夏 輝,張 冰

(廣東省社會科學院精神文明研究所,廣東廣州 510610)

社會治理的文化介入機制及路徑

夏 輝,張 冰

(廣東省社會科學院精神文明研究所,廣東廣州 510610)

治理理念的制度化和本土化需要文化的適應性調整。文化主要借助價值引導、柔性協調和組織動員等3種機制介入社會治理過程。其現實應用主要體現為3個層面:推進核心價值觀“可信性”的文化塑造,強化國家認同;推進執(zhí)政方式的文化濡染,提升政府管理軟實力;推進社會資本的文化培育,實現低成本且高效能的社會自治。

治理;文化治理;社會資本

十八屆三中全會公報首次提出了“治理能力現代化”的概念,這是深化管理制度改革的創(chuàng)新設計。社會管理模式變革既是從管理向治理轉型的過程,也是“治理”范式不斷調適和本土化的過程。文化除了一般意義上滿足民眾精神需求的作用之外,也內在包涵著濡化、引導、規(guī)范、溝通、動員等功能。在當前中國全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下,文化作為政治、經濟、金融等其他制度化手段更為深層也更為持重的力量,將不斷滲透和介入社會治理結構當中,并扮演重要的角色。本文之主旨,即是基于文化內在功能特點,并結合當前社會治理的探索實踐,構建文化治理介入的分析框架、運作機制。

一、文化治理:以文化權力的社會功能為核心

關于“文化治理”概念,學界在內涵和特征界定上尚存在較大歧義。一種觀點將文化治理視為是“政治生活中掌權者在對整個社會的文化資源進行分配和控制的一種策略”[1],或將之理解為通過社會治理手段處理公共文化事務、進行公共文化決策、配置文化資源與權力的過程,從而相對傾向于探討治理手段在文化領域即文化管理的體現和運用[2]。另一種觀點側重于從文化權力的社會功能角度出發(fā),將文化治理視為是文化功能在“交錯著權力、資源、認同、意義和真理等的爭奪場域”(政治權力場域)的具體體現,從而將文化治理作為社會治理的重要組成部分[3]?？傊?以“文化治理”為主題的研究學者大都認識到其內在的“文化+治理”的雙重學理價值,以及其背后透露出的文化學、社會學及政治學等交叉研究空間,但大體仍停留在概念描述或闡釋的層面,對于文化治理的內在機制、實施途徑等具體實踐功能,并未作進一步深入研究。

本文對于“文化治理”概念的應用,主要依據第二種解釋界定,即著重突出文化在參與社會治理層面的具體功能。學界探討文化對于推動社會建設及維護社會秩序的研究成果很多,且主要集中在鄉(xiāng)村社會建設領域。其中最具代表、影響也最為深遠的,是杜贊奇關于鄉(xiāng)村權力的“文化網絡”的論述。杜贊奇認為,“文化網絡”由鄉(xiāng)村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規(guī)范構成,既包括在宗族、市場等方面形成的等級組織或巢狀組織類型,還包括非正式的人際關系網,如血緣關系、庇護人與被庇護人等關系以及村莊中的門頭結構、生育觀念、祖先崇拜等以及地方性的規(guī)范、知識和禮俗等內容。杜強調,鄉(xiāng)村治理只有充分注重對地方文化網絡的認知、接納、利用和協同,才能有效推進鄉(xiāng)村治理[4]?；谖幕W絡權力的闡釋,近年來國內學界也產生大批關于鄉(xiāng)村文化的現實價值及局限性的研究,并大體圍繞四個方面展開:一是基于文化復興和再造的角度闡釋鄉(xiāng)村文化或民間文化建設的出路[5-6];二是基于民主政治視角探討宗族文化與鄉(xiāng)村民主自治的關系[7-8];三是基于現代法治視角重審中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的意義[9-10];四是立足社會治理視角探討鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中的文化拒斥[11]。上述研究都多少涉及文化對于國家權力及外在制度的影響,但總體上文化與社會治理的結合研究仍不多見,研究深度也相當不夠。這些不足大體可歸納于以下3個層面:一是關于文化權力的闡釋局限于靜態(tài)式的分類(如宗族、市場、血緣文化網絡權力等),缺乏對文化具體功能的動態(tài)解釋,從而無法深入到文化治理的內在機理及運作邏輯當中,全方位展現文化治理的現實功能;二是對于社會治理的內涵及概念的界定,主要局限于與政府管理相對的社會自生自發(fā)秩序(基層自治)的層面,過于強制其“去政府化”的自下而上的自治特征,從而大大限制了文化治理的內涵外延和適用范圍,進而限制了文化治理功能設計和發(fā)揮的空間和可能性。三是對“文化治理”內涵及功能運作框架尚未進行系統(tǒng)而全面的梳理,從而缺乏一種學理上的創(chuàng)新及對現實社會問題的參照。

