秦長江

(中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450003)

協(xié)作性公共管理視角下地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新

秦長江

(中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450003)

地方政府應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力不足問題、突發(fā)事件的本質(zhì)特征、通訊技術(shù)的快速發(fā)展、社會(huì)力量的快速成長共同決定了我國地方政府加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)作創(chuàng)新的緊迫性。協(xié)作性公共管理理論強(qiáng)調(diào)多元治理主體的協(xié)作，管理方式上摒棄命令鏈條式的管制，更多地強(qiáng)調(diào)溝通、協(xié)商與合作。創(chuàng)建協(xié)作性應(yīng)急管理模式需要從提升協(xié)作共識(shí)，完善法律法規(guī)，健全體制機(jī)制等方面著手。

協(xié)作性公共管理 地方政府 應(yīng)急管理

一、我國應(yīng)急管理亟需加強(qiáng)多元協(xié)作

隨著我國改革的逐步深化，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，突發(fā)事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)不斷增強(qiáng)。無論從突發(fā)事件本身的特點(diǎn)，還是目前政府應(yīng)急管理模式或者從國際應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，在新的形勢(shì)下，應(yīng)急管理非常需要各方面的協(xié)作，包括地方政府之間的協(xié)作、不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作、政府與其他主體之間的協(xié)作。

(一)突發(fā)事件的突發(fā)性和不確定性要求加強(qiáng)協(xié)作

傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式強(qiáng)調(diào)政府在其中的核心作用，這有其一定的合理性。因?yàn)樵趹?yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的過程中，無論是事前的預(yù)防、事中的處置還是事后的恢復(fù)重建，起到核心作用的都是政府。但是，諸多突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐似乎表明，政府這個(gè)核心主體，在諸多方面存在著先天不足和失靈的情況。突發(fā)事件具有突發(fā)性和不確定性，而擅長于處理常態(tài)下行政管理的政府部門要想有效地處理突發(fā)事件需要有足夠的信息和資源，提前預(yù)知并預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，并盡可能地將事件控制在萌芽狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)常常是信息不對(duì)稱、資源匱乏、應(yīng)對(duì)方法錯(cuò)誤，極大地制約了政府應(yīng)對(duì)的成效。特別是面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，政府主導(dǎo)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府在事實(shí)上并不是最早到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的。從效益成本的角度來說，以政府為中心的應(yīng)對(duì)方式是不經(jīng)濟(jì)的，需要社會(huì)其他主體的廣泛參與，比如相關(guān)的民眾個(gè)體、民間組織以及各類企業(yè)、各類專業(yè)團(tuán)隊(duì)等，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長，整合更多社會(huì)資源，最大化地利用企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體力量，提高應(yīng)急管理的水平，減少突發(fā)事件的危害。

(二)突發(fā)事件的跨域性和跨部門性要求加強(qiáng)協(xié)作

隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)管理中一個(gè)新的現(xiàn)象就是疑難問題的出現(xiàn)。這些問題不能夠輕易應(yīng)對(duì)，需要多方主體、多種方法、反復(fù)處理，并且往往不能得到根本解決。疑難問題不僅具有超復(fù)雜性，同時(shí)還具有跨區(qū)域性、跨部門性。這兩種特性都要求政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理模式需要更新，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下突發(fā)或?yàn)?zāi)難事件的危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單個(gè)部門和地區(qū)的應(yīng)對(duì)能力，不是一個(gè)部門或地區(qū)就能有效完成的。突發(fā)事件的起因往往是多方面的，發(fā)生過程也不是孤立的。突發(fā)事件越復(fù)雜，涉及的部門越多，特別是當(dāng)跨越不同行政轄區(qū)時(shí)，則應(yīng)急管理難度越大，越需要有效地組織和加強(qiáng)跨地區(qū)、跨部門的協(xié)作，構(gòu)建協(xié)作性應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，通過資源共享、信息共享、知識(shí)共享以及適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，達(dá)到對(duì)應(yīng)急管理的全覆蓋。以2005年松花江污染事件為例，從跨界影響看這是一起跨省界污染事件，涉及到的區(qū)域有黑龍江省和吉林省，同時(shí)涉及到政府、企業(yè)和群眾三方主體，其中政府部門又涉及中央政府和地方政府的安監(jiān)部門、水利部門、環(huán)保部門，還涉及松遼水利委員會(huì)。企業(yè)方面有兩個(gè)大型國有企業(yè)及其主管單位國資委。

