趙浪

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的自利性行為研究

趙浪

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

財(cái)政分權(quán)體制是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)和重要保障。新中國成立60多年來，我國的財(cái)政體制先后經(jīng)歷了由統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制到財(cái)政包干制再到分稅制的演化過程，文章系統(tǒng)地闡述了在財(cái)政分權(quán)體制背景下地方政府的自利性行為的內(nèi)涵及特征，并分析了其具體影響的表現(xiàn)形式。通過研究得出克服政府自利性的三大路徑的結(jié)論：一是構(gòu)建約束政府自利性的制度安排，二是合理界定政府職能，三是加強(qiáng)政府官員行政倫理素質(zhì)的改造。

財(cái)政分權(quán)；地方政府；自利性；研究

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府自身是一種為社會提供公共產(chǎn)品的制度安排。作為獨(dú)立的行為主體，地方政府就是財(cái)政分權(quán)這一制度安排的產(chǎn)物。財(cái)政分權(quán)的意圖在于重塑中央和地方政府之間的分配機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，以此提升國家財(cái)政稅收運(yùn)行效率和質(zhì)量。改革開放以來，我國的財(cái)稅體制發(fā)生了翻天覆地的變化，它對地方政府行為產(chǎn)生了深刻而獨(dú)特的影響。在這樣的制度環(huán)境下，地方政府的自主意識和自利意識逐漸強(qiáng)化并趨于膨脹，導(dǎo)致了地方政府行為越來越趨向于自利性層面。諸多研究表明，政府自利性存在具有一定的合理性，但地方政府自利性的過度擴(kuò)張必將走向其反面，帶來政府官員的尋租腐敗、地方保護(hù)主義泛濫等一系列弊端。因此，筆者認(rèn)為，從財(cái)政分權(quán)體制背景下研究地方政府的自利性行為是十分必要的，具有很強(qiáng)的理論價(jià)值意義和實(shí)際效用價(jià)值。本文的研究試圖從回顧財(cái)政分權(quán)體制的歷史沿革角度入手，通過探明財(cái)政分權(quán)與地方政府的自利性兩者之間的內(nèi)在關(guān)系，分析地方政府的自利性行為的特征及其影響，從而找到相關(guān)的矯治策略。

一、財(cái)政分權(quán)體制的演進(jìn)脈絡(luò)與地方政府自利性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

新中國成立60多年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的演進(jìn)，財(cái)政體制改革經(jīng)歷了從集權(quán)到分權(quán)、從行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越?？v觀我國財(cái)政分權(quán)的發(fā)展歷程，財(cái)政理論界基于財(cái)政分權(quán)的角度把財(cái)政體制變革過程劃分為三個(gè)階段：一是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制（1950-1979），二是財(cái)政包干體制（1980-1993），三是分稅制財(cái)政體制（1994年至今）［1］。央地財(cái)政關(guān)系頻繁調(diào)整產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制與約束效應(yīng)直接左右著地方政府的行為選擇，地方政府在此機(jī)制作用下受到自身利益的驅(qū)使，其行為必不可避免地趨向自利性。厘清與界定這兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是當(dāng)今學(xué)者們迫切需要解決的問題，對此，文章假定從財(cái)政分權(quán)體制演進(jìn)過程中所內(nèi)生的激勵(lì)機(jī)制出發(fā)，探究這種制度變遷對地方政府自利性行為的影響。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制

改革開放前所實(shí)行的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種中

央高度集權(quán)的，以“條條”為主進(jìn)行資源配置的體制，資源主要通過指令性計(jì)劃進(jìn)行配置［2］。與這種經(jīng)濟(jì)體制相配套，我國的財(cái)政體制實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的分級管理模式。在這種預(yù)算管理體制下，地方組織的財(cái)政收入統(tǒng)一上繳中央，而且地方政府的各項(xiàng)財(cái)政支出活動(dòng)也需集體納入國家預(yù)算中。這樣一來，地方政府就喪失了財(cái)政收入的自主權(quán)和支出決策權(quán)，央地政府在利益層面上保持高度一致，都讓位于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局利益。因此，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制不可能誘發(fā)地方政府自利性行為的產(chǎn)生，只有具備充分的財(cái)政自主權(quán)才可能使地方政府行為自利化。

