劉國(guó) 聶開(kāi)耀

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌330013)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施法制平臺(tái)的構(gòu)建*

劉國(guó) 聶開(kāi)耀

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌330013)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施應(yīng)納入法制軌道。構(gòu)建鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施的法制平臺(tái)，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃確定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，完善規(guī)劃實(shí)施的法律體系和推動(dòng)我國(guó)轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展。在當(dāng)前鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，法律保障仍然存在一些問(wèn)題。為了確保規(guī)劃確立的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)完善規(guī)劃實(shí)施的法律體系，落實(shí)責(zé)任制，并建立規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，以及生態(tài)恢復(fù)和利益補(bǔ)償機(jī)制。

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū);法制平臺(tái);法律保障

在法治社會(huì)里，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實(shí)施也應(yīng)納入法制軌道，以充分發(fā)揮法律為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的作用，保障經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃內(nèi)容和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)為江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好契機(jī)，為了實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》提出的宏偉任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)及時(shí)構(gòu)建一套完備的法律機(jī)制，為保障《規(guī)劃》的實(shí)施提供良好的法制平臺(tái)。

一 構(gòu)建《規(guī)劃》實(shí)施法制平臺(tái)的意義

眾所周知，鄱陽(yáng)湖是中國(guó)第一大淡水湖，鄱陽(yáng)湖在調(diào)節(jié)長(zhǎng)江洪水徑流、保護(hù)生物多樣性方面發(fā)揮著極其重要的作用，其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位十分重要。及時(shí)構(gòu)建《規(guī)劃》實(shí)施的法制平臺(tái)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》確立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、完善相關(guān)法律體系和推動(dòng)我國(guó)轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展等，都具有異常重要的意義。

(一)有利于實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》確立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展面臨經(jīng)濟(jì)落后和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩大問(wèn)題。既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本任務(wù)。根據(jù)《規(guī)劃》確定的主要目標(biāo)，2009-2015年為先行先試、強(qiáng)基固本階段，主要任務(wù)是創(chuàng)新體制機(jī)制，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，壯大生態(tài)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，初步形成生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新模式;2016-2020年為深入推進(jìn)、全面發(fā)展階段，主要任務(wù)是構(gòu)建保障有力的生態(tài)安全體系，形成先進(jìn)高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)生態(tài)宜居的新型城市群，為到21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化打下良好基礎(chǔ)。

“區(qū)域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不可或缺的一部分，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的相互聯(lián)系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！保?］建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、完成國(guó)家促進(jìn)中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略意義重大。要實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》確立的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須高度重視完善規(guī)劃實(shí)施的法律保障機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。首先，這是《規(guī)劃》確立的“體制機(jī)制創(chuàng)新”的主要任務(wù)之一。“體制機(jī)制創(chuàng)新”是規(guī)劃第一階段的主要任務(wù)，這其中就包括管理模式的創(chuàng)新，即改變過(guò)去倚重行政手段的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暰哂袕?qiáng)制執(zhí)行力的法律手段的管理模式，這是我國(guó)法治建設(shè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體現(xiàn)和要求。目前鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的相關(guān)發(fā)展機(jī)制正在建設(shè)之中，這個(gè)階段正是打基礎(chǔ)時(shí)期，應(yīng)抓緊制定促進(jìn)整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的法律體系。其次，是全面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃確立的戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的有力武器。未來(lái)一段時(shí)期是鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的重要時(shí)期，能源資源需求將大幅增加，節(jié)能減排任務(wù)更加艱巨，環(huán)境保護(hù)壓力更加突出，解決這些問(wèn)題固然離不開(kāi)國(guó)家和地方政府政策的支持，但政策的貫徹落實(shí)最終離不開(kāi)法律的保障，只有通過(guò)制定并嚴(yán)格執(zhí)行法律的方式，才能真正有效解決上述問(wèn)題，確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃確立的各種戰(zhàn)略目標(biāo)。

