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高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序存在的主要問題分析

2014-03-31 00:28:17陳海燕
關(guān)鍵詞:紀律處分處分高校學(xué)生

陳 萍,陳海燕,李 冬

(1.河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校,河北廊坊065000;2.中國人民銀行廊坊市中心支行,河北廊坊065000)

隨著依法治校理念的普及和學(xué)生權(quán)利意識的增強,高校學(xué)生因不滿高校對其作出的紀律處分而引起了諸多爭議甚至訴訟。高校在對學(xué)生作出紀律處分過程中,未遵守正當法律程序是造成高校學(xué)生知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、起訴權(quán)等合法權(quán)益受損的重要原因之一。因此,有必要在高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序中加強和推進正當程序原則的實施,促進高校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提,本文通過考察我國高校學(xué)生紀律處分中法律程序的運行狀況,發(fā)現(xiàn)高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序中存在如下必須予以重視并加以解決的問題:學(xué)生陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使不充分;對“自己不做自己案件的法官”原則的違反;說明理由制度的不健全;權(quán)利告知制度的不完善,以期規(guī)范高等學(xué)校學(xué)生管理行為,促進高等學(xué)校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。

一、學(xué)生陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使不充分

陳述權(quán)即違紀學(xué)生有權(quán)陳述自己的觀點和主張。申辯權(quán)是處分決定作出前當事人對自己行為的一種辯解。對陳述權(quán)、申辯權(quán)的重視,反映了對人權(quán)的保障,是現(xiàn)代法治重視程序中當事人參與的理念體現(xiàn)[1]。多數(shù)高校規(guī)定了學(xué)生的陳述權(quán)和申辯權(quán),但在管理實踐中往往“走過場”,表現(xiàn)在:

(一)聽證程序的缺失

我國《教育法》簡略提及申訴權(quán),《高等教育法》規(guī)定行使高校紀律處分權(quán)必須經(jīng)過校長辦公會議等校務(wù)會議,但是對具體的操作程序沒有規(guī)定。盡管《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對高校學(xué)生申訴做出了較為具體的規(guī)定,但也沒有規(guī)定聽證制度。浙江大學(xué)是為數(shù)不多的對聽證程序進行規(guī)定的高校,其規(guī)定了聽證適用事項、聽證管理部門等簡要內(nèi)容,而聽證機構(gòu)、人員和舉行等操作性規(guī)定不夠完善,保證聽證實現(xiàn)公正的具體事項未明確規(guī)定。這種缺失導(dǎo)致學(xué)生的實體權(quán)利難以保障,通過法律救濟困難重重。

(二)送達程序的不規(guī)范

社會廣泛關(guān)注的“田永案”①注釋:田永訴北京科技大學(xué)案。1996年2月,北京科技大學(xué)認定學(xué)生田永在補考中作弊,作出了勒令其退學(xué)的處分,但沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學(xué)籍通知,也未給田永辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學(xué)生的身份參加學(xué)習(xí)及活動,完成了規(guī)定的學(xué)業(yè)。然而在1998年臨近畢業(yè)時,學(xué)校以田永不具備學(xué)籍為由,拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證和辦理畢業(yè)派遣手續(xù)。田永認為自己符合大學(xué)畢業(yè)生的法定條件,學(xué)校的做法是違法的,遂向法院提起行政訴訟。經(jīng)審理,法院認為,本案被告北京科技大學(xué)是從事高等教育事業(yè)的法人,代表國家行使對教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證的權(quán)力,它與訴請其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的原告田永發(fā)生的爭議屬于行政爭議,應(yīng)適用行政訴訟法解決。并判決田永勝訴。被告不服提出上訴,法院駁回上訴,維持原判。和“劉燕文案”②劉燕文訴北京大學(xué)案。北京大學(xué)學(xué)位評定委員會于1996年1月24日召開第41次會議,對29名博士學(xué)位申請者的學(xué)位論文進行全面審核,結(jié)果作出了不授予劉燕文博士學(xué)位的決定。北京大學(xué)也據(jù)此對劉燕文不予頒發(fā)博士生畢業(yè)證書,而只頒發(fā)博士生結(jié)業(yè)證書。1999年9月24日,劉燕文向法院提起行政訴訟。法院受理了此案,并以“被告(北大)校學(xué)位委員會在作出不予授予劉燕文博士學(xué)位前,未聽取劉燕文的申辯意見”且“決定未向其實際送達,影響其向有關(guān)部門提出申訴或提起訴訟權(quán)利的行使”為由,撤銷校學(xué)位委員會的決定。中,學(xué)校的處分決定都沒有向被處分學(xué)生本人實際送達,更沒有聽取其陳述和申辯,程序的不規(guī)范導(dǎo)致學(xué)校敗訴。在實踐中送達程序不規(guī)范的情況比比皆是,甚至成為慣例。比如一些學(xué)校的做法是張貼公告,或者是輔導(dǎo)員老師送達,或者是郵寄方式送達。也有部分高校將處分決定書交予被處分學(xué)生本人但未告知被處分學(xué)生有權(quán)采取何種救濟途徑,更不向?qū)W生明確救濟途徑的操作性細節(jié)。

