尹素琴

(新疆財經(jīng)大學(xué), 新疆 烏魯木齊 830012)

公共政策與公眾利益一致是行政決策的一個重要目標，也是形成良好的“政府—公民”關(guān)系、推動政策順暢執(zhí)行的一個必要條件。然而近年來在我國城市化進程快速推進的過程中，政府實施的一些公共設(shè)施項目因其可能帶來危害而引起當?shù)鼐用竦膹娏曳磳?，由此引發(fā)的鄰避沖突也日益增多。深入分析鄰避沖突的原因，化解由此帶來的風險，從而促進社會和諧與穩(wěn)定，已成為考驗地方政府公共管理能力的一個重要方面。

一、我國鄰避沖突的現(xiàn)狀分析

“鄰避”一詞是個舶來語，是英語縮略詞NIMBY(not in my back yard,“不要建在我家后院”)音譯與意譯結(jié)合起來而創(chuàng)造的一個新詞。一般以“鄰避設(shè)施”指那些惠及整個城市，卻因有各種風險而給鄰近居民帶來負外部效應(yīng)因而居民希望躲避的公共設(shè)施，比如污水處理廠、垃圾填埋場、火葬場、精神病院等。20世紀70年代，美國學(xué)者O’Hare在《公共政策》上發(fā)表的《你不要在我的街區(qū)：論設(shè)施設(shè)址和補償?shù)膽?zhàn)略重要性》一文中提出了這一概念。[1]此后十余年里社區(qū)“鄰避運動”此起彼伏，《紐約時報》甚至把美國20世紀80年代稱為“鄰避時代”。[2]

20世紀90年代臺灣地區(qū)的一些學(xué)者也開始探討這一現(xiàn)象，如湯京平、李永展等，“鄰避”兩字起初也是由他們翻譯而來。李永展通過“鄰避效應(yīng)四等級分類法”進行細化分析(見表1)。[3]臺灣民眾其至曾經(jīng)提出 “雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里” 的鄰避運動口號。

表1 鄰避設(shè)施的鄰避效應(yīng)等級

隨著近幾年一些省市群眾強烈抵制大型工程項目建設(shè)的集體行動愈演愈烈(見表2)，政府和學(xué)界開始對鄰避的研究給予高度關(guān)注。

表2 近年來我國部分重大鄰避沖突事件統(tǒng)計表

縱觀近年來我國發(fā)生的鄰避沖突，其中既有發(fā)達國家城市化進程中表現(xiàn)出的共性，也有我國特定社會發(fā)展階段下自身的特點。

1.從發(fā)生的時間背景來看，鄰避沖突是我國工業(yè)化發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的社會問題，是城市發(fā)展與社區(qū)建設(shè)之間的矛盾表現(xiàn)。改革開放以來，我國在經(jīng)濟、社會等各方面發(fā)生了深刻變革。一方面，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的城市化進入快速發(fā)展時期。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1978年—2013年，全國城鎮(zhèn)化率從17.92%提高到53.73%，預(yù)計到2050年將超過70%。[4]城市人口越來越多，原有的公共設(shè)施已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展的需要，地方政府需要提供規(guī)模更大、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。城市要發(fā)展，必然要啟動大量重工業(yè)項目，包括具有鄰避特點的垃圾場、核電站、化工企業(yè)等。另一方面，社會成員生存方式的改變提出了新的關(guān)注命題。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，國有企業(yè)制度的改革、單位制的弱化，使得越來越多的社會成員由傳統(tǒng)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃佣稚⒌摹吧鐣恕?、“社區(qū)人”。據(jù)統(tǒng)計，在城市就業(yè)總?cè)丝谥?，過去“單位人”占95%以上，而現(xiàn)在這個比例下降到30%左右。[5]隨著自我意識的覺醒、環(huán)保理念的增強，“社區(qū)人”越來越關(guān)心自己所居住的領(lǐng)域及生活品質(zhì)。在這種背景下，城市發(fā)展與社區(qū)建設(shè)之間如果缺乏有效協(xié)調(diào)，鄰避沖突就會不可避免。