總之，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃遠(yuǎn)景目標(biāo)，構(gòu)建保障有力的生態(tài)安全體系，形成先進(jìn)高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)生態(tài)宜居的新型城市群，都需要從全局出發(fā)，預(yù)先制定相應(yīng)法律法規(guī)，以便為人們的社會(huì)活動(dòng)提供一個(gè)可資參照的行為準(zhǔn)則，引領(lǐng)社會(huì)各方面力量朝著既定目標(biāo)奮進(jìn)。

(二)有利于完善《規(guī)劃》實(shí)施的法律體系

構(gòu)建《規(guī)劃》實(shí)施的法制平臺(tái)，加強(qiáng)《規(guī)劃》實(shí)施的法律保障，是我國(guó)法治建設(shè)的基本要求。當(dāng)前在推動(dòng)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了一些法規(guī)或規(guī)章，從這些法規(guī)或規(guī)章涉及的內(nèi)容來(lái)看，大多是有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。這些規(guī)定的出臺(tái)說(shuō)明地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了過(guò)去唯經(jīng)濟(jì)論的片面做法，注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境保護(hù)的重要性，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

但問(wèn)題在于，僅僅有環(huán)保方面的法律是否就能夠保障《規(guī)劃》確立的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)?答案是否定的。環(huán)保立法為實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》確立的任務(wù)和目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)，它只是規(guī)劃內(nèi)容的一個(gè)方面而不是全部。除了環(huán)保法之外，同時(shí)還必須加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施所需要的其他相關(guān)法律的制定，只有各方面的法律形成一個(gè)完整協(xié)調(diào)的體系，才能真正保障規(guī)劃的戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)得到徹底實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檑蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、土地等多方面的因素，單一的立法完全不能滿(mǎn)足需求。因此，一個(gè)完整、相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的法律體系是發(fā)展鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)所不可缺少的重要依靠。［2］

在當(dāng)前我國(guó)環(huán)境日益惡化的情況下，從中央到地方各級(jí)政府都高度重視環(huán)境問(wèn)題，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法固然十分重要，有利于改變和防止以犧牲環(huán)境為代價(jià)去發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法。然而，《規(guī)劃》實(shí)施是一個(gè)牽涉到多環(huán)節(jié)、多部門(mén)的重大問(wèn)題，如何根據(jù)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)確立相關(guān)立法是擺在我們面前的必須攻克的一大難題。解決這一難題，需要在現(xiàn)有環(huán)保立法基礎(chǔ)上，根據(jù)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行完善，形成一套門(mén)類(lèi)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容豐富的法律體系，以便為《規(guī)劃》實(shí)施提供一個(gè)有力的法制環(huán)境。

(三)有利于推動(dòng)我國(guó)轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展

在當(dāng)前我國(guó)法治進(jìn)程中，區(qū)域法治建設(shè)是國(guó)家法治發(fā)展的重要組成部分。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施法律保障是我國(guó)區(qū)域法治化的必然要求，有利于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期“局部法治化”。孫笑俠教授認(rèn)為，盡管我國(guó)法制是統(tǒng)一的，但法制統(tǒng)一不等于“法治統(tǒng)一”，更不等于法治在全國(guó)范圍內(nèi)在同一時(shí)間統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)。法制統(tǒng)一的原則是很重要的，但是不能把它與“全國(guó)法治統(tǒng)一實(shí)行”劃等號(hào)。全國(guó)的法治不可能同一時(shí)間實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橛行﹨^(qū)域慢一些、有些區(qū)域快一些，至少中國(guó)這個(gè)單一制國(guó)家的法治不會(huì)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，所以要允許部分省市和地區(qū)局部地先行發(fā)展起來(lái)，搞局部法治，即局部區(qū)域先行法治化［3］。

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)文化和風(fēng)俗習(xí)慣差異較大，不能在各地同時(shí)統(tǒng)一推進(jìn)法治，必然因各地情況不同而使各地的法治發(fā)展水平和狀況有所差異。事實(shí)上，從目前我國(guó)各地法治發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，這種局部法治化現(xiàn)象是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，許多地方都從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)制定并頒布適合當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)或規(guī)章，如2001年浙江省人大常委會(huì)公布了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》;2009年廣東省委、省政府頒布了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要〉的決定》。局部法治化不僅在我國(guó)存在，而且在國(guó)外也同樣存在，如美國(guó)政府為了對(duì)田納西河流域范圍內(nèi)資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行規(guī)范和管理，于1933年頒布了專(zhuān)門(mén)針對(duì)該區(qū)域的《田納西流域管理局法》。