(三)信息通訊技術(shù)和社會(huì)組織力量為協(xié)作管理奠定了基礎(chǔ)

現(xiàn)在正處于信息大爆炸的時(shí)代，信息通訊技術(shù)的快速發(fā)展推動(dòng)著政府管理的創(chuàng)新，從最初的電子化政府到電子治理、網(wǎng)絡(luò)治理，都是政府管理為迎接新的挑戰(zhàn)而做出的具體措施。信息通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在技術(shù)層面上保證了組織、部門和機(jī)構(gòu)之間信息的共享，為公民更多地參與公共空間和公共活動(dòng)提供了技術(shù)條件。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的推進(jìn)，我國公民社會(huì)得以快速成長，大量的民間組織產(chǎn)生，民間力量壯大，公民參與政治活動(dòng)的意愿和追求自身權(quán)利的愿望更加強(qiáng)烈。新媒體和自媒體帶來的信息傳播革命為政府與社會(huì)合作創(chuàng)造了平臺(tái)，提供了更多的條件和機(jī)會(huì)。

二、協(xié)作性公共管理理論及其價(jià)值啟示

(一)協(xié)作性公共管理理論

協(xié)作性公共管理是在新公共管理理論逐漸式微的背景下產(chǎn)生的一種地方政府治理理論的新模式。協(xié)作性公共管理強(qiáng)調(diào)橫向、縱向和跨部門三個(gè)維度上的協(xié)作，包括政府組織內(nèi)部的縱向協(xié)作，政府內(nèi)部和不同部門之間的橫向協(xié)作，以及政府部門、私部門和第三部門及公民之間的跨組織協(xié)作。協(xié)作性公共管理在組織結(jié)構(gòu)、管理過程、領(lǐng)導(dǎo)方式、權(quán)力關(guān)系等方面與傳統(tǒng)官僚體制下的單個(gè)組織安排都具有不同的特點(diǎn)[1](P3)。該模式關(guān)注的是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)在政府多部門關(guān)系中開展跨界合作，最大限度地協(xié)調(diào)整合政府資源，發(fā)揮社會(huì)各界作用，攜手應(yīng)對(duì)單個(gè)組織無法或不易解決的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。這種管理既是一種協(xié)作過程，也是跨部門合作體制機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

(二)協(xié)作性公共管理理論在應(yīng)急管理中的應(yīng)用

協(xié)作性公共管理已成為發(fā)達(dá)國家公共管理部門的重要活動(dòng)。在歐美，公共管理領(lǐng)域已實(shí)現(xiàn)跨組織協(xié)作和跨地區(qū)協(xié)作。在學(xué)術(shù)界，協(xié)作性公共管理理論逐步成為主流理論，并衍生出協(xié)作性危機(jī)管理、協(xié)作性資源管理、協(xié)作性流域管理和協(xié)作性公共服務(wù)供給等研究領(lǐng)域。協(xié)作性公共管理理論在危機(jī)管理中的應(yīng)用最明顯的體現(xiàn)就是國外危機(jī)管理體系對(duì)“多元治理”理念的推崇，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理系統(tǒng)的多元協(xié)作特征，認(rèn)為應(yīng)急管理的主體不僅僅是政府，還應(yīng)該有意識(shí)地讓更多的非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等通過有序的途徑參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，特別是增強(qiáng)基層社區(qū)層面的抗災(zāi)害能力和自救能力，這樣不僅能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合，同時(shí)也為政府分擔(dān)、降低行政成本。

