南景毓

（四川文理學院 政法與公共管理學院，四川 達州 635000）

《能源法》 （征求意見稿）第四章公開征求意見之后，國內(nèi)學者對之展開了相應研究。學者張要波認為，能源開發(fā)利用應屬于能源單行法的內(nèi)容，能源基本法規(guī)定的實際作用不大[1]。李艷芳教授認為，《能源法》 （征求意見稿）第四章與《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》有諸多重復。為了避免交叉與重疊，第四章、第五章和第六章出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)容虛置問題。如第四章雖名為“能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換”，但主要內(nèi)容卻是關(guān)于項目準入的規(guī)定，真正涉及能源開發(fā)利用的條文只有4條 (第三十五～三十八條)，這4條規(guī)定的也非常原則。這些規(guī)定與各單行法的規(guī)定相比，只能算是原則性的宣示，沒有實質(zhì)性的和具體的規(guī)范價值[2]。此研究雖一語道破《能源法》 （征求意見稿）第四章的弊病，但其沒有對《能源法》 （征求意見稿）第四章功績進行討論，對該章缺陷的揭示也不徹底。為此，筆者擬對《能源法》 （征求意見稿）第四章進行專門性研究。這一研究既是對我國能源開發(fā)利用立法的進一步思考，也是對我國能源就地轉(zhuǎn)化實踐的關(guān)注，亦是對我國能源利用類型的豐富。運用比較和歷史的研究方法，筆者對《能源法》（征求意見稿）第四章進行評價并對其不足之處予以完善，以期能夠使我國未來的能源基本法更加科學。

1 《能源法》（征求意見稿）第四章的璀璨之處《能源法》 （征求意見稿）第四章雖無人稱頌，但瑕不掩瑜，其以下兩點值得關(guān)注：

1.1 破解了我國中央能源立法無生態(tài)環(huán)境補償?shù)睦Ь?/h3>

縱覽我國的能源法律體系，能源單行法和《礦產(chǎn)資源法》沒有規(guī)定生態(tài)環(huán)境補償制度。這使得我國的中央能源立法中生態(tài)環(huán)境補償制度缺失。

《能源法》 （征求意見稿）第四章第四十二條明確規(guī)定：“國家建立能源生態(tài)環(huán)境補償機制。能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換項目所在地人民政府應當制定污染治理和生態(tài)恢復規(guī)劃。能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換企業(yè)應當承擔污染治理和生態(tài)保護的責任?！边@一規(guī)定盡管不夠詳盡，但其進步性毋庸置疑。首先，它將該法律條文直接稱之為生態(tài)環(huán)境補償，這在當時具有先見之明。其次，它劃清了政府與企業(yè)的責任界限。最后，它打破了我國中央能源立法中沒有生態(tài)環(huán)境補償?shù)睦Ь?。盡管我國的地方立法和單行環(huán)境法律法規(guī)對生態(tài)環(huán)境補償予以了規(guī)定，但我國的能源立法中一直沒有生態(tài)環(huán)境補償，《能源法》 （征求意見稿）第四章改變了這一現(xiàn)狀。

1.2 開辟了我國能源開發(fā)利用集中立法之先河

在我國現(xiàn)有的能源立法中，能源開發(fā)利用往往是分散立法的?！赌茉捶ā?（征求意見稿）第四章一改我國能源立法的傳統(tǒng)，將能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換專設一章予以集中立法。這在我國能源立法史上是前所未有的。

2 《能源法》（征求意見稿）第四章的立法缺陷《能源法》 （征求意見稿）第四章雖有耀眼之處，但其仍存在立法缺陷。

2.1 能源開發(fā)與能源加工轉(zhuǎn)換并列立法是對能源流程的誤解

能源開發(fā)是指以資源為對象進行勞動，以達到資源利用和資源安全為目的的一系列活動[3]。能源加工轉(zhuǎn)換是指為實現(xiàn)已有能源的清潔和高效利用，將其作為生產(chǎn)所需的原材料投入能源加工轉(zhuǎn)換設備，經(jīng)過一定的能源生產(chǎn)工藝流程，生產(chǎn)出不同于已有能源的新能源的經(jīng)濟技術(shù)活動[4]。需要說明一點，這里的新能源是與已有能源相對應的概念，并非指傳統(tǒng)能源之外的各種能源形式。

能源開發(fā)是能源產(chǎn)業(yè)鏈的開端，它是與能源利用相對應的概念。能源加工轉(zhuǎn)換實質(zhì)上是能源的一種消費形式，是能源利用的一種方式，屬于能源利用的種概念。在能源開發(fā)利用實踐中，能源開發(fā)之后不一定就進行能源加工轉(zhuǎn)換，它們之間有可能增加能源儲運等環(huán)節(jié)，能源開發(fā)之后也許直接進入能源消費。因此，能源開發(fā)與能源加工轉(zhuǎn)換不宜并列作為《能源法》 （征求意見稿）第四章的標題。