在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)該經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，以及區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況和實(shí)際需要，制定保障《規(guī)劃》實(shí)施的規(guī)范性法律文件，是我國(guó)局部法治化的重要內(nèi)容和客觀(guān)需要。鄱陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)區(qū)有著不同于其他地區(qū)的獨(dú)特之處，它不僅是長(zhǎng)江的重要調(diào)節(jié)器，鄱陽(yáng)湖水量、水質(zhì)的持續(xù)穩(wěn)定，直接關(guān)系到鄱陽(yáng)湖周邊乃至長(zhǎng)江中下游地區(qū)的用水安全，而且鄱陽(yáng)湖地區(qū)自然資源豐富、區(qū)位條件優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，推進(jìn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，有助于培育長(zhǎng)江中游地區(qū)新的城市群，形成中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支柱。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)具有獨(dú)特的重要地位，要建設(shè)安全可靠的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系、調(diào)配有效的水利保障體系、清潔安全的能源供應(yīng)體系、高效便捷的綜合交通運(yùn)輸體系，都需要充分發(fā)揮具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律的保障作用。因此，針對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各領(lǐng)域、各行業(yè)發(fā)展的需要，制定相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)于有效推動(dòng)我國(guó)“局部法治化”發(fā)展意義重大。

二 當(dāng)前《規(guī)劃》實(shí)施法律保障存在的問(wèn)題

(一)現(xiàn)有法律保障概況

江西一直高度重視鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。1996年省政府頒布了《江西省鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)候鳥(niǎo)保護(hù)規(guī)定》，2003年省人大常委會(huì)頒布了《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》?！兑?guī)劃》批準(zhǔn)以后，2010年南昌市人大常委會(huì)頒布了《南昌市軍山湖保護(hù)條例》，這對(duì)于加強(qiáng)軍山湖的保護(hù)和利用，防止污染，維護(hù)和改善軍山湖的生態(tài)環(huán)境具有重要作用;2012年省人大常委會(huì)又通過(guò)了《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》。

《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》是關(guān)于鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要地方性法規(guī)，它將為鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。它首次以法律的形式規(guī)定了保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止圍湖造地、圍湖養(yǎng)殖，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)發(fā)展要向低能耗和集約化發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，保護(hù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能。它主要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境保護(hù):第一，成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對(duì)鄱陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)保護(hù)，《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》明確規(guī)定，省人民政府領(lǐng)導(dǎo)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作，成立由環(huán)境保護(hù)、發(fā)展改革、財(cái)政、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、科技、旅游、統(tǒng)計(jì)等主管部門(mén)組成的鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))①。第二，建立綠色GDP考評(píng)機(jī)制。《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》提出，在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)逐步建立綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算考評(píng)機(jī)制，提高生態(tài)指標(biāo)考核權(quán)重系數(shù)。對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府及有關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為其主要負(fù)責(zé)人任職、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。第三，強(qiáng)化濱湖控制帶環(huán)境保護(hù)?！钝蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，濱湖控制帶禁止新改擴(kuò)建高污染企業(yè)，禁止使用高毒、高殘留化學(xué)農(nóng)藥，禁止新建、改建、擴(kuò)建化學(xué)制漿造紙、印染、制革、電鍍等排放含磷、氮、重金屬等污染物的企業(yè)和項(xiàng)目，違者將受到處罰。此外還規(guī)定對(duì)匯入鄱陽(yáng)湖的主要河流，實(shí)行行政區(qū)界上下游水體斷面水質(zhì)交接責(zé)任制，交接斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果作為環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核的重要指標(biāo)。第四，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金?！钝蛾?yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》提出，由省人民政府建立健全鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。生態(tài)公益林按照國(guó)家和省人民政府有關(guān)規(guī)定實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。因鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)濕地以及野生動(dòng)植物保護(hù)的需要，使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