實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理的理念已經(jīng)全方面滲透到歐美國家的危機(jī)管理中。政府與社會(huì)合作的應(yīng)急管理模式的研究與應(yīng)用逐步成熟起來，整合式、協(xié)同式的危機(jī)管理體系逐步得以確立，應(yīng)急管理的法律制度、運(yùn)行機(jī)制也在逐步完善。例如，美國應(yīng)急管理體系是以國家應(yīng)急管理事務(wù)局為主、多部委協(xié)同合作以及州際跨域協(xié)作的應(yīng)急管理組織。在縱向上，形成了以中央和地方各層級(jí)聯(lián)動(dòng)格局。在橫向上，各州之間通過《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》等達(dá)成形式多樣的區(qū)域間協(xié)作安排。再加上美國民間組織發(fā)達(dá)，社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的渠道也比較順暢，這樣就形成了政府與社會(huì)、中央與地方、地方與地方之間的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理組織的網(wǎng)絡(luò)化、制度化。

三、我國地方政府應(yīng)急管理協(xié)作中存在的問題

目前，我國的應(yīng)急管理體系初步形成了以“一案三制”為框架，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。從中央到地方各個(gè)層級(jí)根據(jù)突發(fā)事件的具體情況，臨時(shí)成立由當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)部門和駐地軍隊(duì)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。雖然《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急工作的意見》等明確提出要求加強(qiáng)各地區(qū)、各部門以及各級(jí)各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，做好縱向和橫向的協(xié)同配合工作，部分省市也已經(jīng)建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)和工作機(jī)制，將公安、消防、醫(yī)療、交警等應(yīng)急資源進(jìn)行整合協(xié)調(diào)。但是，實(shí)踐中“綜合協(xié)調(diào)”方面的經(jīng)驗(yàn)明顯不足。由于行政管理體制下的條塊分割思維模式盛行，部門分散、物資分散、信息資源不能共享、不能動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、組織化制度化程度低等問題普遍存在，導(dǎo)致應(yīng)急管理中的碎片化現(xiàn)象突出，區(qū)域間、部門間和層級(jí)間難以形成協(xié)同效應(yīng)。

(一)協(xié)作意識(shí)不足，動(dòng)力機(jī)制缺乏

協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)是目前地方政府應(yīng)急管理中的通?。阂环矫媸钦c政府之間的協(xié)作；另一方面是政府與非政府組織之間的協(xié)作。在常態(tài)下，受我國傳統(tǒng)政治文化和行政區(qū)行政的影響，加上政治錦標(biāo)賽效應(yīng)和現(xiàn)行干部考核機(jī)制的推動(dòng)，府際關(guān)系一直呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)多合作少、競(jìng)爭(zhēng)激烈合作松散的態(tài)勢(shì)。常態(tài)下行政機(jī)關(guān)的官僚制體制帶來的條塊分割和部門主義，在突發(fā)緊急狀態(tài)下得到數(shù)倍的效應(yīng)放大。近年來，地方政府逐步認(rèn)識(shí)到合作對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，也陸續(xù)開始推出更加開放性的合作措施，不過，地方政府對(duì)于協(xié)作也存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，下意識(shí)地只想從協(xié)作中獲益，而不樂意做出讓步和分享。其實(shí)，協(xié)作包含協(xié)調(diào)與合作兩方面的意思，協(xié)作是更高層次更大頻率意義上的合作。參與協(xié)作的各方之間，通過共同制定規(guī)則，完成共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源共享，達(dá)到整體效應(yīng)。再看政府與非政府組織之間的協(xié)作，由于非政府組織在應(yīng)急管理中有其獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、效率優(yōu)勢(shì)，但是由于政府與非政府組織之間協(xié)作機(jī)制不暢，導(dǎo)致我國突發(fā)事件處理中一直都是政府在唱獨(dú)角戲，而非政府組織雖有心有力卻發(fā)揮不出來。

