林艷

(蘭州商學(xué)院工商管理學(xué)院 ，甘肅 蘭州 730020)

一、問(wèn)題的提出

近年頻發(fā)的食品安全事故對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成極大的負(fù)面影響。政府如何有效加強(qiáng)監(jiān)管，提升食品安全保障水平已經(jīng)成為一個(gè)重大民生課題。針對(duì)食品安全監(jiān)管問(wèn)題國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了廣泛研究。韓沛新[1]提出要完善食品認(rèn)證制度和食品生產(chǎn)認(rèn)證體系，認(rèn)為這是保證食品安全及消費(fèi)知情權(quán)和決定權(quán)的重要保證。王琪等[2]認(rèn)為食品安全監(jiān)管體系的主體除了政府，還應(yīng)該有公眾、社會(huì)媒體、企業(yè)等。李長(zhǎng)健[3]認(rèn)為中國(guó)在食品安全監(jiān)管方面的立法存在體系不全、職責(zé)不清等缺陷，提出構(gòu)建真正安全的食品監(jiān)管法律體系。王賀洋等[4]認(rèn)為流通領(lǐng)域的食品安全應(yīng)建立分級(jí)預(yù)警體系，以利于實(shí)施分類監(jiān)管。蔡忠云[5]認(rèn)為要用信息化手段改造食品安全監(jiān)管體系，提高管理與執(zhí)法的針對(duì)性和精確度，提升監(jiān)管效能。李克強(qiáng)[6]則提出要借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)改造食品安全監(jiān)管模式。周波[7]認(rèn)為，中國(guó)食品安全監(jiān)管存在以下缺陷：政策體系缺乏總體戰(zhàn)略指導(dǎo)與配套；法律法規(guī)不完善，監(jiān)管過(guò)程有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；監(jiān)管部門設(shè)置重疊和職能交叉，協(xié)調(diào)困難；食品合格評(píng)定體系不統(tǒng)一；檢測(cè)體系不完善，食品安全信息難以共享，以致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面，難以準(zhǔn)確預(yù)警。翟艷偉等[8]基于控制論模型探討了食品安全監(jiān)管改進(jìn)模式。文獻(xiàn)研究表明，迄今沒(méi)有學(xué)者應(yīng)用“6σ管理”模式深入研究中國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題。

“6σ管理”模式早在 20世紀(jì) 80年代末就在摩托羅拉公司付諸實(shí)踐，并取得空前成功。 1996年杰克·韋爾奇將這一管理模式付諸“通用電氣”管理實(shí)施，進(jìn)而形成獨(dú)特的企業(yè)文化，成功引領(lǐng)“通用電氣”成為全球財(cái)富 500強(qiáng)之冠。隨后，大多數(shù)世界 500強(qiáng)制造型企業(yè)和包括美國(guó)花旗銀行在內(nèi)的服務(wù)型企業(yè)都引進(jìn)“6σ管理”模式，成功提高了服務(wù)質(zhì)量。特別值得注意的是，歐美國(guó)家的一些政府機(jī)構(gòu)也采用“6σ管理”模式來(lái)改善政府服務(wù)，提高民眾支持率。如美國(guó)中央情報(bào)局在“9·11”事件后，引入“6σ管理”模式對(duì)反恐情報(bào)工作進(jìn)行改進(jìn)，以提高反恐信息的準(zhǔn)確性。據(jù)估計(jì)，如果完全達(dá)到 6σ水平，可使美國(guó)安全程度提高1 800倍。中國(guó)目前僅有海爾、建設(shè)銀行等少數(shù)企業(yè)引進(jìn)“6σ管理”模式并取得一定成果。也就是說(shuō)，中國(guó)還沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)采用該模式來(lái)改善管理及服務(wù)質(zhì)量。基于此，筆者擬就中國(guó)政府食品安全管理部門如何應(yīng)用“6σ管理”模式持續(xù)改進(jìn)其食品安全監(jiān)管開(kāi)展探討，以增強(qiáng)政府部門安全監(jiān)管的效能。

二、“6σ管理”對(duì)食品安全政府監(jiān)管的適應(yīng)性

“σ”是統(tǒng)計(jì)學(xué)上用來(lái)體現(xiàn)隨機(jī)變量變異程度的指標(biāo)?！?σ管理”理論及模式中的所謂“6σ水平”是指產(chǎn)品、服務(wù)或過(guò)程出現(xiàn)缺陷的可能性僅為 3.4/1 000 000，即所謂的“零缺陷”?！?σ管理”模式主要是通過(guò)減少過(guò)程缺陷，降低成本，使顧客滿意度最大化，是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)評(píng)估法驅(qū)動(dòng)組織績(jī)效持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量的一種模式。其核心思想是確立衡量質(zhì)量的尺度并設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)化的方法論。