包括《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》在內(nèi)的上訴相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，為鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供了較好的法制環(huán)境，在一定程度上有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)當(dāng)前法律保障存在的問(wèn)題

1．法律在保障《規(guī)劃》實(shí)施中的地位有待提高。盡管已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)和規(guī)章，但從整體規(guī)劃實(shí)施的保障手段來(lái)看，法律在保障《規(guī)劃》實(shí)施中的地位仍然較為薄弱。當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)處于深化發(fā)展階段，各行各業(yè)都實(shí)行依法治理。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，應(yīng)特別重視發(fā)揮法律的調(diào)控作用，這不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》的任務(wù)和目標(biāo)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，而且對(duì)于推動(dòng)江西省法治建設(shè)的發(fā)展和進(jìn)步也具有積極作用。目前《規(guī)劃》的實(shí)施主要依靠行政手段，輔之以一定的經(jīng)濟(jì)手段，致使《規(guī)劃》實(shí)施缺乏整體性和統(tǒng)一性。這種行政主導(dǎo)、法律滯后的現(xiàn)象存在重大的弊端。行政行為雖然具有靈活性大和應(yīng)變性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，行政的命令性和執(zhí)行力可能在短期內(nèi)和局部地方產(chǎn)生一定作用，但也可能由于行政行為缺乏法律所特有的規(guī)范性和穩(wěn)定性而使其執(zhí)行效果大打折扣。行政活動(dòng)的長(zhǎng)官意志和各地分散的施政措施都會(huì)導(dǎo)致政策的臨時(shí)性和局部性缺陷，使其缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，這種做法顯然不利于《規(guī)劃》任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必然要求在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)化客觀(guān)性、規(guī)律性，突出自然性，強(qiáng)調(diào)地域性，淡化行政性色彩，并要求相關(guān)區(qū)域內(nèi)各地方相互協(xié)作、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大程度地實(shí)現(xiàn)共同利益，如果任由自發(fā)地形成和發(fā)展，利益驅(qū)動(dòng)的盲目性容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，各自發(fā)展。［4］

2．缺乏保障《規(guī)劃》統(tǒng)一實(shí)施的法律。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《規(guī)劃》以來(lái)，由于關(guān)于《規(guī)劃》實(shí)施的法律保障的理論研究未受到重視，致使相關(guān)立法實(shí)踐十分滯后，尤其缺乏全省統(tǒng)一和內(nèi)容全面的地方性法規(guī)的保障。雖然《南昌市軍山湖保護(hù)條例》和《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》已頒布實(shí)施，但這些文件的規(guī)范內(nèi)容、實(shí)施范圍等方面都無(wú)法完全滿(mǎn)足《規(guī)劃》實(shí)施的需要?！兑?guī)劃》作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，必須采取有效手段保證其內(nèi)容得到全面貫徹落實(shí)。為此，必須首先加強(qiáng)保障《規(guī)劃》實(shí)施的相關(guān)法律基礎(chǔ)理論的研究，為制定《規(guī)范》實(shí)施的地方性法規(guī)提供理論支持。目前，有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和研究人員對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施的環(huán)境保護(hù)的理論有深入研究，但遺憾的是，關(guān)于整個(gè)《規(guī)劃》實(shí)施的法律保障的理論研究尚付闕如。這種法律保障理論研究的不足，導(dǎo)致的直接后果就是《規(guī)劃》實(shí)施的保障立法的滯后。加強(qiáng)《規(guī)劃》實(shí)施的法律保障機(jī)制，尤其是關(guān)于整體《規(guī)劃》實(shí)施的組織協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)施反饋機(jī)制、評(píng)估考核機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、實(shí)施責(zé)任機(jī)制等方面亟待完善，是確保其任務(wù)和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。