2.從引發(fā)鄰避沖突的原因來看，既有鄰避設(shè)施與居民之間的利益沖突，也有更深層面的文化、心理因素。引起鄰避沖突的原因有很多，從最直接的原因看，是由于鄰避設(shè)施的負外部性效應(yīng)給附近社區(qū)居民帶來的消極影響。如馬賽尼等認為，鄰避設(shè)施對周邊地區(qū)存在某種負外部性影響，鄰避主義者關(guān)心他們的財產(chǎn)價值、美學(xué)、健康或安全風險等，因而出于維護自身利益的目的反對設(shè)施建設(shè)或運營。[6]我國學(xué)者總結(jié)了鄰避設(shè)施帶來的消極影響：其一，對周邊環(huán)境的污染；其二，對社區(qū)形象的“矮化”；其三，可能導(dǎo)致的不確定性事故和風險；其四，可能導(dǎo)致房產(chǎn)貶值。[7]除此之外，“中國式”鄰避沖突的發(fā)生，還有深層的文化和心理因素。中國傳統(tǒng)政治文化仍然在一定程度上影響國民的政治心理，在鄰避沖突中表現(xiàn)為：其一，清官情結(jié)。幾千年封建專制統(tǒng)治遺留下來的賢君明主思想形成了老百姓戀清官、盼清官的心理，當自身利益受到損害時，想把事情鬧大以引起上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。其二，造勢心理和法不責眾心態(tài)。重人治輕法治、重義務(wù)輕權(quán)利的觀念仍然存在，一些群眾在表達利益訴求時，不是通過法律途徑來解決，而是認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。參與沖突的群眾也抱著“法不責眾”的心態(tài)，認為人多勢眾不會被追究責任，在群體的庇護下將法律約束置之度外，放縱自己采取非理性、非制度化的手段如上街游行、靜坐等，極易導(dǎo)致矛盾激化從而形成沖突。

3.從鄰避沖突的結(jié)果來看，大多是以權(quán)宜的無奈之舉而告終。從表2的“結(jié)果”一欄可以大致看出一個共同點，那就是鄰避沖突發(fā)生后，當?shù)卣扇〉膶Σ呋旧鲜墙型?、取消或轉(zhuǎn)移他處，實際上是以權(quán)宜之計來安撫群眾、“抹平”事件。總結(jié)起來，“中國式”鄰避沖突大都遵循“地方政府批復(fù)立項——居民知曉、抗議——政府在輿論壓力下叫停”三階段的演進邏輯。具體來說：第一階段，政府與開發(fā)商開展項目論證，通過一定程序，獲得上級主管部門的批準。在此過程中，政府和企業(yè)對當?shù)鼐用袼苡绊懣紤]得較少，決策的公開透明度較低，吸納公眾參與明顯不足。第二階段，當項目已經(jīng)立項或者開始動工時，附近居民才突然知曉，第一反應(yīng)便是詫異與憤怒，于是乎不滿、抗爭、上訪甚至引發(fā)大規(guī)模群體性事件。第三階段，面對不斷擴大的事態(tài)，當?shù)卣鲇谡谓嵌鹊目紤]，不得不優(yōu)先維護社會穩(wěn)定，叫停在建項目，甚至宣布終止項目。可以看到，在這樣一個過程中幾乎沒有一方受益，政府、企業(yè)、民眾、城市，都以得不到發(fā)展而告終，正如媒體曾經(jīng)評論：“由廣場、街頭群眾抗議來決定復(fù)雜的重化工項目命運，這種模式不會有贏者，更像是整個中國都是輸家。”[8]

二、鄰避沖突的地方政府決策誘因

(一)地方政府決策理念的偏誤

長期以來，我國在“發(fā)展”問題上走過彎路。鄧小平說：“發(fā)展才是硬道理”，[9]然而對于什么是真正的“發(fā)展”我們曾一度陷入誤區(qū)，比如把發(fā)展等同于經(jīng)濟增長，把經(jīng)濟增長又聚焦于GDP增長。在這種“開發(fā)主義”指引下，地方政府表現(xiàn)出明顯的理性經(jīng)濟人特征：行政機關(guān)以經(jīng)濟發(fā)展掛帥的方式來處理各種社會問題，“一切為經(jīng)濟開發(fā)讓路”；各級職能部門為了招商引資，往往以降低環(huán)境保護要求作為優(yōu)惠條件；地方官員為了提升政績和獲得升遷機會，也將GDP和稅收財源的增長作為其優(yōu)先選擇。由此導(dǎo)致地方政府在發(fā)展問題上出現(xiàn)諸多短視行為。近年來多起鄰避沖突事件顯示，一些地方政府或行政官員在涉及公眾重大利益的決策中，片面以GDP為核心，引進污染嚴重或者潛在危害巨大的項目，其中不僅隱含某些行政部門的利益，甚至還有利益集團參與的影子，而地方政府忽視對這些利益沖突進行協(xié)調(diào)和平衡，將成本和風險全部轉(zhuǎn)嫁給當?shù)鼐用瘢绱艘粊?，鄰避沖突也就在所難免。

