張正炎

（華東政法大學 研究生教育學院，上海 200063）

行政訴訟受案范圍之變
——從具體行政行為標準到權利義務標準

張正炎

（華東政法大學 研究生教育學院，上海 200063）

行政訴訟受案范圍決定著受到行政主體侵害的行政相對人的訴權范圍。因此，受案范圍規(guī)定是否完善影響著行政相對人的合法權益。《行政訴訟法》所確定的以具體行政行為標準的受案范圍難以操作，無法充分發(fā)揮保障行政相對人合法權益的作用。而我國司法解釋所確立的以權利義務為標準的受案范圍適應了行政審判實踐，同時對保障相對人合法權益起到積極作用。因此，轉變行政訴訟受案范圍的標準，不僅可以保障行政相對人合法權益，而且能夠促進行政訴訟制度的發(fā)展與完善。

受案范圍；行政訴訟；具體行政行為；權利義務

一、行政訴訟受案范圍概述

行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍［1］。它不僅決定著司法機關對行政主體行為的監(jiān)督范圍，而且還決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權的范圍，也決定著行政終局裁決權的范圍。

（一）《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定

《行政訴訟法》第2條對行政訴訟受案范圍進行了總體劃定，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。同時《行政訴訟法》第11條、第12條分別從受案范圍的正面列舉以及對不可訴行為的排除這兩個方面對行政訴訟的受案范圍進行詳細的規(guī)定。根據《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員作出的行政處罰、行政強制措施等有關財產權、人身權的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法提起行政訴訟。有關人身權、財產權以外的其他權利的具體行政行為必須是法律、法規(guī)明確規(guī)定可以提起訴訟的，人民法院才能受理［2］。此外，《行政訴訟法》還規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對國家行為、抽象行政行為、內部行政行為和最終裁決的具體行政行為提起訴訟。

（二）行政訴訟受案范圍規(guī)定的評述

與其他訴訟制度相比，行政訴訟制度的一大不同之處，在于它存在一個受案范圍。行政訴訟受案范圍的規(guī)定，可以使行政相對人對何種行政爭議可以提起訴訟有一個明確而清晰的認識。但受案范圍的存在也表明，并不是所有行政爭議都能夠納入行政訴訟程序中。同時，《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院只受理因具體行政行為而引起的行政爭議。立法機關規(guī)定以具體行政行為作為受案范圍的標準，主要考慮到在制定《行政訴訟法》時，我國行政法還不完備，人民法院行政審判庭還

不夠健全，《行政訴訟法》規(guī)定“民可以告官”，有觀念更新問題，有不習慣，不適應的問題，也有承受力的問題。因此，對行政訴訟受案范圍還不宜規(guī)定太寬，而應逐步擴大以利于行政訴訟制度的推進［3］。由此可見，行政訴訟受案范圍制度的設立的初衷是為了穩(wěn)步推進行政訴訟制度的發(fā)展，但是隨著行政法制的不斷完善以及行政審判經驗的不斷積累，以具體行政行為為標準的受案范圍對我國行政訴訟制度的發(fā)展和保障行政相對人合法權益的限制也日益顯現出來，改革行政訴訟受案范圍的呼聲也日益強烈。

二、以“具體行政行為”為標準的行政訴訟受案范圍的弊端

（一）受案范圍規(guī)定之間不協(xié)調

《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”因此，從本條所規(guī)定的內容來看，公民、法人或者其他組織只能對行政機關及其工作人員所作出的具體行政行為提起行政訴訟。同時，為了進一步明確行政訴訟受案范圍，《行政訴訟法》第11條又采用列舉的方式對行政訴訟受案范圍所包含的具體行政行為進行了正面列舉。采用列舉的方式對行政訴訟受案范圍進行概括，縱然能夠起到明確界定行政訴訟受案范圍的作用。但是采用列舉的方式概括受案范圍，不可能窮盡行政訴訟受案范圍所涵蓋的具體行政行為，總會有遺漏，因此在法律規(guī)定上存在不科學性。因此，行政訴訟受案范圍的規(guī)定方式，應采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內，成為行政法學界的共識，也符合當今世界通例［4］。

