葉勇，王云

改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，民生問題得到改善，政府在社會管理及應對危機方面付出的努力基本得到民眾的認可。但頻頻曝光的政府官員濫用職權，貪污腐敗現(xiàn)象以及政府部門存在的行政效率低、服務態(tài)度差、官本位思想根深蒂固、社會領域改革緩慢等問題嚴重影響著政府公信力的提升，引發(fā)了公眾對政府權威的質疑。當前，伴隨公眾民主訴求的不斷提升，僅僅通過政府的強制性權力已難以支撐起政府權威。政府權威塑造關系到國家穩(wěn)定與社會和諧發(fā)展，對該問題持續(xù)關注及研究，無疑有著十分重要的意義。

國內(nèi)許多學者很早就開始關注政府權威塑造問題。 任維德[1]、崔金云[2]以我國社會轉型期為背景，分析了政府權威的性質及政府權威流失原因，并提出政府權威重塑的意見和措施。黃春彥[3]認為公共行政組織行為失范、行政效率低下、缺乏服務意識及對公民參與行政活動的回應力是導致公共行政組織權威流失的重要原因。季燕霞[4]探討了政府利益內(nèi)在性對政府權威的影響。從現(xiàn)有研究文獻來看，國內(nèi)學者對政府權威塑造的研究多集中于我國社會轉型的初期，且較多關注民眾與政府權威塑造的關系，卻很少同時結合政府內(nèi)部權威與外部公信力兩個方面來分析政府權威塑造問題。本文以福萊特的情境規(guī)律理論為基礎，著重從政府內(nèi)部權威與政府公信力兩個角度，分析政府權威塑造中的問題，最后給出福萊特情境規(guī)律對我國政府權威塑造的啟示。

一、政府權威的涵義

政府權威是指政府在社會管理和公共服務過程中形成的得到人民認同的威望和公信力。政府權威具有強制性、合法性兩個特點。政府權威強制性是政府權威最明顯的特征之一，是公民與政府之間形成的一種基于權力的服從和威嚴，即政府的權力和威嚴。它由法律認可及授予，旨在保證政治穩(wěn)定和社會有序。政府權威合法性是指政府通過管理國家與社會事務，實現(xiàn)政府職能，有效地維護和增進公民的利益，使公眾形成基于內(nèi)心自愿的認同、支持與服從，即政府的能力和威望。

二、福萊特關于情境規(guī)律的思想

瑪麗·帕克·福萊特是美國著名的政治哲學家和管理學家。她的情境規(guī)律理論認為在一個民主的社會里，管理的首要任務是創(chuàng)造一種環(huán)境和形勢，使人們自愿地、主動地給予合作。因為人都很敏感，只有出于環(huán)境邏輯與事實需要，才肯接受權威，而不是由上級來控制下級。為此，權威的運用應純粹根據(jù)情境需要來進行，不能濫用[5]89。福萊特關于情境規(guī)律的思想主要包括三個部分，分別為對權力和權威概念的重新界定、行政領導方式思想、控制的思想。

（一）權力和權威概念的重新界定

福萊特認為權力是“使事情發(fā)生的能力”[5]85。 她把權力區(qū)分為“統(tǒng)治的權力”和“共享的權力”，前者可能會變成強制的權力，而后者則是聯(lián)合產(chǎn)生的共同的權力。她試圖用“共享的權力”來代替“統(tǒng)治的權力”，用共同行動來代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”。

權威則被福萊特定義為“既得的權力”，在她看來，權威起源于正在執(zhí)行的任務，來源于特定的情境，她提出組織的真正基礎是職能，權威由職能所產(chǎn)生，與等級地位無關，中心權威即來自最高領導層的權威應該被職能權威所取代。福萊特進一步提出“權威應該同知識和經(jīng)驗相聯(lián)系”的思想，她認為把權威轉向知識，就可以避免個人之間的沖突，因為每個人都感到那是情境在發(fā)出指示，因而能較少摩擦地實現(xiàn)整合的統(tǒng)一性[5]86。

（二）情境中的行政領導方式

福萊特認為領導是以在情境的相互聯(lián)系中領導者與被領導者的相互影響為基礎的，一個領導者并不單純就是一個部門的頭頭，他應該“能夠綜覽全局，能夠將情境與特定目標和政策聯(lián)系起來，能夠保證由一種情境演變到另一種情境，能夠懂得如何從一種情境過渡到另一種情境”；“能夠從整體上把握住最基本的經(jīng)驗”；“能夠對整個組織內(nèi)在的關聯(lián)性一目了然”，并且“能夠說明命令與情境是統(tǒng)一的”。此外，福萊特強調有效的領導者應該向別人表明他（她）們怎樣才能正確履行好自己的職責。領導者與追隨者的關系應該是互惠的[5]88。