(二)公共決策機制的不完善

現(xiàn)代決策理論認為，公共決策系統(tǒng)是包括決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)的綜合體系，其中既有政府部門、專家學(xué)者，也有普通人群。公眾參與是公共決策的一個必備環(huán)節(jié)。但是在現(xiàn)實中，由于各方地位的不平等，在很多時侯鄰避項目的決策權(quán)在很大程度上被政府、廠商、專家所壟斷，諸如是否建設(shè)鄰避設(shè)施、在哪里建設(shè)、如何運行等關(guān)鍵議題都由政府自身的行政與技術(shù)系統(tǒng)來決斷。公共決策成了一個自上而下的封閉的資源分配過程：首先由處于決策系統(tǒng)核心位置的公共決策機構(gòu)、權(quán)力精英制定出公共政策，進而由專家進行論證，最后自上而下地付諸貫徹和執(zhí)行。整個決策過程中很少征求公眾意見，即使有時政府迫于輿論壓力不得不邀請公民參與，也可能會用表面化、形式化的民意調(diào)查來代替實實在在的公眾意見征詢。如復(fù)旦大學(xué)戴星翼教授接受采訪時就提到：“有的機構(gòu)去居民區(qū)進行調(diào)查，時間大都安排在白天，在家的都是老頭老太，還沒搞清楚怎么回事，問卷就填好了。而且，環(huán)評調(diào)查結(jié)果在一些不為人知的網(wǎng)站上掛出來，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)并沒有得到充分的尊重和滿足?！盵10]公民參與的缺失必然會引發(fā)諸多矛盾，主要表現(xiàn)在：政策的合法性難以得到公眾認同；政策的執(zhí)行會遇到重重阻礙；政府與公民之間缺乏良性溝通以致緊張甚至對立，等等。20世紀80年代美國鄰避設(shè)施選址決策中，政府一度陷入“DAD困境”(即decide-announce-defend，決定——宣布——辯護)，這一幕如今在我國也屢屢見到，決策困境的根本原因在于前期選址階段沒有充分吸納利益各方參與到?jīng)Q策中來。

(三)公共決策主體——地方政府公信力的缺失

政府公信力是指公眾對政府及其行政行為的滿意度評價以及政府對公眾的影響力和號召力。調(diào)查顯示，在各級政府公信力排序中，中央政府的公信力最高，省級次之，地級再次，縣級最差。[11]之所以如此，是由于當前一些不良行政行為嚴重損害地方政府的公信力。其一，官員的失范行為。一些地方政府尤其是基層政府及其行政人員欺上瞞下、貪污受賄，習慣于弄虛作假，熱衷于形象工程，引起群眾強烈反感；一些“裸官”也讓老百姓質(zhì)疑：“配偶、子女、財產(chǎn)都在國外的人，他對身處的這個國家這個社會，能有多少基于利益共同體的歸屬感？他所說的全心全意為人民服務(wù)又怎么能讓人信服呢？”諸如此類的官員個人威信的降低，也會由于“暈輪效應(yīng)”[注]暈輪效應(yīng)也叫光環(huán)效應(yīng)，是人們普遍存在的一種心理現(xiàn)象，指一個人對事物的部分印象決定了他的總體看法，也稱為“以點蓋面效應(yīng)”。而影響到領(lǐng)導(dǎo)干部整體在群眾中的威望。其二，政府的不當政策。地方政府在制定公共政策時采取“半夜雞叫”的突襲、朝令夕改的調(diào)整、戛然而止的終結(jié)，都會留下失信于民的不良形象。如2014年3月杭州政府“先辟謠，后限牌”之舉就是如此，一開始當?shù)囟鄠€政府部門十余次辟謠，甚至在發(fā)布政策前夕面對車市搶購狂潮，杭州治堵辦還以“無此消息”回應(yīng)市民詢問。而在2014年3月25日19時，杭州市政府突然宣布次日起在全市范圍實施搖號與競價相結(jié)合的小客車總量調(diào)控管理措施。[12]盡管政府和專家也論證了此舉對于城市管理和治理交通擁堵的必要性，但是這種“政策突襲”做法所帶來的負面影響卻難以估量，不但損害了政府公信力，也不利于社會誠信體系建設(shè)?！叭藷o信不立，國無信則衰”，公信力可以說是政府的生命力。而在鄰避沖突中，一些地方政府卻陷入了“塔西佗陷阱”[注]“塔西佗陷阱”得名于古羅馬時代的歷史學(xué)家塔西佗，他認為當公權(quán)力遭遇信任危機時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。：無論政府怎么解釋項目實施的規(guī)范性或承諾鄰避設(shè)施的安全性，老百姓就是不相信，始終認為政府沒有公布事實真相，甚至不相信專家的客觀論證和科學(xué)說明，這就使政府陷入一種決策困境。