(二)協(xié)作法律不完善，制度化程度低

應(yīng)急管理相關(guān)法律規(guī)定了應(yīng)急管理按照屬地管理和分級(jí)管理的原則，對(duì)于跨域突發(fā)事件的處理只是原則性地規(guī)定了地方政府的角色和職責(zé)，并沒有對(duì)區(qū)域間的協(xié)作做出明確的規(guī)定。因此，實(shí)踐中各地協(xié)作經(jīng)驗(yàn)不同，協(xié)作主體間的權(quán)、責(zé)缺乏明確規(guī)定和法律保障，應(yīng)急協(xié)作缺乏硬性約束，具有臨時(shí)性、隨意性、短期性的特點(diǎn)。在地方政府間應(yīng)急協(xié)作方面，法律主要針對(duì)單種災(zāi)害或危機(jī)事件，法律法規(guī)覆蓋面單一，部門主義嚴(yán)重，部門間的合作主要是聽從上級(jí)指揮，缺乏制度性安排。另外，由于法律法規(guī)對(duì)民間組織在應(yīng)急管理中的責(zé)任沒有明確界定，因此民間組織參與應(yīng)急應(yīng)對(duì)處于被動(dòng)地位。實(shí)踐中民間組織參與應(yīng)急管理，要么是危機(jī)發(fā)生后的自發(fā)行動(dòng)，與政府部門缺乏合作；要么是響應(yīng)政府號(hào)召采取配合行動(dòng)，具有臨時(shí)性特征，缺乏法制規(guī)范，協(xié)作效果甚微，甚至?xí)霈F(xiàn)工作重疊、資源浪費(fèi)、交通堵塞等志愿失靈現(xiàn)象。

(三)應(yīng)急協(xié)作體制不完善，協(xié)作效率低

我國當(dāng)前的應(yīng)急管理受行政管理體制的直接影響，應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)很少有針對(duì)突發(fā)事件的跨界性設(shè)計(jì)，具有明顯的分割性和碎片化特征。從縱向上來看，地方政府應(yīng)急管理層級(jí)以四級(jí)和三級(jí)為主，通過行政命令形成自上而下的應(yīng)急決策方式和反應(yīng)機(jī)制導(dǎo)致上級(jí)權(quán)力重心上移，而基層對(duì)上級(jí)因?yàn)檫^度依賴而缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新能力。從橫向上來看，存在著部門分割和條塊分割，導(dǎo)致部門間、區(qū)域間難以形成協(xié)力。在我國現(xiàn)階段應(yīng)急管理中，其明顯特點(diǎn)就是單災(zāi)種、部門型管理模式[2](P61)。不同類型的災(zāi)害和突發(fā)事件，歸相應(yīng)的部門管理，各部門之間規(guī)章制度、工作權(quán)限、工作方式各異，權(quán)力和責(zé)任劃分模糊，條塊不能有效融合，不利于災(zāi)害應(yīng)對(duì)中信息、物資、人員的統(tǒng)一調(diào)度。在跨域特征明顯的突發(fā)事件中，這種情況尤為突出。例如，南方暴風(fēng)雪災(zāi)害事件和松花江污染事件就是典型例證。

(四)民間參與渠道缺乏，應(yīng)急主體單一

政府憑借其掌握的資源和權(quán)力主導(dǎo)甚至壟斷著公共政策過程。盡管我國民間組織近年來發(fā)展壯大，參與應(yīng)急管理的迫切需求迅速增加，但是目前的應(yīng)急管理體系重點(diǎn)依然是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位。社會(huì)組織和民間力量參與應(yīng)急管理的渠道不暢通，未能充分發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì)與作用。應(yīng)急預(yù)案的編制中政府機(jī)關(guān)閉門造車，開放性不足，對(duì)社會(huì)組織管理僵化，不利于社會(huì)組織應(yīng)急管理能力的提升。不重視“外腦”的作用，不能充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用。政府救援隊(duì)伍與民間救援隊(duì)伍缺乏聯(lián)合應(yīng)急演練，社會(huì)組織的自發(fā)行動(dòng)與地方政府缺乏互動(dòng)協(xié)調(diào)[3](P23)。區(qū)域之間、部門之間和主體之間的協(xié)作責(zé)任追究機(jī)制不健全，責(zé)任認(rèn)定難度大，應(yīng)急問責(zé)懲罰機(jī)制不完善，導(dǎo)致應(yīng)急合作中出現(xiàn)相互依賴和推諉的現(xiàn)象，不利于協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。

