徐暢

(山東大學歷史文化學院，山東 濟南250100)

1923年成立的華洋義賑會為中國農村合作金融奠定了第一塊基石，此后南京國民政府開展了大規(guī)模的農村合作金融運動，并取得了一定成效。筆者擬在對國民政府時期農村金融合作的發(fā)展成就進行簡要梳理的基礎上，探討其社會動因、內部治理特征及其扶持政策。值得說明的是，中國共產黨所組織的農村合作金融以及日據時期華北、東北、臺灣三地的農村合作金融，不在言說范圍之內。

一、農村合作金融的成就與動因

國民政府時期的農村合作金融事業(yè)是民間自發(fā)組織的華洋義賑會的余緒和發(fā)展。1920年陜西、河南、山東、山西、河北五省大旱，災黎2 000萬，死亡人數超過50余萬，災區(qū)達300余縣，引起國際社會的廣泛關注，中外人士紛起救濟。救災事務結束后，以救災余款成立了“中國華洋義賑救災總會”，1923年6月在河北香河設立了中國農村第一個信用合作社，并由信用合作社入手，進而提倡其他合作社及其聯合會，從而開啟了近代中國農村合作金融之路。盡管華洋義賑會開展的農村合作金融屬于社會改良范圍，但是它仍然不能見容于北洋政府，河北定縣、香河等地合作社均被取締營業(yè)[1]。國民政府時期開始大力發(fā)展農村合作金融，農村合作社獲得長足發(fā)展。1931年全國共有合作社2 796社，1936年達37 318社，1945年為172 053社，此后基本維持在16至17萬之間[2]98-99。合作社給農民提供了一定數量的低息借貸，打擊了高利貸，在一定程度上改變了農村借貸格局。它是現代農業(yè)金融在中國生根、發(fā)芽、成長的重要標志，此前中國農民借貸渠道只有私人、典當、合會，合作社的出現使農民借貸又多了一種選擇。隨著合作運動的開展，合作社的影響也與日俱增。據 1934年調查，全國 22省農戶借貸來源中，合作社平均占 2.6%[3]345，絕大部分為私人借貸——基本上屬于高利貸。由于合作運動的開展，這種局面在抗戰(zhàn)時期發(fā)生了變化，1938－1946年國統區(qū)15省合作社借貸比例分別上升到17%、23%、26%、30%、34%、32%、27%、19%、19%，此外合作金庫借款還分別占2%、2%、2%、4%、6%、5%、4%、3%、2%[2]121?？箲?zhàn)時期國民政府退居大后方，西南地區(qū)人口迅速增多，隨著海外交通線逐漸縮小乃至被阻隔，糧食供應成為國民政府的一個難題，通過農村合作金融大后方農業(yè)生產獲得了發(fā)展，基本上保證了軍民糧食供應，對抗戰(zhàn)的最終勝利功不可沒。

國民政府時期農村合作金融之所以得到大力發(fā)展，其動因主要有三方面。

首先，擺脫經濟困境的需要。對于 1927年剛剛成立的國民政府來說，農村危機是其必須面對的現實。大約從 20年代中后期開始，中國農村經濟開始出現停滯甚至衰退的局面，30年代前期已經到了崩潰的邊緣。20 ～30年代“救濟農村”的呼聲充斥報刊雜志，蔣介石也說“復興農村、發(fā)展農業(yè)為當前之急務，亦即救濟經濟、國難唯一之要圖”[4]235。社會各界對復興農村提出了種種方案，開展合作運動就是其中之一。特別需要說明的是，20 ～30年代金融枯竭、高利貸猖獗是農村經濟危機最主要的表現之一，金融救濟是社會各界救濟農村的最重要主張，無論是政要還是學者都一致認為要利用合作金融救濟和復興農村。

