黃健元,潘付拿

(河海大學人口研究所,江蘇南京 210098)

論被征地農民社會保障安置的局限與出路

黃健元,潘付拿

(河海大學人口研究所,江蘇南京 210098)

為保障被征地農民的基本生活,在一些地區(qū)出現了將社會保障作為被征地農民安置方式的實踐。通過對被征地農民社會保障安置的局限性分析發(fā)現,土地保障和社會保障不具有內在的一致性,社會保障安置存在著背離權利主體的平等性、轉換責任主體、混淆分配層次、保障水平較低等局限性。社會保障作為被征地農民的安置方式在理論上存在著誤區(qū),在實踐中出現了嚴重的困境,是對被征地農民社會保障權的傷害。作為再分配手段的社會保障既不能代替安置的功能,也不能被安置的初次分配功能所替代。為更全面地保障被征地農民的權益,應在合理安置的基礎上完善社會保障這一“安全網”。

被征地農民;社會保障;移民安置;路徑選擇

在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進過程中,非農用地規(guī)模不斷膨脹,被征地農民①一些文獻也將被征地農民稱為失地農民,為保持敘述的一致性,在基本內涵一致的情況下,除了相關政策文本表述保持原文外,本文將失地農民統一表述為被征地農民。數量隨之增加。當前我國被征地農民數量已達4 000～5 000萬人,到2030年將達到1.1億人左右[1]。農民失去土地就失去了最根本的就業(yè)崗位,由于文化素質和勞動技能普遍不高,參與市場競爭能力差,在其他工作崗位上的競爭一般又都處于弱勢,大部分被征地農民的長遠生計沒有保障[2]。為此,目前全國各地均在探索適合市場經濟條件的安置方式和方法,其中社會保障安置是近年來備受人們青睞的一種重要舉措。據不完全統計,至2009年9月底,全國已有29個省政府頒發(fā)規(guī)范被征地農民社會保障的文件, 1200多個縣(市、區(qū))開展了實質性的工作,將1300多萬被征地農民納入養(yǎng)老保障或基本生活保障[3]。然而,在被征地農民社會保障安置的實踐中,出現了保障水平低,動態(tài)調整機制不健全、可持續(xù)性差等問題,致使社會保障安置的政策風險日益顯現。因此,完善被征地農民社會保障安置具有重要的現實意義。

一、研究回顧及問題的提出

社會保障安置是在土地征用時將土地補償費、安置補助費和級差地租為被征地農民交納社會保險費,從而將其納入社會保險體系,解決他們的后顧之憂[4]。實際上,社會保障安置是在被征地農民的收益補償中考慮土地的社會保障功能的價值,并通過土地征收、轉用及出讓的增值效益調節(jié),構建被征地農民的社會保障來實現對土地社會保障功能的有效替代[5]。有學者認為,安置被征地農民的過程實質上是一個“土地換保障”的過程[6]。不論是理論研究,還是實際操作中的被征地農民安置辦法,其背后都隱含著“土地換保障”的理念[7]?？梢哉f,所謂的社會保障安置是“土地換保障”的一種直接表達。其實,無論是“土地換社會保障”還是社會保障安置,都是僅對土地保障功能的邏輯演繹。

基于上述的認識,有學者認為,建立合理的被征地農民社會保障安置制度,不僅關涉城鎮(zhèn)化進程的有序化,也關涉被征地農民生存發(fā)展和社會穩(wěn)定[8],是維護他們根本利益、保障長期生活穩(wěn)定的一項重要措施。然而,從傳統的就業(yè)安置模式過渡到社會保障安置模式,將不可避免地面臨征地勞動力市場就業(yè)、征地農民社會保障費用來源、新舊安置模式銜接等難題[9]。致使當前我國被征地農民社會保障安置的運行存在著不可持續(xù)性、低水平性、一元性、不穩(wěn)定性等特征。為此,未來方向關鍵在于找到一種保障水平合理、可持續(xù)、穩(wěn)定并且適合當地經濟社會發(fā)展的安置模式[10]。

