邢菊紅

(廈門(mén)大學(xué) 教育研究院， 福建 廈門(mén) 361005)

高校招生糾紛是指在高校招生過(guò)程中，考生由于對(duì)招生過(guò)程、錄取結(jié)果不滿(mǎn)等而產(chǎn)生的與相關(guān)高?；蚪逃鞴懿块T(mén)之間的糾紛。高校招生糾紛是否可訴一直是教育界和法學(xué)界熱衷探討的一個(gè)問(wèn)題。然而，2004年有報(bào)道稱(chēng)最高人民法院正在制定一項(xiàng)新的司法解釋?zhuān)瑢⒏咝Ｕ猩?、學(xué)歷發(fā)放、教師資格、學(xué)生退學(xué)等方面的教育糾紛首次納入行政訴訟范疇。自該消息被透露以來(lái)，至今依然沒(méi)有明確的法律條文規(guī)定高校招生等教育糾紛屬于行政訴訟范疇。但在現(xiàn)今的司法實(shí)踐中，此類(lèi)訴訟多已被法院接受，而且理論上也多贊成列入行政訴訟的范圍。高校招生糾紛的可訴化必然對(duì)高校、教育管理部門(mén)及考生等帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，如何減少此類(lèi)訴訟的發(fā)生也成為值得關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。鑒于公立高校和民營(yíng)高校在招生制度上的差異，本文僅針對(duì)前者的招生糾紛問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、高校招生糾紛可訴化的依據(jù)

高校招生工作是一項(xiàng)自上而下涉及教育部、省(自治區(qū)、直轄市)招生委員會(huì)、省(自治區(qū)、直轄市)招辦、高校等不同主體的巨大工程，教育部、各省(自治區(qū)、直轄市)招生委員會(huì)等作為行政主體在高校招生中所實(shí)施的教育行政管理行為，如果由于管理過(guò)錯(cuò)損害到考生的受教育權(quán)等切身利益，其可訴性不容置疑。本文從高校招生自主權(quán)的法律性質(zhì)、招生過(guò)程中高校的法律地位及招生過(guò)程中高校與學(xué)生的法律關(guān)系三方面探討高校在招生糾紛中可訴性的依據(jù)。

(一)高校招生自主權(quán)的法律性質(zhì)

1.高校招生自主權(quán)是經(jīng)過(guò)授權(quán)的有限的“自由裁量權(quán)”

《中華人民共和國(guó)教育法》第二十八條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使按照章程自主管理、招收學(xué)生或者其他受教育者等權(quán)利”；《中華人民共和國(guó)高等教育法》第三十二條規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”。由此可看出，高校的招生自主權(quán)是在根據(jù)社會(huì)辦學(xué)需求和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模條件下行使部分的自主權(quán)，是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的授權(quán)后擁有的有限自主權(quán)。而從歷年教育部頒發(fā)的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》來(lái)看，教育部對(duì)報(bào)名和志愿填報(bào)、考生電子檔案、思想政治品德考核、身體健康狀況檢查、考試、招生章程、分省(區(qū)、市)分專(zhuān)業(yè)招生計(jì)劃、錄取、信息公開(kāi)公示、招生管理職責(zé)、招生經(jīng)費(fèi)、違反規(guī)定行為的處理等都做了宏觀的指示和規(guī)定。

從高校招生的實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)普通高等學(xué)校招生錄取工作由教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省級(jí)招生委員會(huì)組織實(shí)施，決定錄取批次和各批次控制分?jǐn)?shù)線(xiàn)。高等學(xué)校和省招辦則按照“學(xué)校負(fù)責(zé)、招辦監(jiān)督”的原則實(shí)施錄取工作，同時(shí)高校在錄取后還需要將擬錄取名單報(bào)經(jīng)生源地省級(jí)招辦核準(zhǔn)，核準(zhǔn)后才形成正式錄取名單。

2.高校招生自主權(quán)在經(jīng)授權(quán)后有一定的自主性

根據(jù)高等教育法規(guī)定，高校的招生自主權(quán)體現(xiàn)在“高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”，這是對(duì)高校招生自主權(quán)的概括性和一般性表述。從教育部《2013年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》可以看出，具體到高校的招生實(shí)踐中，高校在制定本校的招生章程、對(duì)考生身體健康狀況的補(bǔ)充要求、各省市及專(zhuān)業(yè)招生計(jì)劃、定向就業(yè)招生計(jì)劃以及預(yù)留計(jì)劃、投檔比例、是否決定錄取等方面享有自主權(quán)，但也并不是完全的自主，各項(xiàng)自主權(quán)的實(shí)施需要合法并向相關(guān)主管部門(mén)報(bào)備或?qū)徍伺鷾?zhǔn)[2]。