（三）關于控制的思想

控制是實現(xiàn)組織目標的一個重要方面。福萊特認為，控制應該是由事實控制而不是由人控制，控制是相互聯(lián)系的而不是由上級強加的，既然事實隨著情境變化而變化，那么控制也應該根據(jù)每一種情境的事實來確定，而不是由上級來控制的。她指出，在控制活動中，除非在某種情境中的所有要素、材料和人之間存在著統(tǒng)一和合作，否則，有效控制難以實現(xiàn)。她認為，如果不能有對共同利益的追求，情境就會失去控制，控制的基礎就在于都認識到相互間共同利益并自覺控制其工作，使之符合于既定目標的自我管理、自我指揮的個人和團體[5]86。

三、我國政府權威塑造的現(xiàn)狀

政府權威塑造與當前我國政府組織內(nèi)部的管理體制有著密切的關系，受傳統(tǒng)管理體制制約，政府在社會管理、公職人員的行政效率與服務理念、權力的規(guī)范行使等方面存在不足，影響著社會公眾對政府權威的認可度及信任感，不利于政府外部公信力的提升。因此，我國政府權威塑造的現(xiàn)狀可從政府內(nèi)部權威與政府外部公信力兩個角度進行分析。

（一）政府內(nèi)部權威不足

政府內(nèi)部權威的樹立與領導干部的權威、行政文化、公職人員的向心力等密切相關，首先，領導干部的權威，可理解為政府公職人員對上級領導的命令、指揮的認同并積極接受和執(zhí)行的一種影響力。政府內(nèi)部權威的樹立對于提高公職人員的工作效率、增強認同感和向心力具有積極的意義。然而，受傳統(tǒng)金字塔式權力結構的影響，領導干部權威的形成更多的是基于權力因素，即由其在組織中的職位等級來決定的，而知識技能、領導能力、管理理念、溝通等非權力因素在領導干部的權威建立過程中發(fā)揮的作用有限，甚至有時會因領導干部的不作為而削弱了下屬對其支持和認同，造成政府內(nèi)部權威流失。其次，以職位等級為權力中心的科層制結構仍是我國政府主要的組織體制，其在一定程度上保證了政府管理的有序、有效，但同時也容易忽視政府組織的內(nèi)部民主，降低公職人員的歸屬感、向心力，不利于培養(yǎng)以人為本的行政文化，影響政府內(nèi)部權威的建立。

（二）政府公信力有待進一步提升

政府權威的外部表現(xiàn)可通過公信力來衡量。近年來，政府積極倡導服務型政府建設，加快推進政府職能轉變，對政府獲得民眾的認可與信任具有重要意義。根據(jù)《小康》2012年發(fā)布的2011-2012年中國信用指標的數(shù)據(jù)來看，2005年至2012年的7年間，我國政府公信力增長至 67.8，增幅達 12.10%[6]57。 從數(shù)據(jù)來看，盡管政府公信力有所提升，但公眾對政府公信力的評價居于中等水平。而在提升政府公信力所迫切需要做的事情中，35%的受訪者認為公職人員應培養(yǎng)為民服務的意識；23.95%受訪者認為政府應加強廉政建設；13.85%的受訪者認為政府應提高決策的科學性與民主性；10.9%的受訪者認為政府應加強依法行政；9.4%的受訪者認為政府應提高公共服務水平；5.7%的受訪者認為政府應提高行政效率[6]58。上述受訪者的意見反映出我國在服務型政府建立的過程中，公職人員為民服務理念仍不成熟，依然存在“辦事難、態(tài)度差、效率低”的現(xiàn)象。而頻頻曝光的領導干部違紀腐敗問題，也使民眾對政府權力的合法性產(chǎn)生質疑，嚴重影響了政府權威塑造。此外，長期以來，政府過多關注經(jīng)濟領域的發(fā)展，而在教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、食品安全、社會治安等公共服務領域中，政府職能發(fā)揮卻不足，政府的社會治理能力亟待增強，以進一步提升公信力。

四、福萊特情境規(guī)律對我國政府權威塑造的啟示

政府權威的塑造有利于維護國家穩(wěn)定、促進社會和諧發(fā)展。福萊特情境規(guī)律中關于權力和權威的思想、行政領導方式的思想以及控制的思想對我國政府內(nèi)部權威塑造及外部公信力的提升具有積極的啟示意義。