作為一套行之有效的優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提高組織績(jī)效的系統(tǒng)操作方法，“6σ管理”模式包括定義(Definition)、測(cè)量(Measuring)、分析(Analysis)、改進(jìn)(Improvement)、控制(Control)五個(gè)重要環(huán)節(jié)。“定義”就是要準(zhǔn)確“界定”某領(lǐng)域需要改進(jìn)的問(wèn)題；“測(cè)量”即通過(guò)對(duì)現(xiàn)有過(guò)程的“測(cè)量”，確定其影響因素；“分析”即基于測(cè)量階段收集的資料尋找原因及主要原因；“改進(jìn)”指制定改進(jìn)措施并實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)；“控制”改進(jìn)的成果，確保不會(huì)返回到先前狀態(tài)。這樣就完成了一個(gè)循環(huán)。依此，運(yùn)用 DMAIC各階段常用的支持工具(表1)，周而復(fù)始予以持續(xù)改進(jìn)，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)“零缺陷”的目的。

表1 DMAIC各階段主要支持工具匯總

“6σ管理”理論及模式是否適用于政府食品安全監(jiān)管呢？筆者認(rèn)為，“6σ管理”模式具有普適性，政府食品安全監(jiān)管部門應(yīng)用“6σ管理”模式持續(xù)改進(jìn)食品安全監(jiān)管是可行的，其理?yè)?jù)如下：首先，“6σ管理”的目標(biāo)和政府工作目標(biāo)是一致的。“6σ管理”的目標(biāo)是通過(guò)減少缺陷，讓顧客最大程度地滿意。這與政府工作是圍繞著社會(huì)公眾這個(gè)最大的“顧客”群體展開(kāi)、竭盡全力“為人民服務(wù)”、讓人民群眾滿意的宗旨相一致。其次，“6σ管理”模式“防患于未然”的理念與食品安全事件事前控制的思想相一致?！胺阑加谖慈弧笔恰?σ管理”模式的核心思想之一，而完善食品安全監(jiān)管的主要目的就是通過(guò)提前防范食品安全事件發(fā)生，最大程度地降低損失。第三，“6σ管理”的權(quán)變思想與食品安全監(jiān)管應(yīng)根據(jù)具體事件發(fā)生特點(diǎn)的變化而變化的要求相吻合?！?σ管理”模式要求隨著事件變化有針對(duì)性地定義問(wèn)題并持續(xù)改進(jìn)，因此，它可以作為持續(xù)完善中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的模式。第四，“6σ管理”的眾多管理工具有利于政府部門提高食品安全監(jiān)管工作的精準(zhǔn)度。從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上說(shuō)，6σ是一個(gè)被量化的質(zhì)量目標(biāo)，其管理注重運(yùn)用大量統(tǒng)計(jì)方法和計(jì)量手段。食品安全事件的有效監(jiān)控必須堅(jiān)持過(guò)程監(jiān)控和目標(biāo)監(jiān)控相結(jié)合，“6σ管理”每個(gè)階段(步驟)所適用的管理工具或管理工具適當(dāng)組合可以幫助管理主體科學(xué)分析、界定所管轄區(qū)域(領(lǐng)域)的食品安全工作形勢(shì)、隱患等。第五，政府部門引入“6σ管理”模式，有助于建立以“執(zhí)政為民”為核心的績(jī)效考核體系。政府部門的一個(gè)重要職能就是制定有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)良性發(fā)展、百姓安居樂(lè)業(yè)的政策。宏觀上，食品安全監(jiān)管部門可以運(yùn)用“6σ管理”理論制定以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的、可以測(cè)量的政策；建立以政府服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾滿意為核心的績(jī)效考核體系。微觀上，“6σ管理”模式可幫助食品安全監(jiān)管部門改進(jìn)公共服務(wù)流程、提高工作效率、節(jié)約成本、提高政府部門的回應(yīng)能力。