3．片面注重經(jīng)濟(jì)效益。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利思維影響，在《規(guī)劃》實(shí)施過(guò)程中，片面追求經(jīng)濟(jì)利益的做法仍較為普遍?！兑?guī)劃》的實(shí)施除了不重視法律手段外，在已有相關(guān)規(guī)范的立法理念上也存在不足，仍停留在傳統(tǒng)的人類(lèi)中心主義的生態(tài)倫理觀(guān)上，不符合生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則。這種理念在實(shí)踐中的表現(xiàn)就是，把經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)視為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“行動(dòng)指南”或“政策綱領(lǐng)”，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心論，這導(dǎo)致了規(guī)劃實(shí)施的公共屬性和法律屬性的淡薄。這種做法將導(dǎo)致鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境日益脆弱，生態(tài)環(huán)境脆弱性是生態(tài)系統(tǒng)由于自身結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，在特定時(shí)空尺度相對(duì)于外界干擾所表現(xiàn)出的敏感反應(yīng)和自恢復(fù)能力，是自然屬性和人類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為共同作用的結(jié)果。［5］為了扭轉(zhuǎn)這種局面，生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)的實(shí)施更應(yīng)該關(guān)注發(fā)展的均衡與控制，而非發(fā)展本身，應(yīng)強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的平衡和協(xié)調(diào)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

三 構(gòu)建保障《規(guī)劃》實(shí)施的法制平臺(tái)

依法治理是法治社會(huì)的基本要求，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國(guó)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱，其發(fā)展應(yīng)在法制的框架下進(jìn)行。

(一)健全《規(guī)劃》實(shí)施的法律體系

《規(guī)劃》明確要求加快完善有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)和規(guī)章，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，應(yīng)以新的立法理念和立法目的為指導(dǎo)，以制度創(chuàng)新的精神和勇氣，在前期環(huán)保立法基礎(chǔ)之上，加大力度進(jìn)行其他有關(guān)規(guī)劃實(shí)施的立法工作?！兑?guī)劃》同時(shí)要求編制重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，按照本規(guī)劃確定的功能定位和發(fā)展重點(diǎn)，抓緊推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的組織實(shí)施。我們認(rèn)為，為了從整體和全局的高度保障規(guī)劃得到全面貫徹實(shí)施，應(yīng)由省人大或省人大常委會(huì)制定《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施保障條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，以便為規(guī)劃實(shí)施提供明確和權(quán)威的法律依據(jù)。省級(jí)各部門(mén)應(yīng)根據(jù)該《條例》，在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則，其他地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)本地實(shí)際情況制定相應(yīng)規(guī)范性文件，保證《條例》內(nèi)容的貫徹落實(shí)。

(二)實(shí)行行業(yè)和分級(jí)管理，各部門(mén)各施其職

在實(shí)施途徑上，根據(jù)所涉及的領(lǐng)域，先將規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)施按行業(yè)分配到各個(gè)職能部門(mén)，再由各職能部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃所涉及到的各項(xiàng)內(nèi)容的貫徹落實(shí)。各行業(yè)職能部門(mén)從上往下層層推行，從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的各職能部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)具體承擔(dān)相關(guān)內(nèi)容的實(shí)施，下級(jí)部門(mén)向上級(jí)負(fù)責(zé)。

我們認(rèn)為，為保證規(guī)劃得到落實(shí)，應(yīng)由省人民政府制訂省《規(guī)劃》實(shí)施的年度工作計(jì)劃，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)根據(jù)上級(jí)政府的年度工作計(jì)劃，制訂本地區(qū)《規(guī)劃》實(shí)施的年度工作計(jì)劃?？h級(jí)以上人民政府的工作部門(mén)應(yīng)按照本級(jí)政府的工作部署，制訂相應(yīng)的年度工作計(jì)劃。縣級(jí)以上人民政府的年度工作計(jì)劃報(bào)上級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)，縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)的年度工作計(jì)劃報(bào)同級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)定期向上一級(jí)人民政府報(bào)告《規(guī)劃》實(shí)施工作的進(jìn)展情況，縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)應(yīng)定期向本級(jí)人民政府報(bào)告《規(guī)劃》實(shí)施工作的進(jìn)展情況。

此外，還應(yīng)實(shí)行鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施責(zé)任制。將規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律上的職權(quán)與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，明確區(qū)域規(guī)劃的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任形式，從法律責(zé)任上保證區(qū)域規(guī)劃的全面實(shí)現(xiàn)。