學術界對社會保障安置的內涵、意義、面臨的困境及趨勢等已做了一定的討論,推進了問題認識的深入。然而,就相關的一些核心問題尚未達成共識,如土地被征用與被征地農民社會保障的關系是什么?社會保障到底能否作為被征地農民的安置方式?社會保障安置能否解決被征地農民的基本生活和長遠生計問題?是否具有可持續(xù)性?這些問題關鍵在于沒有對社會保障安置制度進行根本性的審視與反思,沒有厘清“社會保障”與“安置”之間的關系。為此,筆者通過對現有被征地農民社會保障政策以及該安置方式存在的局限性進行分析,力圖理清“社會保障”和“安置”的關系,在此基礎上,提出更全面地保障被征地農民權益的路徑選擇。

二、現有被征地農民社會保障政策簡析

近年來,社會保障作為妥善安置被征地農民的重要舉措而被廣泛實施,被征地農民社會保障的政策框架也不斷地完善。然而,社會保障作為安置方式的政策定位需要進一步的明確和反思。

為了彌補以往安置方式的缺陷,使被征地農民的長遠生計有保障,2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》明確提出“妥善安置失地農民,并為他們提供社會保障”。2006年《關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》從保障對象、資金來源、待遇水平等方面要求各地采取多種方式保障被征地農民的基本生活與長遠生計,明確了被征地農民社會保障的資金來源,從批準提高的安置補助費和土地補償費中統一安排,兩項費用不足的,從國有土地有償使用收入中來解決?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》規(guī)定:“社會保障費用不落實的,不得批準征地。”該政策促使被征地農民社會保障在各地廣泛實施。《關于切實做好被征地農民社會保障工作的通知》對被征地農民社會保障政策框架進一步完善,明確要求各地加快推進被征地農民社會保障建設,對沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、社會保障費用不落實、沒有按規(guī)定履行征地報批前有關程序的項目,一律不予報批。由此可見,被征地農民社會保障的政策安排主要依據上述的規(guī)范性文件,然而,這些行政規(guī)范性文件的法律層次低、穩(wěn)定性差,與社會保障制度的法治性特征相差甚遠,顯然,難以適應越來越多地被征地農民對社會保障的需求。

長期以來,我國對農民的社會保障的立法思路均附著于土地權利之上,以土地補償費和安置補助費來解決被征地農民的生存與就業(yè)保障,以此來妥善安排被征地農民生產和生活、保證其原有生活水平不降低[11]。為此,有學者認為,當前我國被征地農民安置政策已形成了以社會保障為基礎的多元化安置體系[12]。然而,從政策含義來看,被征地農民社會保障政策的安排是因征地導致土地發(fā)生轉移,被征地農民面臨社會保障缺失致使生活無保障,需要在征地的同時解決社會保障問題。從資金來源看,被征地農民社會保障的資金籌集是以維持現行征地制度正常運行為基本前提的[13],顯然,社會保障安置的政策安排具有不可持續(xù)性。此外,隨著我國社會保障制度的逐步完善,建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系成為必然要求和趨勢,因此,社會保障作為被征地農民安置方式的政策空間有限。基于此,為全面保障被征地農民的權益,在合理安置的基礎上構建社會保障,可能是解決被征地農民問題更好的辦法,“安置+社會保障”也許是一個更符合實際的提法。

三、被征地農民社會保障安置的局限性分析

在市場經濟和征地補償標準偏低的背景下,被征地農民的長遠生計難以得到制度保障。于是,社會保障被作為一種“理想化”的安置方式得到社會一定的認同,而社會保障安置的合法性則被有意或無意模糊化,致使社會保障安置陷入了理論和實踐的雙重困境之中。

被征地農民社會保障安置是建立在土地保障功能之上的。作為農業(yè)的基本生產資料,土地是農民工作和生活的重要場所和生存基礎,是他們生活保障的重要載體。就土地的價值而言,土地不僅具有經濟價值,同時還具有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會價值[14]。可以說,土地承載著農業(yè)生產與農民社會保障的雙重功能,而且隨著人口增加,這種雙重功能正在演變?yōu)椤氨Ｕ现赜谏a”[15]。毋庸置疑,在農村社會保障缺失的情況下,土地保障功能的確不可忽視。然而,土地保障僅僅為農民的社會保障提供了某種條件,而并非農民的社會保障本身[16]。從責任主體來看,社會保障主要是政府的責任和義務,而土地保障則將農民的生活保障系于土地這個生產要素之上,責任主體是土地;從分配層次上看,社會保障是再分配手段,而土地保障是通過土地產出物來保障農民的基本生活,主要屬于初次分配的層次。此外,農業(yè)生產本身的風險因素也很多,頻繁的自然災害、波動的市場行情等因素都影響著土地的收益[17]。隨著農村經濟的發(fā)展、農民收入和生活水平的逐步提高,土地保障也因此而出現了“虛化”[18]?？梢哉f,土地的保障功能本身并不強。由此可見,社會保障與土地保障并不具有內在的一致性,不能將土地保障等同于社會保障。因此,被征地農民社會保障安置不是真正意義上的社會保障,而是一種在理論上存有誤區(qū)的產物。盡管各地對社會保障安置已做了較多的探索和創(chuàng)新,逐步形成了多元化的社會保障安置模式,對解決被征地農民的基本生活和長遠生計發(fā)揮了一定的作用。然而,社會保障安置并沒有厘清安置和社會保障的內在關系,致使社會保障安置的局限性日益突顯。大體而言,這些局限性主要表現在如下幾個方面:

1.社會保障安置背離了權利主體的平等性

社會保障是國家以國民收入再分配方式為全體社會成員的基本生活提供安全保障的制度安排。社會保障的權利主體是全體社會成員,即社會中的每一個公民都有從國家和社會獲得幫助的同等權利,不因民族、種族、膚色、信仰、職業(yè)、居住地域等不同而不同[19]。然而,社會保障安置則意味著被征地農民社會保障權利的取得是以土地財產權的失去為前提[20]。顯然,社會保障安置背離了社會保障權利主體的平等性。盡管當前我國農村社會保障水平較低,但從經濟社會發(fā)展趨勢看,社會保障終歸會與戶籍和職業(yè)性質脫鉤,農民將在經濟社會各方面獲得與非農戶籍居民平等的權利[21]。黨的十六屆六中全會提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。黨的十七大報告中進一步提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民基本生活。這是落實科學發(fā)展觀、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求,是維護社會公平正義、促進社會和諧的重要內容,是維護人民群眾根本利益、共享經濟社會發(fā)展成果的重要途徑,也是遵循社會保障發(fā)展規(guī)律的內在要求。被征地農民當然也在覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系之列。為此,保障被征地農民享有平等的社會保障權利是社會公平和權利平等的必然要求。

2.社會保障安置轉換了責任主體

社會保障的責任主體具有特定性。社會保障作為一種國家或政府行為,是國家或政府義不容辭的責任。隨著社會成員對社會保障需求的不斷增長,決定了政府作為責任主體必須承擔社會保障基金的部分籌資及償付中的兜底責任,任何個人或其他組織都無力單獨解決社會保障剛性發(fā)展需求的壓力。既然政府作為國家的代理者,那么,就負有在特定條件下向公民提供基本生活保障的義務,理應為公民打造基本的“安全網”,不能以逼迫或利誘公民以提供其他物品或放棄其他權利為代價?；诖?被征地農民在遭遇社會風險時自然擁有向政府表達社會保障利益訴求的權利,政府理應做出相應的回應。然而,土地作為農村的集體財產,用土地補償費和安置補助費作為被征地農民社會保障安置的資金來源,社會保障安置則意味著責任主體從國家或政府轉換成了農村集體經濟組織,致使被征地農民的社會保障變成了農民或農村集體的自我保障[20]。

3.社會保障安置混淆了分配層次

在征地過程中,被征地農民的安置補償主要屬于初次分配的范疇,對被征地農民生產生活的安置要解決的主要是初次的利益分配問題。社會保障作為人們抵御風險、不斷求得生存和發(fā)展的社會資源,實質上是一種再分配的手段。對被征地農民來說,因在征地補償安置的過程中利益格局失衡,需要通過再分配的方式體現社會公平。然而,初次分配作為基本分配方式,其直接的利益分配功能是再分配手段所不能替代的。社會保障的再分配手段更加強調公平性原則,是市場機制下初次分配手段難以實現的。因此,從分配層次上來看,被征地農民的安置和社會保障具有顯著的差異,用社會保障的再分配代替安置的初次分配顯然混淆了分配層次。