(三)救濟程序的形式化

首先,行政救濟渠道不暢。雖然《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對于學(xué)生申訴的機構(gòu)、組成人員、期限、程序等做出了較為詳細的規(guī)定,但對如何保證學(xué)生的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)等權(quán)利的真正實現(xiàn),如何確保處分過程的透明性和公正性的操作性規(guī)范均缺乏具體細致的規(guī)定,使得申訴程序在實踐中難以實施。另外,在實踐操作中,還存在申訴制度定性不明、后續(xù)救濟程序不明確的缺陷。如教育部規(guī)定,教育部主管和市屬高校的學(xué)生校外申訴均向省級教育行政主管部門提出書面申訴,這本身極易造成混亂和越權(quán),最終使學(xué)生的校外救濟途徑流于“形式”。

其次,司法救濟渠道不暢。長期以來,由于法律對于高校行政主體地位缺乏明確規(guī)定,高校一直處于無訟狀態(tài),直到1999年“田永案”才使高校的無訟狀態(tài)得以改變。但是,這樣的個案比起被法院不予受理的同類案件來說簡直是鳳毛麟角。法院在受理學(xué)生訴母校的案件中多采取謹慎的態(tài)度,很多案件被法院拒之門外。

二、對“自己不做自己案件的法官”原則的違反

正當程序基本原則之一是“自己不做自己案件的法官”[2],按照這一原則精神,高校在進行學(xué)生紀律處罰時,應(yīng)當注意:事件調(diào)查部門無權(quán)作出決定,有權(quán)作出決定的部門不負責事件調(diào)查。同時,學(xué)校的申訴部門工作人員的組成應(yīng)當包括:學(xué)校管理者、教師代表、家長代表和學(xué)生。在具體處理申訴問題時遵守回避原則之要求。目前這一申訴程序均出現(xiàn)了不同程度的問題:

(一)法律層面存在的問題

《教育法》明確規(guī)定:“受教育者享有對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴,對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利。”[3]但沒有規(guī)定具體的操作性細則,這造成實踐中多數(shù)高校調(diào)查部門和作出違紀處分的部門是同一部門,嚴重違背了“自己不做自己案件的法官”的原則,何談實現(xiàn)對學(xué)生紀律處分的公平公正?另外,訴訟作為被處分學(xué)生重要的校外救濟途徑,本應(yīng)發(fā)揮重大作用,但提起訴訟的條件、學(xué)校是否具有行政主體資格,司法審查的范圍及模式等實現(xiàn)訴訟的基本問題在《教育法》中均沒有明示,學(xué)生的校外救濟途徑很不暢通。

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在高校對學(xué)生作出警告、嚴重警告、記過、留校察看的處分決定應(yīng)由什么部門研究決定,有權(quán)處分的部門怎樣遵循“自己不做自己案件的法官”的原則基本沒有規(guī)定。在一些方面的說明不夠具體、全面,比如說:申訴部門的具體設(shè)置缺乏相關(guān)規(guī)范制度,部門成員是否需要過程回避尚無說明,組成人員身份的具體規(guī)定方式不詳。這必然造成實踐層面的諸多問題因無法可依而不能有效解決。