（二）財(cái)政包干的財(cái)政體制

20世紀(jì)80年代大規(guī)模的財(cái)稅體制改革共有三次，雖然這三次大規(guī)模的財(cái)稅體制改革重點(diǎn)各不相同，但其本質(zhì)是相同的，即無一例外地貫徹了承包制的思想，因此被學(xué)界稱作財(cái)政包干制［3］。同以往高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制相比，財(cái)政包干制最大的貢獻(xiàn)在于形成了“分灶吃飯”的局面。賦予地方政府相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)，激發(fā)了地方政府追求地方利益及政府自身利益的本性和潛力，地方政府的利益主體地位凸顯，經(jīng)濟(jì)利益的引誘促使地方政府萌生出自利性行為，以至于其行為偏離整個(gè)國家公共效用最大化的軌道。

（三）分稅制財(cái)政體制

由于包干制首先包死了中央財(cái)政收入，導(dǎo)致中央政府財(cái)政收入沒能隨財(cái)政總量增長而增長，中央財(cái)政占全國財(cái)政收入比重逐年下降。中央宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重弱化問題引起廣泛關(guān)注，于是以分稅制為核心的財(cái)政管理體制應(yīng)運(yùn)而生［4］。在分稅制財(cái)政體制下，財(cái)政收入向中央政府集中，此舉增加了中央財(cái)政收入的比重而極大地壓縮了地方政府財(cái)政收入，地方政府充當(dāng)?shù)胤嚼娲匀送苿?dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿不如財(cái)政包干時(shí)期那么強(qiáng)烈。雖然分稅制從制度上規(guī)范了央地政府間的財(cái)政分配關(guān)系，可一旦新的游戲法則確定了，地方政府則會利用央地政府財(cái)政信息不對稱的漏洞，來實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。

二、地方政府自利性行為的特征及影響

地方政府行為選擇眾所周知深受財(cái)政分權(quán)體制演變的影響，這是毋庸置疑的客觀事實(shí)。中央與地方財(cái)政關(guān)系的多次調(diào)整所內(nèi)生出的激勵(lì)與約束機(jī)制作用于地方政府，使得地方政府行為出現(xiàn)自利性的異化現(xiàn)象。因此研究財(cái)政分權(quán)體制背景下地方政府自利性行為的特征及影響有利于把握地方政府行為的基本走向。

（一）地方政府自利性行為的基本特征

（1）合理性。一切個(gè)人和組織的活動(dòng)都以追求自身利益為根本出發(fā)點(diǎn)。正如馬克思所說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都與他們的利益有關(guān)?！崩娌粌H僅作為一種個(gè)人的東西或眾人的普遍的東西存在于觀念之中，而且首先是作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中［5］。從這個(gè)層面來分析，地方政府作為具有獨(dú)立利益目標(biāo)的公共事務(wù)管理者對自我利益的訴求也是無可厚非，合情合理的。政府自利性的存在是有效維持政府良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。實(shí)際上合理的自利性也是地方政府行為的一個(gè)有效的激勵(lì)因素，自利性的適當(dāng)滿足可以激發(fā)政府主體及其成員能更積極有效地完成公共使命。

（2）從屬性。政府不同于一般社會組織，其存在的合法性基礎(chǔ)來源于全體人民的公意達(dá)成和公民權(quán)利的讓渡，人民通過權(quán)力委托形式把社會公共事務(wù)轉(zhuǎn)交給政府，并建構(gòu)相關(guān)制度使之規(guī)范化。那么，政府理應(yīng)把追求和維護(hù)公共利益作為自身的行為準(zhǔn)則，有悖與此的政府定會喪失其生存的基本依據(jù)。因此，我們斷定，政府的公利性是第一位的、決定性的。盡管政府客觀存在著自利性，但政府的產(chǎn)生、存在的根本原因在于公共利益的需要，政府的自利性只不過是公利性的派生物，也是公利性的一個(gè)組成部分，政府的公共性才是其本質(zhì)屬性［6］。