《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人和其他組織對行政機關及其工作人員所作出的具體行政行為可以提起行政訴訟，但是《行政訴訟法》第11條在對行政訴訟受案范圍進行正面列舉時，所列舉的7個行為并不是按照《行政訴訟法》第2條所確定的標準，是對具體行政行為的進一步細化，由此導致《行政訴訟法》第11條對行政訴訟受案范圍的正面列舉無法與第2條所確定的“具體行政行為”這一標準進行很好的銜接。不僅如此，《行政訴訟法》第11條所列舉的7項行為根本不是同一層次的概念，劃分缺乏一個統(tǒng)一的標準，結果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳。列舉的7項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏，從而造成受案范圍規(guī)定的混亂，不利于司法審判實踐的發(fā)展以及發(fā)揮行政訴訟保障行政相對人合法權益的作用。

（二）區(qū)分具體行政行為對行政審判實踐意義不大

具體行政行為作為行政法學上的一個理論概念，其誕生之初是為了便于進行行政法學理論研究，而對行政行為所做的區(qū)分，其與行政執(zhí)法活動聯系不是十分緊密。同時由于現代行政管理活動內容的不斷豐富，行政行為方式的多樣化使得具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分日益模糊，從而導致以具體行政行為為標準的受案范圍的規(guī)定無法更好地服務于行政審判實踐。

1.具體行政行為與實踐聯系不緊密

《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟受案范圍是具體行政行為。而具體行政行為最初只是行政法學的一個理論概念。1983年的《行政法概要》首次使用抽象行政行為與具體行政行為的概念，并對二者進行了區(qū)分。而在抽象行政行為與具體行政行為概念產生之初，二者的區(qū)別僅在于事件或事實是否具體［5］。鑒于行政訴訟法施行前在學理范圍內討論的具體行政行為概念已因立法的規(guī)定而成為了一個法律概念，為使全國法院系統(tǒng)更好地理解與適用行政訴訟法，最高人民法院及時出臺了《試行意見》，并在第1條對具體行政行為作出詳細的解釋。但是《試行意見》中對具體行政行為的定義既遭遇了理論上的批評與質疑，被指為不符合行政行為的學理，同時也沒有被司法實務嚴格落實，不符合行政審判實際［6］。

在行政執(zhí)法與行政審判實踐中，對行政行為的認識主要取決于行政行為所涉及的行政管理事項，而并非是否為具體行政行為。這一點從《行政訴訟法》第11條對行政訴訟受案范圍的正面列舉也可以看出，《行政訴訟法》第11條所列舉的7項行政行為是對行政主體在行政執(zhí)法活動領域的進一步細化，并不涉及對具體行政行為的內涵進行細化。同時，《試行意見》被2000年的《若干問題的解釋》所取代也表明，隨著行政法學理論的不斷豐富以及行政審判實踐經驗的不斷積累，由于具體行政行為概念遠離行政審判實踐，而以此為標準的受案范圍更加不能適應行政審判實踐發(fā)展的要求。

對于船舶連續(xù)減速過程，此處稱之為船舶減速連鎖效應，該效應會導致航道內的船舶交通處于阻滯的狀態(tài)，應盡量避免航道內發(fā)生船舶連續(xù)減速過程。

2.具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分日益模糊

具體行政行為涉及特定的人或事，而抽象行政行為的對象是不確定的，但是這一劃分標準在理論與實踐上已開始發(fā)生動搖。認定特定與不特定本身就是一個相對的概念，不是一個絕對的概念。特定與不特定，其含義和界限不夠明確且容

易混淆。如果說具體行政行為是特定的，首先是指對象是特定的人和事。但抽象行政行為同樣也可以說是特定的，他不是泛指一切的事和人，說它是不特定的，是在特定的（某一類事物）范圍內來說的，所以既可以說是不特定的又可以說是特定的［7］。同時在行政執(zhí)法實踐中，還存在這樣一種“具體——一般”性的行政行為。這種行為針對特定的事件卻指向數量不確定的人［8］。如警察禁止進入某個已過安全期的房屋，該行政行為具有一般性，因為有關人員的范圍不確定或不能確定（作出決定時無法知道誰會進入危險房屋）；但也有具體性，因為它所針對的是一件事（進入房屋）。因此，傳統(tǒng)的以行為對象是否特定來區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為，已無法適應理論與實踐的發(fā)展，區(qū)分標準的日益模糊，勢必影響到行政訴訟受案范圍在審判實踐中的運用。不僅如此，隨著行政管理活動的日益豐富，行政行為的方式與手段也呈現出多樣性，為了實現行政目標，往往要采用多種行政手段與方式。多種行政手段與方式的交叉運用，使得區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為的難度加大，同時也使得這種區(qū)分變得毫無意義。