各高校的《招生章程》是體現(xiàn)高校招生自主權(quán)、開(kāi)展招生工作、錄取新生的重要依據(jù)。對(duì)比北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)2012 年的招生章程可以發(fā)現(xiàn)，五所高校在對(duì)待專(zhuān)業(yè)志愿、單科成績(jī)要求、加分政策、語(yǔ)言要求、投檔成績(jī)相同時(shí)考生的處理等方面都有一定的差異[3]。這也正體現(xiàn)了在經(jīng)授權(quán)后，高校根據(jù)自身發(fā)展需求是可以在招生錄取方面享有較大的自主權(quán)的。

因此，高校的招生自主權(quán)是經(jīng)過(guò)法律及教育部相關(guān)規(guī)定的授權(quán)，同時(shí)在實(shí)施過(guò)程中受到一系列監(jiān)督和制約的有限的“自由裁量權(quán)”。雖然在經(jīng)過(guò)授權(quán)后有一定自主性，但其法律授權(quán)的性質(zhì)決定了高校招生行為是教育行政行為的一部分，而行政行為可以被訴。

(二)招生過(guò)程中高校的法律地位

關(guān)于我國(guó)高等學(xué)校的法律地位，學(xué)術(shù)界有不同的看法，概括起來(lái)，我國(guó)公立高等學(xué)校具有三重法律身份，即事業(yè)單位法人、法律法規(guī)授權(quán)組織、行政相對(duì)人[4]。

我國(guó)《行政法》與《行政訴訟法》規(guī)定，行政主體是“指依法享有并行使國(guó)家行政權(quán)力，履行行政職責(zé)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織”。而在招生過(guò)程中，高校的招生自主權(quán)是由《教育法》《高等教育法》及教育部相關(guān)的規(guī)定和政策授予的有限自主權(quán)，是行政權(quán)力的一種，高校是經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施招生工作的組織，符合行政主體的性質(zhì)。

因此，在招生工作中，高校屬于經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有行政主體資格的組織，具備被提起行政訴訟的資格。

浙東“尚古淳風(fēng)，重節(jié)慨”[5]，使文人也常帶有幾分剛硬之氣。所謂“銳兵任死，越之常性也”[7]，以會(huì)稽為中心的古越歷史上堅(jiān)實(shí)厚重、勇武善戰(zhàn)的人物比比皆是，大禹、勾踐等是典型例證。魯迅在其早期著述中曾作過(guò)如是描述：“于越古稱(chēng)無(wú)敵于天下，海岳精液，善生俊異，后現(xiàn)絡(luò)驛，展其殊才；其民復(fù)存大禹卓苦勤勞之風(fēng)，同勾踐堅(jiān)確慷慨之志”[8]，從中不掩其對(duì)越地民風(fēng)的激賞之情。

(三)招生過(guò)程中高校與學(xué)生的法律關(guān)系

從招生工作的性質(zhì)及招生過(guò)程中高校的法律地位來(lái)看，招生過(guò)程中高校與學(xué)生的法律關(guān)系也屬于行政法律關(guān)系。而依據(jù)行政法律關(guān)系是否具有外部性，又可分為內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系。

內(nèi)部行政法律關(guān)系是指上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)之間、行政機(jī)構(gòu)與其工作人員之間發(fā)生的受行政法調(diào)整的行政關(guān)系。外部行政法律關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織與公民、法人或其他組織之間發(fā)生的受行政法調(diào)整的行政關(guān)系。內(nèi)部行政法律關(guān)系之中，行政主體在內(nèi)部行政組織管理過(guò)程中所做的只對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為屬于內(nèi)部行政行為，我國(guó)的行政訴訟法將其列為不可訴行為之一，只能按規(guī)定提起申訴。而外部行政法律關(guān)系的主體之間沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的途徑維護(hù)權(quán)利。