②缺點(diǎn)：大口徑DIP管壁薄，承、插口端容易變形，影響管道鋪設(shè)；長期使用其粗糙度會隨時(shí)間增長而增加影響過流量；DN>1 400 mm及DN≤200 mmDIP鑄造難度大，相對價(jià)格高。

（3）擴(kuò)張性?！敖^對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗?！闭岳缘呐蛎洈U(kuò)張?jiān)醋杂谛姓?quán)力的性質(zhì)及其自身結(jié)構(gòu)。由于行政權(quán)力存在本能擴(kuò)張的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，且權(quán)力的制衡是一個(gè)復(fù)雜的體系，一旦制度和體制出現(xiàn)一點(diǎn)漏洞或缺陷，都可能使行政權(quán)力失去制約，而此時(shí)，政府的自利就具有了膨脹的實(shí)現(xiàn)條件［7］。從我國現(xiàn)行的科層官僚體制來看，地方官員為了實(shí)現(xiàn)政治晉升的夙愿，往往會采取不計(jì)辦事成本的方式以謀求在干部政績考核中獲得加分籌碼。在擴(kuò)大化的機(jī)會成本下，地方政府的自利就免不了會自主擴(kuò)張。

（二）關(guān)于財(cái)政分權(quán)體制下地方政府自利性行為的影響

一般理論認(rèn)為財(cái)政分權(quán)體制下地方政府適當(dāng)?shù)淖岳孕袨橛欣诎l(fā)揮各自的積極性和能動(dòng)性，這在一定程度上強(qiáng)化地方政府及各部門的利

益，充分調(diào)動(dòng)了地方政府投身于社會主義現(xiàn)代化宏偉事業(yè)的激情。但地方政府自利性一旦膨脹擴(kuò)張則會極大地扭曲地方政府行為，特別是政府自利性擴(kuò)張到政府內(nèi)部出現(xiàn)異化和變質(zhì)后，政府就會遭遇社會公眾的強(qiáng)烈抵制，政府會瀕臨喪失其存在的合法性困境。因此，掌握地方政府自利性行為的影響是不容忽視的問題。

（1）“全能政府”觀念難以根除。地方政府自利性行為是全能政府觀念難以根除的基本原因。政府為了體現(xiàn)自己的權(quán)威或者政府官員為了撈取好處，尋找一切機(jī)會統(tǒng)籌安排公民個(gè)人和社會、企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等活動(dòng)［8］。改革開放30多年以來，隨著我國的社會結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型，地方政府也發(fā)生了深刻的變化，由全能型政府過渡到有限型政府，逐漸弱化了政府的公共權(quán)力對私人領(lǐng)域的控制。不過，從對地方政府行為的研究來看，由于政府自利性的客觀存在，全能型政府理念很難在短期之內(nèi)消除，其影響力甚大。如政府行為市場化現(xiàn)象頻發(fā)，有些地方政府對有利可圖的領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)制性的干預(yù)，危害社會公平，降低政府信譽(yù)，嚴(yán)重影響了市場作為資源基礎(chǔ)性配置作用的發(fā)揮。

（3）地方保護(hù)主義盛行及腐敗行為的蔓延。政府的自利性是地方政府管理社會公共事務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，正是基于訴求自身利益的自利行為，才使得地方官員有了為人民當(dāng)家做主的動(dòng)力。然而地方政府這種自利性被無限擴(kuò)大，產(chǎn)生了強(qiáng)大的地方保護(hù)主義，造成公共利益的分割；部門利益會造成政令不暢和山頭主義盛行；而政府內(nèi)部成員自利則會滋生腐敗、尋租行為。然而把這種行為變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的動(dòng)力就是來自于政府自利性的膨脹［10］。