2.2 該章的一些立法術(shù)語使用混亂

根據(jù)百度百科的介紹，能源礦產(chǎn)又稱燃料礦產(chǎn)、礦物能源。它是指賦存于地表或者地下的，由地質(zhì)作用形成的，呈固態(tài)、氣態(tài)和液態(tài)的，具有提供現(xiàn)實意義或潛在意義能源價值的天然富集物。能源礦產(chǎn)可分為三類：一是燃料礦產(chǎn)，可燃有機礦產(chǎn)；二是放射性礦產(chǎn)；三是地熱資源。可再生能源是指不會隨其轉(zhuǎn)化或者人類的開發(fā)利用而減少枯竭的能源，即連續(xù)的、可再生的非化石能源。如太陽能、地熱能、水能、風能、生物質(zhì)能、海洋能等，不可再生能源也稱化石能源，是指經(jīng)過漫長地質(zhì)年代生成，一旦開采之后在現(xiàn)階段難以再生成的能源，如煤炭、石油、天然氣等[5]。可見，能源礦產(chǎn)與可再生能源至少在地熱能這一點上存在交叉，能源礦產(chǎn)也無法與不可再生能源互相替換，能源礦產(chǎn)資源開發(fā)項目準入和可再生能源開發(fā)項目準入之分無科學依據(jù)。

2.3 該章排除能源就地轉(zhuǎn)化沒有足夠理由

在我國的主要能源產(chǎn)地，能源就地轉(zhuǎn)化風起云涌。西起新疆的煤炭、天然氣、風能和太陽能就地轉(zhuǎn)化，北和東到黑龍江的煤炭和風能就地轉(zhuǎn)化，南至海南的水能、太陽能、風能和生物質(zhì)能就地轉(zhuǎn)化以及中部地區(qū)的煤炭、水能等能源的就地轉(zhuǎn)化方興未艾。在舉國上下的能源產(chǎn)地競相實施能源就地轉(zhuǎn)化的時代，我國的能源立法卻對之徹底遺忘，這是沒有理由的。

2.4 該章的立法內(nèi)容篩選失當

在《能源法》 （征求意見稿）中，第四章立法內(nèi)容的篩選失當比較典型。

2.4.1 能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的基本原則名實不符

《能源法》 （征求意見稿）第三十條規(guī)定了能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的基本原則。由上文可知，能源加工轉(zhuǎn)換屬于能源利用的一種方式，該條的實質(zhì)是能源開發(fā)利用的基本原則，名實不符顯而易見。

2.4.2 能源資源所有權(quán)之規(guī)定有失妥當

《能源法》 （征求意見稿）第三十一條規(guī)定能源資源所有權(quán)，這一命名并不準確。該條內(nèi)容顯示其應稱之為能源資源國家所有權(quán)。將能源資源國家所有權(quán)規(guī)定在能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換一章是不妥當?shù)摹?/p>

首先，從我國以往能源立法的慣例而言，能源資源國家所有權(quán)通常被規(guī)定在法律的總則部分作為其基本原則。比如煤炭法第三條煤炭國家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源法第三條礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)之規(guī)定便是明證。

其次，能源資源國家所有權(quán)存在于能源流程的全部環(huán)節(jié)。進言之，能源屬于國家所有，國家必然會均衡各地的能源需求，把能源運輸?shù)阶钚枰茉床⒛墚a(chǎn)生較好經(jīng)濟效益的地方去[6]。為了國家的能源安全，國家不僅倡導清潔、低碳、節(jié)約的消費觀念，而且規(guī)定能源有償使用的制度。國家會規(guī)劃能源儲存的種類、數(shù)量和能源基地建設，國家也會不斷地開辟國際能源合作的渠道。一言以蔽之，能源國家所有權(quán)貫穿于能源供應與服務、能源節(jié)約、能源儲運等整部《能源法》（征求意見稿），它不宜作為能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的基本原則，應為《能源法》 （征求意見稿）的基本原則。

2.4.3 能源基地建設立法錯位

《能源法》 （征求意見稿）第三十九條規(guī)定了能源基地建設。從此立法條文的內(nèi)容看，能源基地的選址、建設和管理是由國家一手操辦，該條未言及能源基地建設跟能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的關(guān)系，故將其放在《能源法》 （征求意見稿）第四章似乎沒有任何立法根據(jù)。