三、基于“6σ管理”的食品安全政府監(jiān)管模式構(gòu)建

近年來(lái)中國(guó)發(fā)生的部分重大食品安全事件，無(wú)論是 2008年的“三鹿”奶粉人為添加“三聚氰胺”事件，還是 2012年的家樂(lè)福將過(guò)期食品重新包裝后再進(jìn)行銷售的“過(guò)期食品”事件、某養(yǎng)雞場(chǎng)使用違禁藥物催肥的“速生雞”事件，2013年用垃圾漚肥種植蔬菜的“垃圾菜”事件、人為給牛注水的“水?！笔录紝儆谕庠葱允称钒踩录?。應(yīng)該說(shuō)，如果政府食品安全監(jiān)管到位，就完全可以“防患于未然”。筆者基于政府主管部門食品安全監(jiān)管的實(shí)際，構(gòu)建以下政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式(圖 1)，并對(duì)其工作流程予以簡(jiǎn)要闡釋。

政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式工作流程和規(guī)制主要包括以下5個(gè)環(huán)節(jié)：

(1)“定義”，即政府食品安全監(jiān)管部門對(duì)所管轄區(qū)域食品安全可能存在缺陷的主要環(huán)節(jié)和隱患予以界定。其功能是明確問(wèn)題的重點(diǎn)和范圍。要改進(jìn)管轄區(qū)域食品安全，政府食品安全監(jiān)管部門就應(yīng)根據(jù)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外一段時(shí)期內(nèi)食品安全事故的特征和主要誘因，針對(duì)性地關(guān)注食品安全問(wèn)題的可能存在領(lǐng)域并開(kāi)展深入調(diào)查。例如，如果國(guó)內(nèi)某一時(shí)期或地區(qū)以人為欺詐為主要形式的外源性食品安全事件頻發(fā)，其主要誘因是食品經(jīng)營(yíng)主體謀取暴利，那么，相關(guān)政府食品安全監(jiān)管部門就應(yīng)高度警覺(jué)，并以此為契機(jī)對(duì)轄區(qū)外源性食品安全監(jiān)管可能存在的缺陷和可能存在隱患的企業(yè)予以再“定義”。定義的工具包括調(diào)查表、排列圖等。政府食品安全監(jiān)管部門應(yīng)先基于問(wèn)題導(dǎo)向設(shè)計(jì)調(diào)查表并廣泛收集數(shù)據(jù)，然后展開(kāi)有針對(duì)性的調(diào)查工作。

(2)“測(cè)量”，即對(duì)食品安全可能存在缺陷的主要環(huán)節(jié)和隱患的相關(guān)影響因素予以評(píng)估，以便下一步深入分析原因，并給出針對(duì)性較強(qiáng)的解決措施?！皽y(cè)量”主要是采用關(guān)鍵質(zhì)量特性來(lái)識(shí)別影響因素。

如果政府食品安全監(jiān)管部門“定義”轄區(qū)食品安全隱患主要由外源性因素引起，那么就需要“測(cè)量”到底可能由哪些因素引起？這些因素主要存在于食品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)鏈中的哪些環(huán)節(jié)，其具體表現(xiàn)方式如何。即要明確是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的耕地嚴(yán)重污染，還是化肥過(guò)量使用；是藥物劑量使用不當(dāng)造成其殘留超標(biāo)，還是違法使用某些添加劑和激素類藥物；是食品加工環(huán)節(jié)生產(chǎn)工藝落后，殘留病源性微生物，還是加工原料不合格，還是過(guò)量或非法使用化學(xué)添加劑，等等。政府食品安全監(jiān)管部門應(yīng)安排相關(guān)專家對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)開(kāi)展深入分析，并應(yīng)用因果圖、流程圖、直方圖等“測(cè)量”和查找相關(guān)影響因素的工具，確定問(wèn)題發(fā)生的主要環(huán)節(jié)。

圖1 政府食品安全監(jiān)管6σ管理模式

(3)分析，即根據(jù)“測(cè)量”的資料對(duì)存在隱患的原因，特別是主要原因進(jìn)行剖析，為制定相應(yīng)的整改措施奠定基礎(chǔ)。其主要任務(wù)是提出事件發(fā)生的原因假設(shè)、辨明其中的主要原因并予以驗(yàn)證。

一般而言，食品安全事件的發(fā)生往往是一系列因素共同作用的結(jié)果。分析食品供給鏈各個(gè)環(huán)節(jié)安全隱患的原因，并確定各影響因素因果關(guān)系的有效工具有關(guān)聯(lián)圖及親和圖法。以圖2為例，假設(shè)食品供給鏈的諸環(huán)節(jié)均存在安全隱患的諸多誘因(去掉陰影部分即為關(guān)聯(lián)圖)，為從中找出“罪魁禍?zhǔn)住?，分析人員先可運(yùn)用親和圖法，把誘因按一定標(biāo)準(zhǔn)分類(每個(gè)陰影部分就是一類)，然后再分析各類別之間的相互關(guān)系與影響 (用虛箭線表示)，進(jìn)而從引發(fā)不良結(jié)果的復(fù)雜信息中找出最主要原因并對(duì)癥下藥，制定相關(guān)整改措施。