因此，確定招生過(guò)程中高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系是屬于內(nèi)部行政法律關(guān)系還是外部行政法律關(guān)系是決定招生過(guò)程中的糾紛是否可訴的關(guān)鍵點(diǎn)之一。根據(jù)我國(guó)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》：“新生入學(xué)后，學(xué)校應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)按照招生規(guī)定進(jìn)行復(fù)查。經(jīng)過(guò)注冊(cè)后復(fù)查合格，即獲得學(xué)籍?！庇纱丝梢?jiàn)，學(xué)生在被錄取三個(gè)月后經(jīng)過(guò)復(fù)查合格才算是高等學(xué)校的成員，此后學(xué)生與高校之間發(fā)生的管理與被管理關(guān)系才屬于內(nèi)部行政管理行為的范疇。而在高校招生過(guò)程中，高校作為授權(quán)主體，考生作為獨(dú)立的主體，二者之間形成的是外部行政法律關(guān)系，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，學(xué)生以通過(guò)行政訴訟的方式獲得救濟(jì)[4]。

二、高校招生糾紛可能被訴的主要類(lèi)型及原因

(一)高校招生糾紛可能被訴的主要類(lèi)型

高校招生工作的四個(gè)主體中任意一個(gè)主體的工作失誤都可能導(dǎo)致招生糾紛而被訴。按照教育行政管理部門(mén)、高校兩類(lèi)主體來(lái)劃分，高校招生過(guò)程中產(chǎn)生的可能被訴的教育糾紛主要分為以下兩大類(lèi)。

1.教育行政主管部門(mén)的行為失范引起的招生糾紛

全國(guó)普通高等學(xué)校招生錄取工作由教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省級(jí)招生委員會(huì)組織實(shí)施。各省級(jí)招生委員會(huì)決定錄取批次和各批次控制分?jǐn)?shù)線(xiàn)，并將符合條件的考生向各高校投檔。省招辦則負(fù)責(zé)監(jiān)督高校的招生錄取工作。

在實(shí)踐過(guò)程中，省級(jí)招生委員會(huì)可能會(huì)有在錄取控制分?jǐn)?shù)線(xiàn)以下投檔、不及時(shí)公開(kāi)需降分錄取高校的信息等暗箱操作行為，嚴(yán)重違背高考招生錄取的公平、公開(kāi)、公正原則，損害考生的切身利益，導(dǎo)致高校招生工作中教育糾紛的產(chǎn)生。

2.高校層面的招生行為失范引起的教育糾紛

高校在招生過(guò)程中，首先制定本校的招生章程，并在對(duì)考生身體健康狀況的補(bǔ)充要求、各省市及專(zhuān)業(yè)招生計(jì)劃、定向就業(yè)招生計(jì)劃以及預(yù)留計(jì)劃、投檔比例、是否決定錄取等方面享有自主權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，招生章程制定的合法性與合理性及相關(guān)招生工作人員的行為失范都可能引起招生糾紛。如進(jìn)行虛假的招生宣傳、招生政策不合法、調(diào)檔比例內(nèi)的權(quán)錢(qián)交換、通過(guò)定向就業(yè)招生計(jì)劃以及預(yù)留計(jì)劃等招生指標(biāo)變相斂財(cái)、不尊重考生意愿的調(diào)劑、補(bǔ)錄或征集志愿信息不及時(shí)公開(kāi)并上報(bào)等[5]。

(二)高校招生產(chǎn)生教育糾紛的主要原因

1.信息不對(duì)稱(chēng)，高校招生缺乏透明度

高校招生錄取過(guò)程中，考生對(duì)所報(bào)高校專(zhuān)業(yè)、環(huán)境、設(shè)施等基本信息的了解多是通過(guò)高校單方面的宣傳得知，缺乏真實(shí)客觀的了解渠道；在招生過(guò)程中，各高校的招生指標(biāo)、招生狀況、調(diào)劑情況、征集志愿情況等信息，考生及家長(zhǎng)往往無(wú)法通過(guò)正常渠道及時(shí)獲得。信息流通機(jī)制不健全為教育行政管理部門(mén)及高校的招生工作人員進(jìn)行暗箱操作提供了可乘之機(jī)，同時(shí)也是公平、公正、公開(kāi)的高校招生工作無(wú)法順利實(shí)施的主要原因。