其次，鏟除中共革命根源的“需要”。國民黨政要認為合作運動既能復興農村經濟，又是消除中共領導的土地革命根源的治國良方。例如陳果夫說“國民黨要實現階級協調，防止階級斗爭，就應該采用合作社的方式”[5]173。蔣介石曾多次就合作運動對取消中共革命的作用進行闡述。他說，“農村合作制度，與農村土地處理，如輔車相依，缺一即不能推行……此以合作社為富有彈性之土地分配工具”[4]237，并且“循是以行，……性質雖似溫和，而手段仍趨積極，故利用合作社之組織，實避土地革命之慘禍”[6]。尤其是在幾次“剿共”失敗之后，蔣介石更是對合作運動寄予厚望，要“與匪爭民”，企圖通過經濟上的合作社和政治上的保甲制度達到全面控制農村、消滅中共的目標。

最后，作為遺囑執(zhí)行人踐諾的需要。清末民初合作主義思潮開始傳入中國，孫中山、廖仲愷、戴季陶、胡漢民、葉楚傖等國民黨人對其早有注意，孫中山稱贊合作社是實現分配社會化和消滅商人剝削的好辦法，并于 1919年在《地方自治開始實行法》中說，“此后之要事，為地方自治團體所應辦者，則農業(yè)合作、工業(yè)合作、交易合作、銀行合作、保險合作等事”[7]492。這對南京國民政府開展合作運動起了重要作用，正如陳果夫所說，該文“后來成為國民政府訓政時期根本法之一，其效力與約法等同”，“國民黨之重視合作運動，實以此為起點”[8]448。蔣介石一直自視為孫中山的繼承人，南京國民政府也一再聲稱三民主義是國民黨的建國綱領，而合作社又是實現三民主義的基本組織，所以國民政府不能不遵照“總理遺教”開展合作運動。

二、農村合作金融的內部治理特征

華洋義賑會的信用合作模式，為國民政府時期農村合作金融內部治理特征的形成奠定了基礎。1923年華洋義賑會設立合作委員會，制定合作社《模范章程》，規(guī)定每社人數須在12人以上；社員須年滿20歲，品德良好；入社需2人以上介紹，四分之三社員同意才能被接納；社員須認購2至10元的社股；經三分之二社員同意，可以開除社員等等[4]463-471。很明顯，華洋義賑會舉辦的合作社是采用德國雷發(fā)巽式的信用合作模式，其特點是：社員共同負擔無限清償責任；每個社員都必須認購基本股數；所有選舉事務一人一票，實行民主管理；贏余一部分作為公積金；可以吸收存款；合作社為經營而非慈善性質。華洋義賑會深知“善門難開”，為避免被人利用，考核相當嚴格，通常要經過1年以上的觀察，以確認社員意圖正當與否，考核合格，始得發(fā)放貸款，所以發(fā)展十分緩慢。據統計，1923到1931年，只有277家合作社被承認是合格的，有資格貸款的社員不到9 000人[2]72。華洋義賑會開展的農村合作金融實質，是通過合作社把農民集結為信用團體單位，減少借貸的交易費用，從而把現代銀行和國家金融機構吸引到農村的金融活動中。國民政府時期發(fā)展農村合作金融，即是通過信用合作社這個渠道來實現的，并最終形成其在治理結構、業(yè)務組織和產權（資金）構成方面的內部治理特征。

在治理結構和業(yè)務組織方面，農村信用合作社雖有差異，但大致相同。一般而言，最高權力機關是全體社員大會，高級辦事員、理事等均由社員大會選舉產生。此外，還設有監(jiān)督組織，由社員大會授權監(jiān)事，負責監(jiān)督理事工作。盡管農村信用合作社可以有多種業(yè)務(例如存款、兼營其它合作業(yè)務)，但是其最重要的業(yè)務是對社員放款；放款種類繁多，但其宗旨一般是農業(yè)生產放款，例如購買耕畜、支付地租工資等等。放款期限一般1 ～4年，實際借款無超過3年者，以1年以內者居多。例如1932年河北6個月至1年者占48.47%，江西全在1年以內。合作社對社員放款數量較少，低于 50元者占80%以上[9]。信用合作社社員借款需要承擔相應責任，但是程度不一?？梢允菬o限責任制，即社員負擔合作社的無限責任；可以是有限責任制，即社員負擔合作社的有限責任；可以是保證責任制，即在社員所認定的股額外，再保證定額的責任。