一個新概念的產生,取決于其新的解釋力或新的應用功能。西方治理理論和實踐的引入,需要本土化的適應;而本土化的適應,則需要文化的內在支撐或適應。“文化治理”概念的提出,其目的即在為治理本土化提供可供觀察的理論框架,進而通過操作程序的引入,探索利用文化資源激活地方治理能力的方法或途徑。因此,從文化角度切入治理,并非一種文化本位主義,也不是泛文化主義,而是將文化視為“治理”本身的內在要義或本屬條件。

二、社會治理的文化支撐或文化適應

當前,世界先進國家的“治道”正在經歷從統(tǒng)治到治理的轉型。“統(tǒng)治”作為一種方式或模式,一直是國家公共事務或政治活動的唯一代名詞?！爸卫怼钡呐d起,意味著一種不同于“有序統(tǒng)治”的形態(tài)出現。鮑勃·杰索普將治理形式分為廣義和狹義兩種。狹義指的是自組織的協調方式;廣義指的是諸多方式中任何一種獨立活動的協調方式[12]。羅伯特·羅茨歸納了治理的六種不同用法,即最小國家、公司治理、新公共管理、善治、社會——控制系統(tǒng)、自組織網絡[13]。

治理的含義雖然復雜,但是本文的治理主要是指公共事務領域的治理,而且是與統(tǒng)治相對照的概念。對于治理的把握可以從二者的比較中得到揭示。首先,統(tǒng)治的權威是政府,主體是公共機構;而治理的權威不一定是政府,治理主體既可以是公共機構也可以是私人機構,還可以是私人機構與公共機構之間的合作[14]。其次,政府統(tǒng)治通過發(fā)號施令、制定或實施政策,對公共事務實行單一向度的管理;而治理主要通過合作協商、自組織或伙伴關系實施對公共事務的管理。第三,從統(tǒng)治的角度看,政府是中心,是目的,社會管理最終是為政府服務;從治理的角度看,公民是社會治理的主人,政府是公民的工具[15]。在政治學和公共管理領域,治理興起的原因是多方面的。其中,市場失靈和政府失靈是治理替代統(tǒng)治的一般依據。20世紀80年代以來,伴隨著信息時代、知識經濟時代和后工業(yè)時代的到來,人們的交往方式和產業(yè)組織形式日趨復雜多樣,亟切需要一種新型的組織方式和協調方式加以應對;同時,作為傳統(tǒng)官僚體制對立面或修正面的新公共管理在實踐中也暴露出內在的弊端。治理包含著新公共管理的內容,但本身具有不同于新公共管理的范圍、理論基礎、核心價值及操作規(guī)則[16]。另外,公民社會公民主體性和參與性不斷高漲,也是從統(tǒng)治到治理轉變的內在驅動要素。

治理理念的制度化和本土化需要文化的適應性調整。首先,治理的基本精神是自治。作為自我管理的自治,需要自治的傳統(tǒng),需要一種主體性和文化自覺意識的支持。其次,從達成目標的機制和手段看,與行政的縱向的科層管理模式不同,治理更多的是一種橫向的協調機制,權威的實現方式更多依靠軟實力而不是強制力量(文化是一種軟實力),需要信任和合作精神(信任和合作精神從根本來說是文化的產物),需要豐富的社會聯系紐帶(文化是一種社會聯系的紐帶和資源)。第三,從治理與社會基礎秩序整合看,需要發(fā)揮文化價值的引導和規(guī)范功能。