(二)實踐層面存在的問題

由于缺乏法律的有效規(guī)范和指導(dǎo),在實踐操作中,大多數(shù)高校的具體做法是:如果學(xué)生違紀,則高校教務(wù)處或者學(xué)生處負責調(diào)查核實學(xué)生違紀事實,提出處分意見最后報領(lǐng)導(dǎo)審批,主管領(lǐng)導(dǎo)批準后,即出臺一個處分決定。盡管有的學(xué)校對擬作出的不同處分的有權(quán)處理部門有所區(qū)別,例如給予學(xué)生開除學(xué)籍的違紀處分,報校長會議研究決定;記過及以下處分由學(xué)生處提出處理意見,報主管領(lǐng)導(dǎo)批準。表面看,作出學(xué)生開除學(xué)籍的違紀處分的有權(quán)機關(guān)和職能部門不是同一部門,但是校長會議往往根據(jù)職能部門的處理意見,研究處理意見的實質(zhì)內(nèi)容而忽略其程序上是否合法合理;即使校長會議研究認定違紀處分有瑕疵,往往也是要求職能部門復(fù)審。記過及以下的違紀處分更是職能部門與處分部門形式上、實質(zhì)上同一。

三、說明理由制度的不健全

說明理由是正當程序中的一個重要內(nèi)容。多數(shù)高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使過程中,存在不同程度的說明理由不充分的問題:

(一)事實理由不充分

首先,學(xué)校作出的學(xué)生處分決定,其處分書上載明的事實表述很籠統(tǒng),一般僅是表明違反學(xué)校的相關(guān)規(guī)定的說法,即使載明違反規(guī)定的名稱,但具體違反了什么規(guī)定,違反了哪一條、哪一款,依然不清楚。

其次,學(xué)校作出的學(xué)生處分決定,其載明的事實不一定客觀真實。既然作為處分之事實依據(jù),應(yīng)當盡最大可能在程序上保證處分事實的客觀性。這必然要求調(diào)查部門或有權(quán)處分的部門對客觀事實采取實事求是的態(tài)度,而不能帶有個人主觀偏見或成見。當然,這具有一定的困難性,所以更要遵守“自己不做自己案件的法官”的原則,爭取消除各種主觀因素的影響。

再次,學(xué)校作出的學(xué)生處分決定,其處分書上載明的事實不一定全面,采信力不強。這就要求除了抓主要事實而非細枝末節(jié),更要講究方法。以河北工業(yè)大學(xué)考試違紀事實采納的實際做法為例:監(jiān)考教師發(fā)現(xiàn)學(xué)生在考試中違紀作弊,要公開指出,有條件應(yīng)予拍照留存,在考場報告單中詳細記錄學(xué)生違紀作弊的過程,以及違紀手段、抄襲工具。違紀考生必須簽字確認自己的違紀行為,如果該違紀學(xué)生不配合,監(jiān)考教師可責令周圍同學(xué)做出簽字確認,并在完成這一系列行為之后,由監(jiān)考老師簽名確認。監(jiān)考老師作為負有特定監(jiān)考職責的人員,對于履行職責過程中出現(xiàn)的情況,其出具的證言具有證明力,不能以其與考生存在利害關(guān)系予以排除。只有在有證據(jù)證明監(jiān)考老師與作弊學(xué)生存在個人恩怨等情況下,才能考慮排除證據(jù)的適用。據(jù)筆者多年監(jiān)考的經(jīng)驗,這種事實的取證,學(xué)生較易認可,產(chǎn)生因事實不清的爭議較少。

(二)法律依據(jù)不準確

“所謂法律依據(jù)的有效,核心在于公權(quán)力行為所依據(jù)的是合法有效的?!保?]立法理論中有一項基本原則,即低位階的規(guī)范性文件不得與高位階的法律法規(guī)相抵觸。

實踐中多數(shù)高校對學(xué)生的紀律處分決定主要是依據(jù)行政規(guī)章、規(guī)范以及本校的學(xué)生違紀處分規(guī)定,多數(shù)高校又本著從嚴治校之精神,制定的校規(guī)校紀較之相關(guān)法律法規(guī)更加嚴格,而且大部分學(xué)校校規(guī)內(nèi)容賦予學(xué)生的權(quán)利少,要求學(xué)生承擔和遵守的義務(wù)多。學(xué)校出臺的一些規(guī)章制度甚至比法律法規(guī)更嚴厲。依據(jù)立法理論的原則,按照這種法律依據(jù)作出的處分是不準確的,高校依據(jù)不準確的法律依據(jù)對違紀學(xué)生作出的紀律處分決定應(yīng)失去效力。