2.政策法規(guī)不健全，監(jiān)管力度不夠

高校招生工作相關(guān)政策法規(guī)不健全，且執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管力度不夠。各級(jí)教育行政管理部門(mén)及高校等在招生過(guò)程中，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)的約束。而目前我國(guó)的高校招生實(shí)行“高校負(fù)責(zé)、招辦監(jiān)督”的模式，高校在行使招生自主權(quán)過(guò)程中的許多違規(guī)行為不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)與制止。各省級(jí)招生委員會(huì)在確定錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)及投檔過(guò)程中的違規(guī)現(xiàn)象也缺乏明確有力的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)招生過(guò)程中違規(guī)、違法操作的行為尚沒(méi)有完善的法律法規(guī)約束，而且實(shí)踐中對(duì)教育行政管理部門(mén)及高校違規(guī)違法行為處理不嚴(yán)，不能起到懲戒作用。

3.招生工作人員素質(zhì)參差不齊，有待提高

總體來(lái)說(shuō)，教育行政管理部門(mén)及高校的招生工作人員多是經(jīng)過(guò)篩選和培訓(xùn)的，具有一定責(zé)任心，但是也有少數(shù)人員素質(zhì)不高，部分招生工作人員利用職務(wù)之便違規(guī)操作，導(dǎo)致以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易現(xiàn)象屢有發(fā)生。這種不公平行為損害了大多數(shù)考生的利益，違法違規(guī)。隨著人們法律意識(shí)的日益增強(qiáng)，由此引起的高校被起訴現(xiàn)象也越來(lái)越多。

三、減少高校招生糾紛訴訟的措施

高校招生涉及與學(xué)生切身利益密切相關(guān)的受教育權(quán)，公平、公正、公開(kāi)的高校招生對(duì)社會(huì)公平、穩(wěn)定都有重要作用。國(guó)家、教育部和各省招生委員會(huì)與省招辦等教育行政管理部門(mén)以及高校有義務(wù)保障公平、公正的高校招生工作的實(shí)施。因此，要減少高校招生過(guò)程中的教育糾紛訴訟，需要幾方面合力共同保障。

(一)國(guó)家層面應(yīng)完善招生立法

各級(jí)教育行政管理部門(mén)及高校等在招生過(guò)程中，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)的約束，原有的《普通高等學(xué)校招生暫行條例》和《普通高等學(xué)校招生管理處罰暫行規(guī)定》也分別于2004年和2007年被廢止?，F(xiàn)在的高校招生工作由教育部每年頒發(fā)一次的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》作為總的指導(dǎo)實(shí)施原則，但對(duì)高校招生過(guò)程中的失范行為的處罰等都沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。國(guó)家急需出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，以法律的形式來(lái)約束高校招生行為，使高校招生有法可依，走向法制化軌道。

(二)建立和完善招生信息公開(kāi)體制，使招生工作透明化

教育行政管理部門(mén)要及時(shí)通過(guò)暢通、普遍的渠道公開(kāi)高校的招生信息，建立和完善招生信息公開(kāi)體制，同時(shí)監(jiān)督各高校及時(shí)上報(bào)本校招生過(guò)程中增降分?jǐn)?shù)線(xiàn)、補(bǔ)錄名額等信息。招生信息公開(kāi)體制能促使招生工作透明化，讓招生工作接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督，保證招生工作公平、公正，從而減少招生糾紛訴訟的發(fā)生幾率。

(三)高校要重視招生章程的制定及實(shí)施

招生章程對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，一經(jīng)頒布便具有法律約束力，因此，高校要非常重視本校招生章程的制定，并嚴(yán)格按章程規(guī)范招生行為。招生章程作為考生填報(bào)志愿決策過(guò)程的重要參考標(biāo)準(zhǔn)之一，具有廣泛的社會(huì)影響，并在考生被錄取后，成為招生合同的一部分。因此，高校要依法遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，認(rèn)真對(duì)待招生章程的制定和發(fā)布，以減少招生過(guò)程中由于欺騙宣傳或不按照章程行事產(chǎn)生的訴訟糾紛。

(四)加大對(duì)招生工作中違規(guī)違紀(jì)行為的懲戒力度

對(duì)于高校招生過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)行為，首先考慮加強(qiáng)對(duì)高校招生工作人員的教育和培訓(xùn)，提高其基本素養(yǎng)。在司法實(shí)踐中，對(duì)于招生工作中的違規(guī)違法行為，要加強(qiáng)懲戒力度，同時(shí)追究相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任，以儆效尤，減少違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，進(jìn)而減少招生過(guò)程中發(fā)生教育糾紛訴訟的可能性。

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