傳統(tǒng)社會管理體制以政府為主體和主導,大包大攬,忽視了社會的作用。鑒于此,當前亟須推動政府由“管理”、“撐船”向“治理”、“掌舵”的功能轉變。但伴隨一個問題是:政府向社會“放權”的同時,社會能否“接得住、管得好”,從而實現政府與社會的合理分工?世界各國的自治和治理經驗表明,自治制度和治理能力的形成不是理念的設計,不是外來模式的移植,也不是政府推動的結果,而必須來源于本土實踐,立足于社會自身的文化傳統(tǒng)。社會管理的一個基本職能就是通過制度來規(guī)范人的行為。文化引導、教化、規(guī)制的柔性約束功能,在社會管理中具有基礎性和長久性作用。當前,文化作為新的生產力在轉變經濟發(fā)展方式中的作用已得到充分肯定,但作為感化和約束的軟力量在社會管理創(chuàng)新中的作用尚未得到足夠重視;西方社會治理理論和經驗在我國社會管理中已得到廣泛借鑒,但中國傳統(tǒng)社會治理理論和方式在社會轉型中作為重要管理資源仍未充分發(fā)掘和繼承。

因此,無論是引入還是提升治理能力,都需要文化的介入。文化治理的核心,即是以建立現代社會治理架構為立足點,充分利用和激活文化的治理功能,把文化資源轉化為現代社會管理、經濟發(fā)展和政治建設的社會資本,通過社會資本的培育達到社會的善治。

三、社會治理的文化介入邏輯及應用策略

依據組織行為學對文化功能的闡釋,文化的社會功能由深至淺劃分為價值引導、規(guī)范約束和組織動員等3個層面;同時依據國家建設理論中的“國家——社會合作主義”視角,社會治理的基本內容可界定為3個層面:一是國家認同,即構建并維系社會基本價值共識;二是政府合法性,即強化國家權力滲透社會的基礎能力(與強制能力相對);三是社會善治,即實現低成本且高效能的社會自治。而文化介入機制則是從上述3個層面切入,通過價值共識(核心價值觀塑造)推動國家共識;通過政府管理軟實力(政府對社會的文化滲透力)提升強化政府基礎能力;通過社區(qū)文化發(fā)展能力(社會資本的文化再造)提高社會自治能力。具體落實到文化治理,就是通過符號象征、傳播體驗、信號昭示等手段培育和傳播核心價值體系;通過文化形象、柔性管理、黨性黨風提升政府管理軟實力;通過意義喚醒、網絡構建、參與動員等塑造社區(qū)文化發(fā)展能力。

圖1 社會治理的文化介入機制

1.核心價值觀“可信性”的塑造機制:符號象征、傳播體驗、信號昭示

依據“知、情、意”的價值認知原理,培育和塑造核心價值體系需要滿足“人文化成”四個原則,即可知、可信、可欲、可行。“可知”,即清晰明了、易懂易傳;“可欲”,即具有內在吸引力和感召力,并充分尊重受眾的主體性?！翱尚拧?即與日常生活融為一體,并為價值倡導者自身所踐行。“可行”,即遵守人的底線行為準則,并非高不可攀之追求。當前,我國在推進社會主義核心價值觀的可知、可欲及可行方面已取得明顯成效,但在“可信”問題上仍須作進一步探索。事實上,政策、政府行為、示范群體道德水平等最能代表一個社會推崇和鞭笞的價值取向,但只有這些符號體系真正與宣傳體系所倡導的價值理念對接,才能獲得民眾的普通信任或認同。

因此,核心價值和文化精神的塑造和培育,關鍵不是強化口頭宣傳或自上而下的灌輸,而是借助可具象化的載體(如人格載體、政策載體、工程項目載體),有效發(fā)揮其對特定文化價值的符號象征、傳播體驗及信號昭示等功用。所謂符號象征性,是指這些載體要具備該文化價值的代表性和象征性;所謂傳播體驗性,是指這些載體應具有廣告宣傳和具象化能力,使人們在日常生活中可以觀察和感受;所謂信號昭示性,是指這些載體要向公眾發(fā)出或昭示某種信息。具體而言,新時期核心價值觀的培育和塑造須從三個方面入手。

一是檢討和清理符號象征、傳播體驗和信號昭示功能明顯,且對主流價值塑造具有消解作用的項目和載體,為重塑核心價值觀工作正本清源。其中急應清理的,如構建奢華且門衛(wèi)森嚴的政府大樓、處于交通管制之外的特權車(包括特權車牌)、食品安全危機背景下的特供制度等。二是建立經濟社會政策的價值導向評估機制,努力使各項社會政策措施的內在導向與核心價值體系統(tǒng)一起來。三是精心設計培育和弘揚核心價值體系的載體和項目,借助可操作性且富有典型意義的活動舉措,促使核心價值觀深入民心、化成行動。如發(fā)掘和宣傳核心價值的示范階層和人格載體;圍繞留守兒童、孤寡老人和殘疾人、外來務工人員等重點群體,制訂并實施可以操作實施的民生項目等;針對“官員——暴力”、“政府——特權”等當前民眾最關切、也最具社會代表性的負面標簽或符號進行針對性的解構,并有步驟、有系統(tǒng)地推進“執(zhí)政為民”和“黨員干部的示范群體”的符號體系重建,等等。