四、推動(dòng)我國地方政府應(yīng)急管理協(xié)作創(chuàng)新的建議

在協(xié)作性公共管理視角下，推動(dòng)我國地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新，建立協(xié)作性應(yīng)急管理模式，需要從提升政府應(yīng)急管理的協(xié)作意識(shí)、完善法律法規(guī)、健全體制機(jī)制等方面對(duì)協(xié)作應(yīng)急體系進(jìn)行創(chuàng)新。

(一)摒除傳統(tǒng)屏障，形成地方政府應(yīng)急管理的協(xié)作共識(shí)

當(dāng)今社會(huì)進(jìn)入到越來越強(qiáng)調(diào)雙贏的協(xié)作治理時(shí)期。政府應(yīng)急管理首先需要從理念上打破傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理理念，更加具有全局觀念和整體觀念，打破影響協(xié)作治理的體制障礙，建立區(qū)域治理理念和協(xié)作共贏的理念。無論是應(yīng)急管理預(yù)案的編制、應(yīng)急決策過程、事后補(bǔ)救階段，都要強(qiáng)調(diào)地方政府、企業(yè)、個(gè)人等多元主體的共同參與，充分發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)協(xié)作主體間的溝通與交流，減少誤會(huì)，通過合作溝通建立伙伴關(guān)系，達(dá)到共贏的目的。

其次要打破地區(qū)保護(hù)主義和區(qū)域壁壘，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)信息共享，建立多渠道、多領(lǐng)域、多元化的協(xié)作應(yīng)急體系。要求政府主動(dòng)有所作為，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，政府改變獨(dú)斷的工作作風(fēng)，樹立社會(huì)共治觀念，從不擅長的領(lǐng)域中退出，通過教育、宣傳等多種形式，塑造應(yīng)急協(xié)作文化，提高民間組織的應(yīng)急協(xié)作意識(shí)。處理好各級(jí)政府之間的關(guān)系，推動(dòng)傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)力關(guān)系向上下互動(dòng)的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變，完善應(yīng)急狀態(tài)下的政府績效考核體系，充分調(diào)動(dòng)應(yīng)急管理中基層的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(二)完善法律法規(guī)，提升應(yīng)急協(xié)作的制度化和程序化

借鑒美國、日本等國家通過立法的形式推動(dòng)地方政府間協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理協(xié)作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過地方政府間簽署具有強(qiáng)制力的應(yīng)急合作協(xié)議，建立常態(tài)化、制度化和組織化的區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作框架。在此框架下確立具體行動(dòng)戰(zhàn)略，建立綜合性應(yīng)急救援協(xié)作隊(duì)伍，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍聯(lián)合演練，推動(dòng)非常態(tài)下主體間的有效協(xié)作。在強(qiáng)調(diào)中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)和屬地管理相結(jié)合的同時(shí)，以契約為保障，從法律、組織和技術(shù)層面推動(dòng)區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作的體系建設(shè)，使得跨部門、跨區(qū)域的應(yīng)急協(xié)作有法可依，明確界定各主體在應(yīng)急協(xié)作中的權(quán)責(zé)關(guān)系。

擴(kuò)大應(yīng)急系統(tǒng)的開放性，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的協(xié)作。加快推進(jìn)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的制度建設(shè)，并加強(qiáng)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的配套制度建設(shè)，通過政府購買公共服務(wù)、公私部門伙伴關(guān)系等方式吸納社會(huì)組織參與，明確協(xié)作應(yīng)急中的內(nèi)容、方式、程序，建立激勵(lì)和利益補(bǔ)償制度，完善責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度，通過統(tǒng)一的利益協(xié)調(diào)，提高應(yīng)急協(xié)作的預(yù)期，調(diào)動(dòng)應(yīng)急協(xié)作的積極性和主動(dòng)性，形成政府與社會(huì)協(xié)作應(yīng)急的局面。