三、治理鄰避沖突的建議

(一)遵循科學(xué)的決策原則

正確的決策必須遵循科學(xué)的原則。鄰避項目建設(shè)是一項特殊的公共政策，尤應(yīng)遵循以下基本原則：

一是可持續(xù)發(fā)展原則。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出：“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重?！盵13]這就要求地方政府應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展的立場來制定公共政策，在興建鄰避設(shè)施時，要在立項、選址、方案的設(shè)計和選擇上綜合考慮當前利益與將來利益、社會效益與生態(tài)效益、人文與自然、整體與局部的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧少數(shù)人利益與多數(shù)人公平、當代社會公平與代際公平。

二是公開原則。鄰避項目的技術(shù)特征自然造就了技術(shù)官僚體系的壟斷狀況，這就更需要地方政府勇于打破局限，以開放的姿態(tài)進行決策。事實證明，政府在鄰避項目上的遮遮掩掩只會加重公眾對政府的不信任，應(yīng)當在每個階段都把信息公開作為必要手段。在行政規(guī)劃程序的起始階段，應(yīng)公開鄰避設(shè)施的位置，當行政規(guī)劃需要修改時，也要及時公開；在行政許可程序中，也應(yīng)及時公開鄰避設(shè)施興建的理由及可能帶來的風險；在項目運行以后，還可以劃出一定范圍作為外展，邀請居民前來參觀。這些措施有助于增強公眾對政府、企業(yè)的信賴，增強公眾對項目的理解和支持，從而減少產(chǎn)生沖突的可能性。

三是預(yù)防原則。由于發(fā)生鄰避沖突的一個重要原因是居民對于項目實施后可能產(chǎn)生的諸多風險極其擔憂，因此地方政府應(yīng)當“關(guān)口前移”，以事前預(yù)防的方式來消除當?shù)鼐用竦暮箢欀畱n。對于風險預(yù)防原則，行政法學(xué)者在1998 年《溫斯布萊德聲明》中明確提出：“當一項活動帶來對人類健康或環(huán)境危害威脅時，應(yīng)當采取預(yù)防措施，即使某些因果關(guān)系未得到科學(xué)證明。此種情況下，證明的義務(wù)應(yīng)當由活動的支持者而不是公眾承擔?！盵14]作為國民安全的保障者，地方政府一方面要將涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策納入風險評估體系，通過專家評估、第三方評估以及公眾評估等形式加強重大決策風險評估環(huán)節(jié)，預(yù)防和控制政策風險；另一方面地方政府還應(yīng)當在公眾中進行科普宣傳，從科學(xué)和理性視角扭轉(zhuǎn)鄰避項目的“污名”，淡化居民的不悅心理。

(二)優(yōu)化地方政府公共決策機制，建立參與型決策機制

在決策理念上，應(yīng)摒棄那種認為“老百姓素質(zhì)低，什么都不懂，只會胡鬧、耽誤工程時間”的傳統(tǒng)思想，用包容和開放的理念，吸納更多社會主體參與到鄰避設(shè)施決策的過程當中。事實上，排斥公民參與的所謂的“快速選址立項”后來都花費了更多的時間和精力去與公眾溝通。在決策實踐中，鄰避政策制定應(yīng)從封閉模式向開放模式轉(zhuǎn)變，讓公民參與融合到公共政策的整個過程，即議程設(shè)定——政策規(guī)劃——政策選擇——政策執(zhí)行——政策評估。從國外經(jīng)驗來看，美國建設(shè)鄰避設(shè)施遇到的阻力越來越小，就是因為鄰避設(shè)施選址方式由“決定——宣布——辯護”方式開始轉(zhuǎn)向“參與/自愿/合作”的方式，在決策開始階段就吸納公眾參與，大大減小了阻力。目前我國雖已頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年)、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2008年)，但遠遠不夠，還需要擴充公民參與渠道，實現(xiàn)更有效的公眾參與。

(三)給予合理補償和回饋

鄰避設(shè)施是一個“公共善”和“個人惡”的混合體，它以當?shù)鼐用窭媸軗p為代價使整個社會獲得利益，所以通過對當?shù)鼐用窭娴难a償，不僅體現(xiàn)了環(huán)境正義的要求，也可以減少鄰避沖突。政府可以根據(jù)其受損程度，建立多重利益補償和回饋機制。這些補償不能只限于經(jīng)濟補償，還應(yīng)包括就業(yè)、福利、教育、養(yǎng)老等；也不能僅限于對居民個人的補償，還應(yīng)重視對所在社區(qū)的補償，如土地規(guī)劃、公共福利等，讓整個社區(qū)理解鄰避設(shè)施對于城市發(fā)展的重要意義，增加整個社區(qū)的理解和支持。

鄰避沖突是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的新問題，在未來一段時期還將存在。對鄰避沖突的治理，不僅要有高超的技術(shù)手段、完備的法律法規(guī)，還要有良好的公共管理理念和機制。公共管理者只有搭建起良好的溝通平臺，通過多元協(xié)作治理，才能有效化解沖突，形成經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的雙贏局面。

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