2.政府管理軟實力的文化介入機制:文化溝通、柔性管理、黨性黨風塑造

邁克爾·曼將國家(政府)能力分為專制(強制)能力和基礎能力兩種類型。專制能力指的是國家或政府無須與民間社會集團作常規(guī)、制度化協商而自主實施自我意志的能力;基礎能力或者“基層滲透權力”指的是國家向民間社會進行滲透的實際能力[17]。自古至今,中國在強制能力和基礎能力上一直保持較高的發(fā)展水平,并形成有異于西方傳統(tǒng)國家統(tǒng)治的“一元化”治理模式。然而,隨著現代市場經濟的深化,黨的意識形態(tài)以及黨基層組織功能逐漸淡化或弱化,國家基礎能力(相對于強制能力)也大大減弱。無論是中央對地方還是政府對社會,原有組織滲透及底層動員的方式越來越失去效用,行政強制或暴力儼然成為政府推行政策最后甚至唯一可資利用的“法寶”。如何有效提升基礎滲透能力,成為當前政府亟待解決的問題。

總體來說,政府對基層社會的滲透方式有三:形象滲透,即通過意識形態(tài)的軟性滲透力,實現政府合法性權威的形象塑造;組織滲透,即通過發(fā)展和壯大基層組織,實現政府與底層群眾的良性互動;行為滲透,即通過政府執(zhí)政行為變革,增進社會民眾對政府執(zhí)政行為的信服和追從。體現在文化層面,政府基礎能力提升主要包括3條路徑。

一是通過文化包裝或推介,重塑政府法治、公正、高效的文化形象。統(tǒng)一政府形象標識,加強對政府外在形象的規(guī)范與管理;優(yōu)化行政服務環(huán)境,營造莊重、柔和的辦公氛圍;規(guī)范行政人員特別是領導干部的政治行為、業(yè)務行為、外事行為,培養(yǎng)積極、高效、務實的工作作風;推進政府形象推介的策劃與研究,加大政府正面形象的外在宣傳力度,努力展示政府公共、公開、服務的良好形象;完善政府發(fā)言人制度,健全行政事故責任人公開道歉制度,注重公共危機時刻政府形象的塑造和維護。二是借助文化柔性溝通,強化基層黨組織與民眾的內在聯結,重構政民魚水關系。借助文化活動平臺,開展跨科層、跨單位的活動合作,促進黨性黨風教育活動的底層化和人文化;增強基層黨組織對于社區(qū)文化資源的配置能力,提升其在公共文化活動項目中的參與熱情和話語權,促進黨組織隊伍對民間文化領袖的培育和吸納;發(fā)揚革命時代黨聯系群眾的作風精神,努力推動群眾路線在新時期的體制化和常規(guī)化。三是強化政府執(zhí)政行為的文化濡染,推動決策及實施過程的人性化和柔性化。推進黨政系統(tǒng)“行政語言改革”,有效化解黨的話語與民眾話語體系之間的內在隔閡;強化公務員道德和文化素養(yǎng)培訓,規(guī)范公務文明用語及舉止規(guī)范,健全以服務態(tài)度為核心的業(yè)績考核體系;注重“音形并舉”,從視聽細節(jié)上改善政務服務環(huán)境;強化“三個慎用”(慎用警力、慎用警械、慎用強制)和“三可三不可”(可散不可聚、可順不可激、可解不可結)原則,堅持以平和、柔性手段處理社會難點及公共危機事件,最大可能地消除民眾對立情緒。