信用合作社資金是社員借貸與合作社放款的主要來源，它由社內資金和社外資金構成。合作社的社內資金，即社員的自集資金，包括社股、存款和公積金三部分。社股即社員繳納的股金，存款即社員或者非社員的儲蓄，公積金即合作社贏余提留。因為農民極端缺乏現金，加上即使有錢也不愿意存款于合作社，所以合作社存款數量微乎其微，幾乎可以忽略不計。由于合作社不僅盈利比例低，而且盈利數量微小，所以公積金數量也極少。于是社員自集資金就僅剩下股金。據 1934年調查，全國3 087社股本在50元以內者占25%，25元左右較為普遍，而每社人數在 15人左右，也即人均繳納股金僅 1元左右[10]31-33。此系有股本者，而且尚有未繳絲毫股金的合作社，資金完全依賴外借。社外資金指合作社由政府撥款或向金融機關借款，然后再轉貸給社員，信用合作社居中間地位，它要對金融機構和社員負雙重責任。以華洋義賑會為例，從1923年到抗戰(zhàn)前，農村合作資金除救災余款外，主體是政府撥款和銀行搭款。例如 1931年長江大水泛濫，安徽、江西、湖南、湖北、江蘇五省受災嚴重，國民政府救濟水災委員會利用美麥借款4萬噸充作救災基金，救災會又就中劃撥2.38萬噸，合176萬元，委托華洋義賑會辦理皖贛農賑及江西工賑。又如1931年3月上海銀行搭款2萬元，1932年6月搭款5萬元，1933年2月搭款10萬元，充作農村合作貸款資金。

三、農村合作金融的扶持政策

國民政府將合作運動奉為國策，制定了一系列政策法令，為農村合作金融的發(fā)展提供必要的組織和制度保障。

首先，制定政策法律。1928年2月，國民黨中央執(zhí)行委員蔣介石、張靜江、陳果夫等人在第 4次全體執(zhí)監(jiān)會議上，聯袂提出《組織合作運動委員會建議案》，表示“應特別提倡合作運動！應把合作運動的理論，切實研究起來、宣傳起來，然后實行起來”[11]159。據粗略統計，1928－1930年國民黨要人和政府發(fā)布的與合作有關議案和通令達19項之多。1931年5月國民黨第三屆中央第一次臨時全會通過《中華民國訓政時期約法》，其中第34條規(guī)定：“為發(fā)展農村經濟，改善農民生活，增進佃農福利”，國家應積極“設立農業(yè)金融機關，獎勵農村合作事業(yè)”[12]271，農村合作事業(yè)首次在國家“根本大法”中得以確認。同年國民政府實業(yè)部公布“農村合作社暫行規(guī)程”，是為國民政府關于合作社具體業(yè)務的最早法令。1932年中央政治會議規(guī)定“合作社法十大原則”，立法院據此起草了《合作社法草案》。1934年立法院通過《中華民國合作社法》，對合作社的性質、設立、社員、股金、管理、組織、業(yè)務、分配等內容作了具體規(guī)定。此后隨著形勢的變化和發(fā)展，國民政府又不斷地對各項法律進行調整和完善?？傊?，一系列的政策、法律為合作社提供了保障，為其規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎。