（三）不利于保障行政相對人合法權益

保護公民、法人和其他組織的合法權益，是我國行政訴訟法的立法目的之一。而行政訴訟的受案范圍是具體行政行為，這無疑是將抽象行政行為排除在受案范圍之外，因此當行政相對人因行政主體所作出的抽象行政行為而導致自身合法權益受到損失時，便無法通過行政訴訟的方式尋求救濟。同時，由于區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為的標準日益模糊，因此在實踐中也有可能會出現法院以所訴行政行為為抽象行政行為為借口而拒絕受理行政相對人所提出維護自身合法權益的合理訴求。并且還有學者質疑以對象是否特定作為劃分行政訴訟受案范圍的意義究竟何在，因為無論是特定對象的行政行為還是不特定的對象的行政行為都同樣可能侵害公民、法人和其他組織的合法權益［9］。而將行政行為對象是否特定與行政訴訟的受案范圍聯系起來，實際上是混淆了兩個不同問題的實質。以對象是否特定來對行政行為進行區(qū)分，只是行政行為種類劃分和研究的需要，從來也不應該是行政訴訟保護范圍的需要。

三、受案范圍規(guī)定之比較

定爭止紛是訴訟的主要功能之一。訴訟受案范圍的規(guī)定直接決定著爭議能否被納入訴訟程序中來，并通過訴訟制度使爭議能夠得到很好的解決。相比較于行政訴訟以行政行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準，民事訴訟則沒有任何訴訟范圍的限制。民事訴訟并沒有對民事主體提起民事爭議做任何限制，只要是平等主體之間因財產關系和人身關系所引起的爭議都可以用民事訴訟方式解決。

縱觀世界其他國家關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，都并沒有以行政行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準。聯邦德國《行政法院法》將行政訴訟的受案范圍概括為“非憲法性質的公法爭議，且爭議不依聯邦由其他法院明確主管的，可以提起行政訴訟”。韓國行政訴訟法第1條規(guī)定，對行政機關及其所屬機關的違法處分提起訴訟，請求取消或變更其行政處分的訴訟程序?？v觀上述國家對行政行政訴訟受案范圍的規(guī)定，并沒有出現類似于我國行政訴訟法上以行政行為對象是否特定而對行政行為是否納入受案范圍進行區(qū)別對待。各國或地區(qū)對行政訴訟法受案范圍的認定標準是只要這種行為被相對人認為侵犯或對自己的權利造成不利的影響，就能夠提起行政訴訟。只不過大多數國家要這種影響相對人權利義務的行為是現實的、最終的，但澳大利亞將這種行為放寬至已經作出的、將要作出的或正在作出或采取的［10］。

四、司法實踐中行政訴訟受案范圍的轉變

最高人民法院在2000年3月8日發(fā)布的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）中規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服的，依法提起訴訟的屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。將此條規(guī)定與《行政訴訟法》有關受案范圍的規(guī)定進行對比，我們不難發(fā)現，《若干問題的解釋》中有關行政訴訟受案范圍的規(guī)定中并沒有出現“具體行政行為”一詞，取而代之的是“行政行為”一詞。由此可以看出，《若干問題的解釋》正在逐步改變以行為對象是否特定為標準的受案范圍而采用權利義務標準來確定行政訴訟的受案范圍，即公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關及其工作人員所作的行政行為不服，依法可以提起行政訴訟?！度舾蓡栴}的解釋》的規(guī)定淡化了具體行政行為與抽象行政行為之間的界限，從而擴大了行政行為的外延，為促進行政訴訟受案范圍的完善起到了促進作用。同時，在行政審判實踐中，《若干問題的解釋》關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定在解決行政爭議、維護行政相對人