3.社區(qū)社會資本的文化培育機制:信任、網絡、規(guī)范

推動基層善治的關鍵,在于發(fā)掘和培育社區(qū)自主治理的資源。對此,學術界最為常用的分析概念是“社會資本”。社會資本共包含3個層次的含義:一是布迪厄的微觀定義,即將社會關系和關系網絡看作個體可利用的、用于實現個體目標的資源[18];二是科爾曼的中觀定義,即著重于強調其對促進集體行動目標實現的作用[19];三是帕特南的宏觀定義,即將其引入到政治參與及更大規(guī)模的民主治理的視野當中,成為社會治理的核心范疇[20]。依照帕特南的理解,治理范疇下社會資本的核心要素主要有三,即社會網絡、互惠性規(guī)范和由此產生的信任。其中,信任是合作行為賴以發(fā)生和存在的前提條件,也是克服陌生社會集體行動“搭便車”困境的基石;規(guī)范(包括明文規(guī)定的正式規(guī)范和生活中不言自明的習俗規(guī)則等非正式規(guī)范)是維護合作行為持續(xù)并穩(wěn)固的底線基礎;網絡(包括內部的人際網絡和外部的政府網絡、市場網絡等)是推動合作有效運行的組織條件,也是確保合作正常運行的驅動性要素。三者的共同目標,即為人們在社會結構中所處的位置提供資源,并通過促進合作來提高社會效率。

當前基層社區(qū)治理困境的根源,在于市場經濟對鄉(xiāng)村文化權力環(huán)境的滲透,以及由此造成的基層社會倫理虧空和信任、組織及制度體系的崩潰。在當前形勢下,重建或恢復基層治理的社會資本,除了進一步推動農村經濟發(fā)展、加大鄉(xiāng)村反哺力度之外,主要還在于發(fā)掘鄉(xiāng)村(包括城市)基層社區(qū)的傳統(tǒng)文化資源,重視人民群眾的合理訴求和身體抵抗[21],重建社區(qū)自主權威,再造社區(qū)自治信任、組織及制度體系,從而提升居民對社區(qū)強大的歸屬感和參與感。

主要實施途徑,一是意義喚醒,即通過社區(qū)文化資源的固態(tài)化和顯性化,重建社區(qū)價值共識,恢復社區(qū)內在的基本信任關系。如仿效臺灣地區(qū)20世紀90年代以來的文化革新實踐,積極開展地方文史與庶民記憶修復工程、鄉(xiāng)土教育與母語教學、史跡文化資產保存與再利用、公共藝術與城鄉(xiāng)景觀塑造、小區(qū)文化形象營造等措施,重塑區(qū)域文化實體,豐富并強化屬地居民的空間想像和文化認同。二是組織構建,即發(fā)掘和培育社區(qū)特色組織資源,構建社區(qū)自主權威,完善社區(qū)自治組織的結構網絡體系。如發(fā)掘宗族、民間組織、村民小組(原自然村或公社生產隊)、“長老會”等傳統(tǒng)組織資源,將其納入基層鄉(xiāng)村權力格局中,發(fā)揮其作為利益表達、參政議政、協商調解的功能,努力推動以農村(社區(qū))兩委組織為中

心的一元化權力向多中心的基層治理結構轉化;建立健全農村精英整合平臺,通過建立村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會、議事會等渠道,廣泛吸引族長、退休官員、退休教師、經濟能人等鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設和管理;建立和完善鄉(xiāng)賢能人網絡搭建工程,通過榮譽表彰、鼓勵參政議政等方式,吸引在外鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設,造福鄉(xiāng)里;推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展,開拓農村公共事務方面志愿者活動空間[22]。三是參與動員,即依靠文化活動項目的設計和開展,為民眾的社區(qū)參與“熱身”,并進而增強社區(qū)的民主協商和民主管理能力。如設計并推廣以孝親敬老、敦睦鄰里、慈善互助等為主題的社區(qū)公益文化活動;探索拓展從文化自治向社區(qū)自治的制度化渠道;引入現代社會組織和專業(yè)社工人才,在城市進化進程中,我國社會組織須不斷將外部環(huán)境對其約束性條件逐漸轉化為自身的各種規(guī)章制度[23]。通過制訂適合當地實情且簡單實用的民間議事規(guī)則,引導基層民眾從傳統(tǒng)式參與向現代民主參與的轉變等。四是規(guī)范制訂,即在社區(qū)居民共同參與的前提下,制訂并完善符合本社區(qū)實情的民間規(guī)范制度,以便更好地推動居民的自我管理和自我約束。

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10.3876/j.issn.1671-4970.2014.04.012

2014-01-15

理論粵軍·黨的十八大精神與廣東實踐研究重大課題資助項目(2013SBDZB08)

夏輝(1970—),男,湖北赤壁人,副研究員,從事文化研究。