（一）提升政府管理者的領導力，增強政府內(nèi)部權威

政府權威塑造首先應著眼于政府內(nèi)部權威的建立，而政府內(nèi)部權威的建立與政府管理者的領導力密切相關。福萊特認為政府管理者應具有總攬全局的能力，注重自身知識積累與更新，重視下級的知識專長，實現(xiàn)與下級的雙向溝通互動。此外，福萊特認為控制的基礎是組織成員對共同利益與目標的追求而進行的自我管理、自我指揮，而不是依靠強制性權力來達到控制目的。這要求我國政府管理者，首先從思想上真正意識到轉變傳統(tǒng)領導方式與管理理念的迫切性以及提升自身領導力的重要性。通過繼續(xù)深造或培訓，學習最新的政府管理理念，并結合政府工作實際，逐漸提高自身的領導管理能力。其次，提升管理者的溝通能力，轉變“單向”溝通交流方式，尊重下屬的知識專業(yè)，為下屬提供發(fā)表意見的渠道，鼓勵下屬積極提建議，創(chuàng)建一個尊重知識、團結協(xié)作、凝聚力強的組織隊伍。第三，提升政府管理者把握全局的能力。當前社會形勢變化多端，各種問題層出不窮，作為政府管理者應具備凝聚和協(xié)調各部門全體工作人員以應對、控制、處理各種問題的能力。

（二）強化權力運行的制約與監(jiān)管，提升政府的公信力

規(guī)范權力運行，防止權力異化是公眾較為關注的問題，也是影響政府權威塑造的重要方面。福萊特情境規(guī)律理論重新界定了權力與權威的概念，其認為在一個民主的社會里，管理的首要任務是創(chuàng)造一種環(huán)境和形勢，使人們自愿地、主動地給予合作，權威的運用應純粹根據(jù)情境需要來進行，不能濫用。這意味著政府權威的合法性來源于政府對人民賦予權力的合法行使，政府只有真正將手中的權力落實到為民謀福祉中，才能獲取人民的支持與擁護。十八屆三中全會通過的 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約與協(xié)調機制，推行權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行[7]。這體現(xiàn)了當前國家對規(guī)范權力運行的重視，十八屆三中全會后，頻頻曝光的政府官員落馬事件，也讓公眾感受到中央政府防止權力異化的決心。政府在保障權力規(guī)范運作的同時，更應關注如何將政府權力轉化為人民福祉。為此，政府應努力提高科學決策水平，增強對公眾反映問題的回應力，將為民服務的理念真正落實到為民辦事的實踐中去。

（三）加快轉變職能，提高政府的社會治理能力

福萊特強調組織真正的基礎是職能，權威由職能所產(chǎn)生，與等級地位無關。且權威應同知識和經(jīng)驗相聯(lián)系，從而減少摩擦與沖突，有效實現(xiàn)整合。這意味著政府權威的塑造需要政府有效履行職能。長期以來政府職能在社會管理領域的缺位、錯位、越位，是導致政府職能失衡、政府權威流失的重要原因。為此，加快政府職能轉變，提高政府的社會治理能力是政府權威塑造的關鍵環(huán)節(jié)。隨著民眾的公共服務需求逐步多樣化，由政府單獨提供公共服務往往需要花費更高的服務成本，卻難以保障服務效率與質量。因而，針對教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、社會治安、執(zhí)法司法等關系群眾切身利益的問題，政府能管好的，應繼續(xù)發(fā)揮積極作用，管不了或管不好的，應將職能授權給具有專業(yè)知識背景和豐富經(jīng)驗的社會組織來管理，以緩解政府職能在公共服務領域的失靈，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，從而進一步提高政府的社會治理能力。

[1]崔金云.合法性與政府權威[J].北京大學學報，2003.

[2]任維德.中國社會轉型時期的公共權威轉換與重塑[J].內(nèi)蒙古大學學報，2000（1）.

[3]黃春彥.公共行政組織權威的塑造路徑分析[J].成功教育，2011（5）.

[4]季燕霞.政府利益內(nèi)在性的抑制與政府權威[J].理論探討，2004（4）.

[5]丁煌.西方行政學理論概要[M].北京：中國人民大學出版社，2005：83-89.

[6]鄂璠.2011-2012中國信用小康指數(shù)：社會信用趨于好轉，透明度對政府信用影響最大[J].小康，2012（9）.

[7]新華社.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]（2013-11-15）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/.2013-11/15/c_118164235.htm.[2014-05-3].