合法權益中起到了促進作用。

在延安宏盛建筑工程有限公司訴陜西省延安市安全生產監(jiān)督管理生產責任事故批復案中，被告延安市安全生產監(jiān)督管理局因不服一審法院的判決，以本案《批復》屬于內部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍為由而上訴至陜西省高級人民法院。按照我國《行政訴訟法》的相關規(guī)定，內部批復不向相對人送達，因此，無法確定其對相對人最終產生的實際影響，從而不可訴。但本案的二審法院認為，被訴延安市監(jiān)法〔2008〕16號《批復》雖未由上訴人延安市安監(jiān)正式給宏盛公司（原審原告）送達，但作為事故調查成員單位之一的子長縣監(jiān)察局將批復作為談話的內容告知上訴被上訴人宏盛公司，并送達了復印件，已將批復的內容外化，而該批復中將宏盛公司列為責任單位，并要求給予處罰，因此，《批復》實際上對宏盛公司的權利義務產生影響，所以一審法院受理被上訴人宏盛公司的起訴正確［11］。從該案法官的裁判思路來看，二審法官在審理上訴人所主張的《批復》屬于內部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍的理由時，并沒有依照《行政訴訟法》的規(guī)定，認定行為是否為具體行政行為，而是依據《若干問題的解釋》中規(guī)定的以行政行為是否對行政相對人的合法權益產生影響為行政訴訟受案范圍的依據。

五、確立以“權利義務”為標準受案范圍的意義

（一）有利于行政審判實踐的展開

《若干問題的解釋》所確定的權利義務標準的受案范圍，以行政行為對行政相對人是否產生實際影響為標準，改變了以“具體行政行為”這一學理上的概念所確定的原則，避免了因學理上的爭議而導致行政訴訟受案范圍的不確定，在行政審判實踐中更加易于操作，同時也便于訴訟各方理解與運用。

解決行政爭議是行政訴訟的主要功能之一。《若干問題的解釋》所確定的權利義務標準的受案范圍，淡化了具體行政行為與抽象行政行為之間的界限，一定程度上拓展了行政訴訟受案范圍?！缎姓V訟法》所規(guī)定的以行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準，將“具體行政行為”這一學理的概念，運用于行政審判實踐中，束縛了行政訴訟受案范圍，不利于發(fā)揮行政訴訟解決行政爭議的功能。固化的行政訴訟受案范圍，必然會使得許多行政爭議游離于行政訴訟之外。同時，由于這些行政爭議未能得到很好的解決，不僅會引發(fā)許多社會矛盾，也會對行政訴訟制度的發(fā)展帶來阻礙。《若干問題的解釋》所確定的權利義務標準的受案范圍拓寬了行政訴訟受案范圍，避免了因游離于行政訴訟制度之外的行政爭議長期得不到有效的解決而引發(fā)社會矛盾，能夠很好地發(fā)揮行政訴訟的功能。并且以權利義務為標準的受案范圍規(guī)定，并沒有一味地擴大行政訴訟受案范圍，其中的權利義務必須是與行政相對人有實際的關系，從而也避免了因受案范圍過寬而給行政訴訟帶來巨大的沖擊。

《行政訴訟法》在其制定之初采用行政行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準，其主要考慮到在行政訴訟制度施行之初，受案范圍過寬，行政訴訟制度無法承受。但是行政訴訟制度在我國已實施二十余年，隨著行政法理論的不斷發(fā)展以及行政管理活動的不斷豐富，如果我們仍固守二十余年前的受案范圍標準，不僅不能夠很好地發(fā)揮行政訴訟解決行政爭議，保障相對人合法權益的功能，而且也不利于行政訴訟制度的發(fā)展與完善。

（二）有利于維護相對人合法權益

保護公民、法人和其他組織的合法權益是我國行政訴訟法所要實現的立法目的之一。以行政行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準，其立足點在于行為的性質，并沒有考慮到維護相對人合法權益的需要。隨著實踐的發(fā)展，以行政行為對象是否特定作為行政訴訟受案范圍的標準不僅不能滿足行政相對人的訴權需求，而且在一定程度上限制了行政相對人提起行政訴訟的權利。而《若干問題的解釋》所規(guī)定的以權利義務標準來確定行政訴訟受案范圍，其立足點在于考察行政行為與相對人之間是否存在權利義務。這樣的規(guī)定是從行政審判實踐出發(fā)，以維護行政相對人合法權益的角度出發(fā)，希望通過完善行政訴訟受案范圍的規(guī)定，更好地發(fā)揮行政訴訟解決行政爭議的功能，更好地維護行政相對人的合法權益。正如《若干問題的解釋》兜底條款所規(guī)定的“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍”。反之則意味著，如果對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行為，就應當屬于行政訴訟受案范圍。這樣的規(guī)定最大程度上保障了行政相對人的合法權益。