圖2 關(guān)聯(lián)圖與親和圖結(jié)合使用示意圖

(4)改進(jìn)，即針對(duì)問(wèn)題根源和預(yù)定目標(biāo)制定行動(dòng)或解決方案，包括優(yōu)化流程，消除和減少關(guān)鍵的影響因素，使監(jiān)管過(guò)程的缺陷降至最低。

政府食品安全監(jiān)管部門在分析轄區(qū)食品安全及監(jiān)管存在的隱患與主要原因后，就需要針對(duì)這些方面制定相應(yīng)的整改措施。制定有效的整改措施可應(yīng)用系統(tǒng)圖法、過(guò)程改進(jìn)、田口方法等工具，其中系統(tǒng)圖主要用于對(duì)問(wèn)題進(jìn)行邏輯層次分析，以確定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。針對(duì)食品安全監(jiān)管體系不健全，部門之間銜接不到位、食品安全監(jiān)管規(guī)制不完善、有關(guān)監(jiān)管制度操作性不強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全等主要問(wèn)題，可以應(yīng)用系統(tǒng)圖，把“改善食品安全監(jiān)管”作為總目標(biāo)，將其進(jìn)行逐步分解，形成若干階段性目標(biāo)，然后通過(guò)逐步實(shí)現(xiàn)這些階段性目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)(圖3)。

其基本邏輯思路是：確立要達(dá)到什么目標(biāo)，以及達(dá)到這個(gè)目標(biāo)需要什么前提條件(這些前提條件既是實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)的手段，又是下一步驟的目標(biāo))，這個(gè)前提條件怎樣獲得？具體需要怎么做？……一直分解到能夠著手制定措施為止。

(5)控制，即控制整改成果，確保高水平良性循環(huán)。運(yùn)用有效的檢測(cè)方法，鞏固過(guò)程改進(jìn)成果，以便下一步的 6σ循環(huán)(DMAIC)在較高水平上進(jìn)行，持續(xù)完善食品安全監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)食品“從農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程長(zhǎng)期安全的目標(biāo)。

為控制改進(jìn)成果，避免同類食品安全事件再次發(fā)生，必須對(duì)可能引起事件的因素進(jìn)行跟蹤?？刂茍D是對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的方法，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常，將食品安全隱患消滅在萌芽階段，降低該類事件再次發(fā)生的可能性[9]。實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)食品安全事件發(fā)生的特點(diǎn)，建立各類監(jiān)管對(duì)象的控制圖，對(duì)事件發(fā)生前兆進(jìn)行動(dòng)態(tài)觀察并持續(xù)加以跟蹤控制。控制原理如圖 4。

四、政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式實(shí)施應(yīng)注意的問(wèn)題

圖3 制定整改措施系統(tǒng)圖

圖4 控制原理圖

(1)注重制度、人財(cái)物等方面的頂層設(shè)計(jì)?！?σ管理”是自上而下的管理方式，政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式要有嚴(yán)格的制度、必要的財(cái)力、物力資源和追求“零缺陷”管理水平的專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人員(如國(guó)外“6σ管理”黑帶大師、黑帶等級(jí)的專家)等方面的頂層設(shè)計(jì)作為保障，否則目標(biāo)根本無(wú)法得到徹底實(shí)現(xiàn)。在制度上，要針對(duì)食品安全監(jiān)管的實(shí)際，結(jié)合“6σ管理”理論設(shè)計(jì)一套環(huán)環(huán)相扣的持續(xù)改進(jìn)體系。由于應(yīng)用“6σ管理”進(jìn)行食品安全監(jiān)管并不帶來(lái)財(cái)務(wù)“硬”收益，它的收益主要是社會(huì)公眾對(duì)食品安全的信任、對(duì)監(jiān)管工作的滿意度等有利于提高公眾對(duì)政府的公信力、提升政府“執(zhí)政為民”形象的“軟”收益，所以必須進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)物投入。另外，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，沒(méi)有團(tuán)隊(duì)的精誠(chéng)合作，“6σ管理”也將無(wú)法獲得預(yù)期的結(jié)果，60%的失敗項(xiàng)目是因?yàn)閳F(tuán)隊(duì)問(wèn)題引起的。因而，“黑帶”的培養(yǎng)和團(tuán)隊(duì)的建設(shè)在“6σ管理”中至關(guān)重要。