2.4.4 核廢物處理的加入不倫不類

《能源法》（征求意見稿）第四十三條規(guī)定了核廢物處理。該條的內(nèi)容一方面宣示了國家的核燃料政策，一方面明確了核廢物處置的責任主體。它們與能源開發(fā)、能源加工轉(zhuǎn)換的關(guān)系并不大，將其加入能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的行列不倫不類。

2.4.5 企業(yè)安全環(huán)保義務之強調(diào)弊大于利

《能源法》 （征求意見稿）第四十一條規(guī)定了企業(yè)的安全環(huán)保義務。該法條規(guī)定的是能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換企業(yè)的安全環(huán)保義務，法條名稱卻將之拓展到企業(yè)的安全環(huán)保義務。再者，在能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換一章強調(diào)企業(yè)的安全環(huán)保義務破壞了法律責任一章按照責任主體劃分法律責任的完整性。

2.5 該章一些法律條文的立法名稱混亂

《能源法》 （征求意見稿）第三十四條、第三十五條、第三十八條被起草者依次命名為能源資源合理開采、能源資源綜合高效開發(fā)利用、民用核能開發(fā)利用及廠址保護。這與《能源法》（征求意見稿）第四章的標題能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的標題不相吻合。能源開發(fā)與能源開采究竟是什么關(guān)系？為什么第三十四條條文內(nèi)容講能源開發(fā)，其起草者卻將之概括為能源資源合理開采？第三十五條分明是規(guī)定能源就地轉(zhuǎn)化的，其起草者卻將之命名為能源資源綜合高效開發(fā)利用。民用核能開發(fā)利用與清潔能源開發(fā)重合，其起草者卻將之分開立法。該章法律條文的立法名稱混亂由此一覽無余。

3 《能源法》（征求意見稿）第四章的立法完善《能源法》 （征求意見稿）第四章中的立法弊端遠大于其立法優(yōu)點，其修改完善迫在眉睫。

筆者認為，可將《能源法》 （征求意見稿）第四章拆分為能源開發(fā)和能源利用兩章。在前者中寫入可再生能源開發(fā)項目準入、不可再生能源項目準入、清潔能源開發(fā)（包括民用核能開發(fā)）、替代能源開發(fā)，增加能源開發(fā)總量控制制度、績效保證金制度和環(huán)境托管金制度。在后者中規(guī)定能源就地轉(zhuǎn)化與能源加工轉(zhuǎn)換項目準入，加入環(huán)境留置權(quán)和能源存留制度。把能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換的基本原則、能源國家所有權(quán)、能源的合理開采、能源綜合高效開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境補償整合到基本原則中去。能源基地建設、企業(yè)安全環(huán)保義務和核廢物處理分別納入能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、法律責任和能源應急一章。

關(guān)于《能源法》 （征求意見稿）第四章的拆分整合理由，在前文中筆者已經(jīng)對之進行了比較詳盡的說明，在此不再重述。下文筆者只對該章中的制度安排理由予以說明。

能源的開發(fā)利用會造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，故能源開發(fā)必須實施總量控制制度。資源地需要一定的能源發(fā)展本地的能源經(jīng)濟和供本地的生產(chǎn)生活所用，故能源利用需增加能源存留制度。此外，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理必須堅持事先預防與事后治理相結(jié)合的方針，在能源利用一章加入績效保證金制度、環(huán)境托管金制度和環(huán)境留置權(quán)。在《中國能源安全法律保障研究》一書中，楊澤偉教授對績效保證金制度、環(huán)境托管金制度和環(huán)境留置權(quán)有詳細論述，在此不贅。

綜上所述，《能源法》 （征求意見稿）第四章的立法功績遠小于其局限性。在粗淺評價的基礎(chǔ)上，筆者對《能源法》 （征求意見稿）第四章進行了力所能及的完善。文中所言若有不當，敬請學界前輩和同仁批評指正。

[1] 張要波.《能源法》起草的幾個重要問題[C]//肖國興，葉榮泗.中國能源法研究報告2009.北京：法律出版社，2010：3-9.

[2] 李艷芳.論我國《能源法》的制定——兼評《中華人民共和國能源法》（征求意見稿）[J].法學家，2008（2）：92-100.

[3] 南景毓.我國能源開發(fā)與就地轉(zhuǎn)化環(huán)境保護法制研究[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2012，14（3）：48-53.

[4] 南景毓.試論我國能源就地轉(zhuǎn)化與能源加工轉(zhuǎn)換的關(guān)系[J].安徽農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版,2012，21（4）：19-22，102.

[5] 黃振中，趙秋雁，譚柏平.中國能源法學[M].北京：法律出版社，2009.

[6] 南景毓.論我國能源就地轉(zhuǎn)化概念的擴展[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（4）：84-87.