(三)理由部分與處分結(jié)果的不一致

說明理由中的事實理由和法律依據(jù),其作用是作出裁決或決定的依據(jù)。因此,處分所依的處分事實和法律依據(jù)與處分決定之間必然存在嚴密的邏輯關(guān)系。換句話說,因為有了這樣的事實和法律依據(jù)才能作出這樣的處分決定,表明了理由與處分的一致性。而在實踐中,學(xué)校作出的學(xué)生處分決定,其處分書上載明的事實存在表述籠統(tǒng),依據(jù)的事實不全面,采信力不強,法律依據(jù)不準確的問題。由此可見,依據(jù)這樣的事實和法律依據(jù)不能作出公平公正的處分裁決。比如,“田永案”中,法官就認為我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確規(guī)定的退學(xué)情形中,學(xué)生違反考場紀律或考試作弊不屬于退學(xué)處分的適用范圍,并且田永所在學(xué)校對學(xué)生的違紀處分明顯比《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的相應(yīng)內(nèi)容嚴重,因此判決無效。

四、權(quán)利告知制度的不完善

在正當程序體系中,告知制度是實現(xiàn)裁判正義不可缺少的一個要素。高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序中告知制度反映了對被處分學(xué)生知情權(quán)的保障。但在實踐中,權(quán)利告知制度很不完善,表現(xiàn)在:

首先,有的高校對學(xué)生作出紀律處分決定之前,不告知擬被處分學(xué)生本人將要作出決定的內(nèi)容、依據(jù)、理由等內(nèi)容,學(xué)生往往在收到處分決定書后才知曉自己被處分的事實;有的高校對學(xué)生作出紀律處分決定之前,即使告知擬被處分學(xué)生本人將要作出決定的內(nèi)容、依據(jù)、理由等內(nèi)容,但是因為告知的事實簡單不詳細、依據(jù)籠統(tǒng)模糊、理由不充分,實際上學(xué)生并不能認識該決定的性質(zhì)和內(nèi)容。

其次,關(guān)于申訴委員會審查過程的告知,多數(shù)高校根本沒有明示,往往只注明“經(jīng)再次審核,該生違紀事實清楚,申辯理由不成立,維持原處理意見”這樣一句簡單的話??吹竭@樣一句審核意見,有誰能夠明了是誰有權(quán)進行審核?是誰進行了審核?調(diào)查過程怎樣?依據(jù)什么?又通過怎樣的程序過程得出了上述審核結(jié)論?

再次,如前文分析,多數(shù)高校對學(xué)生的紀律處分程序規(guī)范中沒有規(guī)定聽證程序,更談不上在舉行聽證會之前發(fā)出公告,告知相關(guān)人聽證會舉行的時間、地點、案由等情況,告知相對人有抗辯、質(zhì)證的權(quán)利。

最后,在處分決定書的送達程序中,本應(yīng)告知學(xué)生有可以申訴、申請復(fù)議或者提起行政訴訟等權(quán)利,但學(xué)校的做法往往是簡單提及,缺乏詳細的告知。實際上,學(xué)生對申訴、申請復(fù)議或者提起行政訴訟等非常不明確甚至充滿困惑。

正當程序相關(guān)法律規(guī)范的缺失,導(dǎo)致高校學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序缺乏法律的有效規(guī)范。受傳統(tǒng)觀念的影響,我國高校普遍存在“重實體、輕程序”的思想,其在自身相關(guān)制度規(guī)范的建設(shè)中,普遍忽略正當程序的確立和具體實施,部分高校管理人員的法制觀念淡薄,缺乏學(xué)生程序性權(quán)利保護意識,必然造成實踐層面的諸多問題不能有效解決。司法實踐中由于立法對于高校行政主體地位缺乏明確規(guī)定,多數(shù)情況下,高校處分學(xué)生的行為沒有受到司法的有效監(jiān)督,也造成了大多數(shù)高校在對學(xué)生紀律處分權(quán)行使程序時的隨意性和不規(guī)范性。

承擔著社會重要職能的高校在依法治校的今天,只有引入正當程序,樹立和體現(xiàn)法治精神,嚴格依照法定職權(quán)和程序,滿足有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究的基本要求,遵循程序公開、相對人參與、以人為本和處分與教育相結(jié)合的原則,優(yōu)化高校的依法治校環(huán)境,才能減少高等教育領(lǐng)域的法律糾紛,優(yōu)化高等教育的行政管理秩序,保護學(xué)生的合法權(quán)益,維護法律的嚴肅性和公正性,促進高校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。

[1] 王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,2005.

[2] 丁瑋.美國憲法上的正當法律程序—— 一個歷史的視角[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2007.

[3] 《中華人民共和國教育法》第四十二條第四款.

[4] 王立勇.論正當程序中的說明理由制度[J].行政法學(xué)研究,2008(2):60.

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