4.社會保障安置的保障水平低,有冒用“社會保障”概念之嫌

社會保障安置保障水平的確定以“適應當地經濟社會發(fā)展水平、政府財力能承受”等為原則,以“被征地農民基本生活和養(yǎng)老保障水平應不低于當地最低生活保障標準”作為基本要求①資料來源:國務院辦公廳:《轉發(fā)勞動和保障部關于做好被征地農民就業(yè)和社會保障工作指導意見的通知》(國辦發(fā)[2006]29號)2006年4月10日。。那么,受財力的影響及減少征地補償的驅使,地方政府有足夠的動因和政策空間把被征地農民的社會保障限制在較低的水平之上[22]。因此,社會保障安置必然只能局限于“生存型”保障,而缺乏“發(fā)展型”保障。這種低水平的社會保障安置依然存在著較大的系統風險,并不能徹底解決被征地農民的后顧之憂,也難以滿足社會保障水平的剛性需求。此外,從理論上說,被征地農民的社會保障應該是一個包括社會保險、社會救助以及社會福利在內的完整的保障體系。然而,多數地區(qū)將被征地農民社會保障限定在基本養(yǎng)老保險方面,只有上海等少數城市涵蓋了失業(yè)和醫(yī)療保險[23]。這與社會保障內容的綜合性特征相差甚遠,因此,當前對被征地農民實施的社會保障安置不是完整意義上的社會保障,一定程度上說,有冒用“社會保障”概念之嫌。

與此同時,社會保障安置往往不顧被征地農民的真實意愿和利益,強制性地扣留土地補償費和安置補助費,實行政府主導型的保障措施[24]。這種將土地補償費和安置補償費轉移為未來生活保障金的做法尚缺乏足夠的理論基礎。由此可見,社會保障安置的保障范圍有限、保障標準偏低而缺乏可持續(xù)性,尤其是作為一項新的安置方式,缺乏統一明確的監(jiān)管和運行機制,存在著不穩(wěn)定性。從社會保障的本質屬性來看,社會保障安置已偏離了社會保障的本意,與公平性、社會化、福利性、多樣性為特征的社會保障制度相差甚遠。實際上,現有的社會保障安置很難發(fā)揮社會保障制度的功能,也難以解決被征地農民的長遠生計。

四、社會保障安置的路徑轉換及選擇:“安置+社會保障”

在被征地農民缺乏市場就業(yè)優(yōu)勢、參保意識較為淡薄的情況下,如果單靠改革現行征地制度、提高征地補償標準不僅不能徹底解決被征地農民可持續(xù)發(fā)展的問題,更無法為不斷增加的被征地農民提供切實有效的社會保障[25]。解決被征地農民問題的關鍵在于保障其合法的權益,在于解決好農民被征地之后的生存和發(fā)展問題。為此,必須對被征地農民的安置和社會保障做出制度性安排。

1.社會保障安置的實質及路徑轉換

社會保障作為被征地農民的一種待遇,是在征地補償不足的情況下,通過社會保障補貼形式提高征地補償的標準,并實行政府主導的強制儲蓄、限制被征地農民當期消費的辦法,以此來延長征地補償安置費的使用期限,增強被征地農民對今后生活的心理預期,從而促進征地順利推進的權宜之計[22]。從實質上來說,一方面,政府限制了農地進入市場,主導了土地增值的分配并獲取了大量土地收益,致使對被征地農民的補償與補助標準較低;另一方面,社會保障安置是將政府的社會保障責任轉移給了被征地農民和農村集體,從而政府一定程度上逃避了對被征地農民應得的社會保障的公共支出,規(guī)避了基本公共服務均等化的供給責任[11]。因此,在當前征地制度中,政府對被征地農民社會保障責任的缺位,過度依賴被征地農民自我保障和農村集體保障,從而使社會保障安置難以體現社會保障的社會性與福利性,成為被征地農民社會保障困境的根本原因。

社會保障作為一種風險防范機制,對規(guī)避被征地農民安置后的社會風險以及保障其基本生活和長遠生計發(fā)揮著重要作用。然而,社會保障作為一種再分配的手段,既不能代替安置的功能,也不能被初次分配方式的安置所代替。因此,社會保障不能單獨作為被征地農民的安置方式[26]。為保障被征地農民的基本生活和長遠生計,應將社會保障作為多元化安置的有效補充,即“安置+社會保障”。從政策含義來說,“安置+社會保障”是以征地為契機,在合理安置的同時,實現征地必保,剛性進保,讓被征地農民更好地加入到現有的社會保障體系之中,從而達到以安置為基礎,社會保障為依托,兩者交互影響,發(fā)揮其內在的雙向耦合機制。這既是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的要求,也能保障被征地農民生計的可持續(xù)性。同時,“安置+社會保障”無疑可以消除社會保障安置的諸多缺陷,對加快征地制度改革、規(guī)避征地利益相關主體的風險等具有重要意義,成為破解被征地農民問題的一種可能路徑。為此,應逐步消除社會保障安置的影響,賦予被征地農民參加社會保障的平等權利,而不應使之成為被征地安置才能得到的待遇。