(三)建立規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和糾紛處理機(jī)制

根據(jù)《規(guī)劃》要求，要確定綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)市(縣)的工作指導(dǎo)，建立區(qū)域內(nèi)城市之間和省直部門(mén)之間的協(xié)商溝通機(jī)制。為此，應(yīng)設(shè)立鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施管理辦公室，由其協(xié)調(diào)各級(jí)和各職能部門(mén)的不同意見(jiàn)和糾紛，確保規(guī)劃的充分落實(shí)。同時(shí)，還應(yīng)設(shè)立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行長(zhǎng)期和適時(shí)的跟蹤匯報(bào)，監(jiān)督規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施狀況，注意研究新情況，解決新問(wèn)題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃及其實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，為修改完善規(guī)劃實(shí)施的具體方案和措施提供依據(jù)和素材。

適應(yīng)我國(guó)民主發(fā)展過(guò)程中公眾參與意識(shí)增強(qiáng)的趨勢(shì)要求，還應(yīng)進(jìn)一步完善公眾參與和民主監(jiān)督機(jī)制，做好規(guī)劃及相關(guān)信息的公開(kāi)工作，建立規(guī)劃實(shí)施情況定期公告制度，保障社會(huì)公眾通過(guò)法定程序和渠道參與規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。公眾參與既是民主監(jiān)督的要求，也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要，因?yàn)檠h(huán)經(jīng)濟(jì)能促進(jìn)良好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的形成，而良好的生態(tài)環(huán)境是人的全面發(fā)展不可或缺的物質(zhì)條件，是人的全面發(fā)展的重要保證，所以循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須促進(jìn)人的全面自由的發(fā)展。［6］

(四)建立生態(tài)恢復(fù)和利益補(bǔ)償機(jī)制

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而受到破壞的生態(tài)環(huán)境應(yīng)及時(shí)采取有效的補(bǔ)救措施予以恢復(fù)。生態(tài)恢復(fù)制度應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展和政府主導(dǎo)、公眾參與的原則。利益補(bǔ)償機(jī)制可實(shí)行直接和間接的轉(zhuǎn)移支付制度，政府可在財(cái)政和稅收上實(shí)行直接分享、現(xiàn)金支持或物質(zhì)援助等，也可通過(guò)政府間項(xiàng)目合作、共同投資和就業(yè)安排等方式實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧是兩個(gè)聯(lián)系十分密切的概念，生態(tài)補(bǔ)償式扶貧應(yīng)該成為扶貧的重要模式，從貧困地區(qū)的角色定位、生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的法理關(guān)系以及扶貧工作的實(shí)踐看，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于扶貧解困都是行之有效的新手段、新途徑。［7］

2012年出臺(tái)的《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第十四條規(guī)定，省人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。該規(guī)定為生態(tài)恢復(fù)和利益補(bǔ)償提供了依據(jù)。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)或居民的合法權(quán)益，因鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)濕地以及野生動(dòng)植物保護(hù)的需要而受到損害的，有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。由于該規(guī)定已經(jīng)生效，使得經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)一些企業(yè)和居民的利益受到一定影響，但因有關(guān)補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)，缺乏具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使他們受損的利益得不到及時(shí)補(bǔ)救。當(dāng)前各有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)制定具體補(bǔ)償辦法，對(duì)因生態(tài)保護(hù)需要而受到損失者給予合理補(bǔ)償，以提高他們保護(hù)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性。

注釋:

①根據(jù)《條例》規(guī)定，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)宣傳貫徹環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī);組織擬定鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度，協(xié)調(diào)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)中的重大事項(xiàng)和行政執(zhí)法爭(zhēng)議;組織擬定鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)工作計(jì)劃，檢查和督促鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府和有關(guān)部門(mén)依法開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。

［1］喬云霞．區(qū)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力:理論研究與實(shí)證分析［J］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005．

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D92

A

1004-342(2014)02-25-05

2014-01-02

本文系作者主持的江西省“十二五”社科規(guī)劃項(xiàng)目“鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施的法律保障創(chuàng)新機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):11FX11)的階段性成果。

劉國(guó)(1968-)，男，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士;聶開(kāi)耀(1984-)，男，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)民商法專(zhuān)業(yè)碩士研究生。