其次，成立管理機構。南京國民政府成立初期，全國的合作運動基本上處于無序狀態(tài)：有華洋義賑會舉辦的合作社，有江蘇、浙江等省舉辦的合作社，還有國民黨在鄂豫皖舉辦的合作社，彼此之間各自為政、互無聯系。為了改變這種局面，1935年國民政府在實業(yè)部設立合作司，專掌全國合作社的調查、促進、視察與監(jiān)督之責，統一行使全國合作行政權，到 1936年底全國各地公私團體組建的合作社全部納入該系統?？谷諔?zhàn)爭開始后，1939年國民政府在經濟部設立合作事業(yè)管理局，掌管全國合作事業(yè)。1940年8月國民政府行政院頒布《縣各級合作社組織大綱》，規(guī)定合作社是國民經濟的基層單位，與“地方自治”相配合，合作社設置與行政區(qū)域一致，每保一社，每戶一社員；每保合作社加入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社加入縣聯社；保、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社一般兼營其他業(yè)務，專業(yè)合作社另行組織，形成系統。1942年各省成立合作事業(yè)管理處，各縣設立合作指導室，形成從中央到地方的各級合作行政管理、指導體系，以便利合作運動的開展。

最后，建立合作金融體系。資金是合作社的血液，由于農民極度貧困，合作社股金微小，所以合作金融業(yè)務離不開外來資金支持。1931年以前江蘇、浙江分別建立農民銀行，為合作社提供資金。1933年國民政府設立豫鄂皖贛四省農民銀行，開始建設專業(yè)合作金融體系。1935年中國農民銀行、1936年農本局成立，以圖建立全國性合作金融體系。同時國民政府還極力動員、組織商業(yè)銀行向農村放款，為合作社提供資金。1936年實業(yè)部合作司開始籌辦中央與省市合作金庫?？箲?zhàn)爆發(fā)后，盡管國民政府沒有建立起完善的合作金融體系，但是合作金庫獲得一定程度發(fā)展。1941年國民政府已設立合作金庫417所，其中省庫7所、縣庫410所，在農村合作金融中起到了一定作用。

國民政府時期農村合作金融雖然取得一定成就，但也存在諸多弊端。首先，合作社為特權階級操縱利用，把真正急需資金的農民排除在外，放款變成高利貸。合作社被農村特權分子、“土紳”把持后，“上焉者低息從銀行貸出現金，或者擅自經營，或者加息轉貸于社員；下焉者從銀行貸得款子后，或大膽挪用，或席卷潛逃”。其次，合作社放款數量少，期限過短，手續(xù)繁瑣，需要抵押品，真正小農難沾實惠。第三，合作社地區(qū)分布不均，往往越是貧困的地方合作社越少。最后，農業(yè)合作金融缺乏系統性，各自為政，互不相連，資金不能統一調度。合作指導機關政出多門，各自組織合作社互相攀比，合作社數量不少，但質量難以保證。如此等等，不一而足。當時農村合作金融之所以弊端叢生，從中西對比可現端倪。西方合作金融體制經過長期醞釀和發(fā)展；合作社是自發(fā)形成的，社員素質較高，經濟狀況較中國農民好，且得到地方士紳的積極參與和支持，既有較多的股金又有可靠穩(wěn)定的銀行資金扶持。中國在如此短時間里模仿外國，合作社發(fā)展環(huán)境艱難，股金微小，缺乏自我造血能力；農民知識淺薄，膽小怕事，使得合作社受到來自基層政權、社會破壞分子和地方利益集團的多重打擊。既先天不足，又后天失養(yǎng)，不免發(fā)生橘逾淮為枳的情形，合作社焉能不出現問題？

雖然國民政府時期農村金融合作存在種種問題，但它客觀上是一次有益的嘗試，并在中國農業(yè)現代化的進程中留下了深深的印跡，一定程度上促進了農村經濟的發(fā)展，并影響了 1949年后臺灣和大陸農業(yè)建設的模式和道路。國民黨敗退臺灣后，吸收了在大陸開展合作運動的經驗和教訓，從而在臺灣成功地開展了農村金融合作。而國民政府農村金融合作的成敗得失，無疑也為新中國農業(yè)建設模式道路的形成提供了借鑒。

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