（三）受案范圍的轉變不違背現行行政訴訟法不受理抽象行政行為的規(guī)定

《行政訴訟法》以具體行政行為作為受案范圍的標準，其主要目的是要將抽象行政行為排除在

受案范圍之外。而《若干問題的解釋》所確定的以權利義務為標準的行政訴訟受案范圍，即公民法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法可以提起行政訴訟。其中所指的行政行為必然包括抽象行政行為。

對于抽象行政行為能否納入行政訴訟受案范圍，學界意見不一。筆者認為，抽象行政行為納入行政訴訟仍有待商榷。由于我國審判機關尚無受理審查抽象行政行為的實踐和經驗，如果貿然將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，不僅會造成行政訴訟案件激增，對行政訴訟制度產生沖擊，而且還會引起審判權與行政權之間的矛盾，不利于行政目的的實現?！度舾蓡栴}的解釋》在確定以權利義務為標準的受案范圍的同時，更是以列舉的方式將《行政訴訟法》第12條規(guī)定的行為排除在行政訴訟受案范圍之外，即將行政機關所作出的抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外。因此，確立以權利義務為標準的行政訴訟受案范圍，不會對我國行政訴訟制度帶來較大的沖擊，同時也有利于維護法制統(tǒng)一，確保行政訴訟制度的穩(wěn)定發(fā)展。同時，以權利義務為標準的行政訴訟受案范圍的規(guī)定，也為今后將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍奠定了基礎。

六、結 語

《若干問題的解釋》所確立的以權利義務為標準的受案范圍從行政審判實踐出發(fā)，完善了我國行政訴訟受案范圍，對保障相對人合法權益具有十分重要的意義。同時，在《行政訴訟法》修改之際，為了避免司法解釋與法律條文之間因規(guī)定的不同而引發(fā)沖突，筆者認為，借此《行政訴訟法》修改之際，應將《若干問題的解釋》所確定的以權利義務標準的行政訴訟受案范圍納入到法律規(guī)定中來，以維護我國法制統(tǒng)一，促進行政訴訟制度不斷完善與發(fā)展。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：高等教育出版社，2005：465.

［2］江必新.中國行政訴訟制度的完善：行政訴訟法修改問題［M］.北京:法律出版社，2005：42.

［3］王漢斌.關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明［EB/OL］.（2000-12-27）［2014-02-21］.http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/27/content_5002264.htm.

［4］應松年.完善行政訴訟制度——行政訴訟法修改核心問題探討［J］.廣東社會科學，2013，（1）：5.

［5］王珉燦.行政法概要［M］.北京：法律出版社，1983：98-99.

［6］閆爾寶.司法解釋放棄定義具體行政行為的策略檢討［J］.法制與社會發(fā)展，2012，（4）：15-30.

［7］武步云.政府法制論綱——行政法學原理研究［M］.西安：陜西人民出版社.1995：184-185.

［8］哈特穆特·毛雷爾.行政法總論［M］.高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：187.

［9］楊小君.行政訴訟問題研究與制度改革［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007：35.

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［11］最高人民法院行政審判庭.中國行政審判指導案例：第1卷［M］.北京：中國法制出版社，2010：3.

Changes in the Scope of Administrative Litigation——From the Standard of Specific Administrative Act to the Standard of the Rights and Obligations

ZHANG Zheng-yan
（School of Postgraduate Education，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200063，China）

The scope of administrative litigation determines the scope of the right to appeal when the administrative relative person was damaged by administrative subject.Therefore，whether the provision of case range is perfect or not has an effect on the interests of the administrative relative person.It is difficult to operate and unable to protect the interests of the administrative relative person which the specific administrative act as a standard of the case range is required by the“Administrative Procedure Law”.However，the rights and obligations as standard of the case range established by judicial interpretation adapt to the administrative trial practice.It plays a positive role in protecting the interests of the administrative relative person at the same time.Therefore，the changing in the standard of case range not only can protect the interests of the administrative relative person，but also can promote the development of the administrative litigation system.

case range；administrative proceeding；specific administrative act；rights and obligations

D925.3

A

1674-8638（2014）03-0091-05

［責任編輯：姜玲玲］

2014-03-18

張正炎（1988-），男，安徽宣城人，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.017