2.“安置+社會保障”的路徑選擇

“安置+社會保障”的雙向耦合機制需要建立在合理安置和有效社會保障的基礎上。因此,只有對兩者做出合理的制度安排,“安置+社會保障”才能發(fā)揮其應有的功能。

(1)構建合理的被征地農民安置模式

合理有效的安置是保障被征地農民生存與可持續(xù)發(fā)展的關鍵。長期以來,由于我國農村社會保障的缺失,土地承載了包括農村社會保障的功能,為農民提供了基本的生活保障[27]。在農民被征地后,其收入和生活的風險則被徹底市場化。為此,合理的安置方式要達到有效應對被征地農民面臨的市場化風險,關鍵要增強被征地農民的增收能力,安置后應實現對土地的有效替代。以此為思路,應以被征地農民生計的可持續(xù)為導向,以生活水平不因征地而降低為要求,以保障被征地農民合法利益為原則,以被征地農民年齡、就業(yè)技能及意愿等為準繩,探索多元化的安置方式和方法。由于被征地農民安置是一項復雜而系統的重要課題,而且各地區(qū)的差異較大,因此,需要謹慎探索,做進一步的深入研究。

(2)被征地農民社會保障的路徑選擇

經過30多年的改革與發(fā)展,我國的社會保障制度已經初步形成?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出,“到2020年之前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！睘榇?將被征地農民納入到現行社會保障體系是完善我國社會保障制度的必然要求和趨勢,無疑可以避免社會保障安置的諸多弊端,規(guī)避政府對被征地農民社會保障的責任缺位,對增強被征地農民抗風險能力、保障其基本生活和長遠生計具有重要的作用?；诖?需要對以下方面予以重點把握:一是政府應更好地承擔起被征地農民社會保障的責任。將被征地農民納入社會保障體系,需要加強政府的社會保障責任和支持力度。政府的社會保障責任不僅要完善制度,為被征地農民提供適合當地經濟水平的基本社會保障,還要加強財政、政策支持力度,逐步提高保障的水平。此外,政府還應加強就業(yè)培訓和指導,創(chuàng)造就業(yè)條件,促進被征地農民就業(yè),實現其生計的可持續(xù)性。二是改革征地制度,完善征地補償和分配機制。社會保障基金是社會保障制度運行的物質基礎,資金來源直接關系著社會保障供給的有效性。將被征地農民納入現行社會保障的路徑選擇需要改革征地制度,進一步合理提高征地補償標準,為被征地農民安排足夠的社會保障費用。三是構建合理的社會保障費用分擔機制。由于被征地農民在征地過程中處于弱勢地位,部分被征地農民參保意識較為淡薄,構建合理的社會保障費用分擔機制至關重要。為此,除被征地農民個人需承擔一定的繳費義務之外,還應通過多種途徑、多方主體按照一定的比例共同承擔,以此提高籌資水平及繳費檔次,提高被征地農民參保的積極性。

五、結 語

為被征地農民構建合理的安置方式和社會保障是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程中的必然選擇,也是政府應盡的責任和義務。從上述分析可知,社會保障安置無法為被征地農民建立真正意義上的現代社會保障制度,也無法保障被征地農民的基本生活和長遠生計。完善被征地農民社會保障的關鍵在于政府社會保障責任是否到位。為此,只有在合理安置的基礎上,不斷增強被征地農民的增收能力,再通過構建社會保障這一“安全網”,才能保障被征地農民的生活水平,才能切實提高被征地農民抵御各種風險的能力,保障其切身利益并促進社會經濟健康發(fā)展,維護社會穩(wěn)定發(fā)展大局?；诖?“安置+社會保障”對征地制度改革、農村土地流轉、農業(yè)現代化以及城鎮(zhèn)化建設等方面將發(fā)揮積極的促進作用。

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D632.1

1671-4970(2014)04-0041-05

10.3876/j.issn.1671-4970.2014.04.010

2014-04-08

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目(13YJA840008);江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(CXZZ12-0221)

黃健元(1964—),男,江蘇溧陽人,教授,博士,從事人口與社會保障領域的研究。