(2)6σ項(xiàng)目選擇應(yīng)注重問(wèn)題導(dǎo)向機(jī)制。項(xiàng)目選擇是成功實(shí)施“6σ管理”的關(guān)鍵一環(huán)，要注重問(wèn)題導(dǎo)向機(jī)制，不但要正確地做事，還要做正確的事。統(tǒng)計(jì)資料顯示，由于缺乏正確的項(xiàng)目選擇過(guò)程而導(dǎo)致的失敗大約占項(xiàng)目失敗總數(shù)的 20%。就食品安全問(wèn)題的項(xiàng)目選擇而言，由于中國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生原因上的最大不同是中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)很多都來(lái)自非食品原料的非法添加、造假等外源性利益驅(qū)動(dòng)因素，發(fā)達(dá)國(guó)家則主要來(lái)自對(duì)食品認(rèn)知不足而偶然引入食品鏈的內(nèi)源性因素，因此，當(dāng)前中國(guó)政府如運(yùn)用“6σ管理”模式持續(xù)改進(jìn)食品安全監(jiān)管，應(yīng)注重外源性因素 6σ項(xiàng)目的選擇，結(jié)合已有的基于內(nèi)源性因素的預(yù)警體系，才有可能在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中做到有的放矢。

(3)“6σ管理”不能僅僅等同于做項(xiàng)目。做項(xiàng)目是實(shí)施 6σ的基本環(huán)節(jié)，但僅僅等同于做項(xiàng)目是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗峭ㄟ^(guò)做項(xiàng)目快速、持久地改進(jìn)組織經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的管理方法，是對(duì)組織的一項(xiàng)根本變革?！?σ管理”工作包括很多內(nèi)容：導(dǎo)入期的6σ推進(jìn)策劃和支持基礎(chǔ)的構(gòu)建；實(shí)施期的將6σ與組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一；控制期的將 6σ融入組織的日常工作和人們的行為規(guī)范，形成獨(dú)特的6σ文化。這些都是實(shí)施“6σ管理”的重要內(nèi)容，超越了做項(xiàng)目的范疇。如果“6σ管理”模式能夠成功引入政府食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，它對(duì)政府部門的工作流程將會(huì)是一項(xiàng)徹底的顛覆性變革。

(4)把握工具應(yīng)用的靈活性與綜合性。在“6σ管理”模式步驟目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，管理方法的應(yīng)用不是單一的，應(yīng)結(jié)合統(tǒng)計(jì)學(xué)方法、預(yù)測(cè)與決策方法、管理學(xué)方法一起應(yīng)用才能取得更好的效果。另外，每個(gè)管理工具能夠解決的問(wèn)題是有局限性的，具體問(wèn)題不同，即便是相同的“6σ管理”步驟，也可能使用不同的工具。在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，靈活選擇、綜合使用各種管理工具往往能迅速找到關(guān)鍵問(wèn)題所在、從而有針對(duì)性地制定措施。

(5)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確、全面、及時(shí)?！?σ管理”要求用事實(shí)說(shuō)話，正確的數(shù)據(jù)是“6σ管理”的基礎(chǔ)。這就對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、全面性和及時(shí)性提出了較高的要求，因?yàn)榭煽康臄?shù)據(jù)分析是確定問(wèn)題、解決問(wèn)題的根本。“6σ管理”模式的幾個(gè)步驟都需要翔實(shí)的數(shù)據(jù)才能有效地實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)，如通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的搜集、整理及分析準(zhǔn)確定義問(wèn)題；針對(duì)問(wèn)題測(cè)量數(shù)據(jù)；分析數(shù)據(jù)得出結(jié)論；然后根據(jù)結(jié)論制定相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)；最后的控制過(guò)程也是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)變動(dòng)的觀察來(lái)判斷是否達(dá)到控制目標(biāo)。需要特別說(shuō)明的是，這里所說(shuō)的數(shù)據(jù)，不僅包括數(shù)字資料，還包括語(yǔ)言資料。

[1]韓沛新.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證體系的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義[J].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2004(3)：19-22.

[2]王琪，戰(zhàn)旗.我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的主體分析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2010(24)：119-121.

[3]李長(zhǎng)健.社會(huì)性監(jiān)管模式：中國(guó)食品安全監(jiān)管模式研究[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(5)：36-39.

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