(三)健全應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，完善信息發(fā)布機(jī)制

設(shè)置權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。突發(fā)事件具有復(fù)雜性、緊急性、跨域性等特征，導(dǎo)致條塊分割的應(yīng)急管理體系效果不佳。解決這一問題有兩個(gè)思路：一是增加大量專門機(jī)構(gòu)和人員；二是在原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)。前者由于行政成本過高而不具有可行性，因此有必要設(shè)置跨區(qū)域、專業(yè)性、權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)作為管理中心，協(xié)調(diào)各方的利益爭(zhēng)端，促進(jìn)交流和溝通。結(jié)合我國大部制改革的推進(jìn)，可以借鑒美國在中央政府層面成立專門的突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的主要人員可以由政府職能部門代表、專家學(xué)者、民間組織代表組成，負(fù)責(zé)全國應(yīng)急協(xié)調(diào)的規(guī)劃部署和日常管理，整合各個(gè)職能部門的應(yīng)急管理職能，并以各職能部門為依托，組建專業(yè)應(yīng)急協(xié)作隊(duì)伍，教育、培訓(xùn)基層應(yīng)急組織，推動(dòng)基層力量參與應(yīng)急應(yīng)對(duì)。鼓勵(lì)民間組織成立專業(yè)性質(zhì)的應(yīng)急隊(duì)伍，并通過行業(yè)協(xié)會(huì)等渠道在平等協(xié)商和自治的基礎(chǔ)上建立權(quán)威性的組織，同時(shí)起到協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織的作用。

完善信息發(fā)布機(jī)制，促進(jìn)信息共享。信息對(duì)于應(yīng)急管理而言具有非常關(guān)鍵的作用，不僅是地方政府正確決策的前提，而且是社會(huì)組織和民眾對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)的決定因素，更是推動(dòng)應(yīng)急協(xié)作的必要條件。而且，信息必須準(zhǔn)確、及時(shí)、全面、客觀，才能起到積極作用。我國《政府信息公開條例》對(duì)于應(yīng)急管理信息的公開有著原則性的規(guī)定，但是細(xì)化不夠，并且沒有得到全面的真正的落實(shí)。所以必須加快完善《信息公開法》，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，利用政府網(wǎng)站、手機(jī)短信、新聞發(fā)布會(huì)等主流媒體拓展信息溝通渠道，正確引導(dǎo)微信、QQ群等新媒體和自媒體在應(yīng)急管理中的作用，提高應(yīng)急管理中信息公布的及時(shí)性、權(quán)威性和有效性。推動(dòng)政府不同信息系統(tǒng)之間的對(duì)接和融合，通過門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)全社會(huì)信息資源的共享。政府要主動(dòng)與媒體發(fā)展良好合作關(guān)系，與媒體加強(qiáng)信息溝通，培訓(xùn)政府工作人員與媒體打交道的本領(lǐng)，提高新聞發(fā)言人的素質(zhì)，充分發(fā)揮社會(huì)媒體在應(yīng)急管理中的正面作用。

[1] 秦長江.協(xié)作性公共管理：理念、結(jié)構(gòu)與過程[D].上海：上海交通大學(xué),2012.

[2] 羅章,李韌.中日應(yīng)急管理體制要素比較研究[J]．學(xué)術(shù)論壇，2010(9).

[3] 寧曉鳳.我國地方政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的組織合作問題研究[D].重慶:重慶大學(xué),2012.

(責(zé)任編輯：董紅克)

LocalGovernmentEmergencyManagementInnovationinthePerspectiveofCollaborativePublicManagement

QIN Chang-jiang

(DepartmentofPublicAdministration,PartySchoolofHenanCommitteeofCPC,Zhengzhou450003,China)

Lack of comprehensive coordination skills in emergency management, the nature of the emergence, the rapid development of communication technology, the rapid growth of social members jointly determine the urgency to strengthen of the local government emergency collaboration innovation. Collaborative public management theory emphasizes the coordination of multiple governance bodies, abandoning the the command-chain control management style, more emphasis on communication, negotiation and cooperation. To create collaborative emergency management mode needs to improve collaboration consensus, to perfect legal laws and regulations, and to improve the systems and mechanisms and so on.

collaborative public management; local government; emergency management

2014-09-15

秦長江(1980—)，男，河南尉氏人，中共河南省委黨校公共管理教研部講師，博士。

C915

： A

： 1008—4444(2014)06—0028—04