉玉峰，等.綜合風險防范標準、模型與應用[M].北京：科學出版社，2011:3.

[2] [英]珍妮·斯蒂爾.風險與法律理論[M].韓永強，譯.北京：中國政法大學出版社，2012：21.

[3] 葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京：中國政法大學出版社，2003：90.

[4] [日]巖佐茂著.環(huán)境的思想——環(huán)境保護與馬克思主義的結合處[M].韓立新，張桂權，劉榮華，等譯.北京：中央編譯出版社，1997：20.

[5] 唐雙娥.環(huán)境法風險防范原則研究[M].北京：高等教育出版社，2004：160.

[6] 黃崇福.自然災害風險評價[M].北京：科學出版社，2005：7.

[7] [美]凱斯·R.桑斯坦.恐懼的規(guī)則[M].王愛民，譯.北京：北京大學出版社，2011：70.