三、矯治策略與結(jié)論

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在財(cái)政分權(quán)體制下形成的地方政府的自利性行為所導(dǎo)致的“全能政府”觀念難以根除、政府職能擴(kuò)張以及地方保護(hù)主義盛行等問題迫切要求地方政府構(gòu)筑起限制和消除具有擴(kuò)張性的政府自利性行為的科學(xué)體系。若不加遏制，勢必危及我國的地方政府形象。通過以上分析，為我們治理地方政府的自利性行為提供以下啟示：

（一）構(gòu)建約束政府自利性的制度安排

控制地方政府自利行為的關(guān)鍵在于落實(shí)推進(jìn)財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)。相對規(guī)范和完善的中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分對于防止地方政府自利性的擴(kuò)張、帶動(dòng)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重大意義。在今后深化財(cái)政體制改革的進(jìn)程中，不僅要注重分權(quán)，還要進(jìn)一步規(guī)范事權(quán)劃分的制度性、科學(xué)性和自上而下民主監(jiān)督的剛性。在一定程度上建立互相監(jiān)督和制約的權(quán)力平衡機(jī)制，減少地方政府在公共政策執(zhí)行過程中的自利行為［11］。

（二）合理界定政府職能

約束政府的自利性，應(yīng)先約束政府職能的邊界，即實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)有職能和實(shí)有職能的統(tǒng)一。國家作為社會和政府的承載體管理著一切社會公共事務(wù)，就是要科學(xué)合理地界定和劃分政府職能。然而我國地方政府普遍存在著政府職能錯(cuò)位，政府角色錯(cuò)位的現(xiàn)象，這些不合理的職能擴(kuò)張現(xiàn)象直接誘發(fā)了地方政府的自利性行為。地方政府的主要任務(wù)是處理好政府與市場的關(guān)系，特別要深化政府應(yīng)有職能的改革，為市場提供良好的秩序環(huán)境；政府要放手一些不該涉足的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，降低政府干預(yù)市場的力度；積極發(fā)揮市場作為資源基礎(chǔ)性配置的作用，依靠市場的力量完成地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)［12］。

（三）加強(qiáng)政府官員行政倫理素質(zhì)的改造

行政倫理又稱行政道德，它是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。且遏制政府自利性的系統(tǒng)工程不能僅僅只強(qiáng)調(diào)外部約束機(jī)制，內(nèi)部約束機(jī)制同樣不可缺少，這就要提高行政人員的道德素質(zhì)，強(qiáng)化和優(yōu)化他們的“自律機(jī)制”［13］。現(xiàn)階段，我國正處于社會經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)期，為防止行政權(quán)力發(fā)生異化，加強(qiáng)行政倫理素質(zhì)的改造應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：一是樹立正確的行政

倫理價(jià)值導(dǎo)向。政府官員最起碼的倫理取向應(yīng)是為公眾的公共利益而奮斗，克服自身的私利性，培養(yǎng)為人民服務(wù)的意識，勇于承擔(dān)社會責(zé)任，維護(hù)社會公正。二是加強(qiáng)政府官員職業(yè)道德教育。通過對政府官員進(jìn)行職業(yè)道德教育，在一定程度上可以激勵(lì)政府官員塑造忠于職守、廉潔奉公的行政道德人格，為政府約束其自身自利性提供良好的條件。

綜上所述，本文在借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)假說理論的基礎(chǔ)上，給出了在一個(gè)基于財(cái)政分權(quán)體制視角下分析中國地方政府自利性行為的理論框架，試圖將我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型過程中地方政府所表現(xiàn)出的一些看似不相關(guān)的現(xiàn)象，如“全能政府”觀念的盛行、地方政府職能定位不合理以及地方官員尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等都在同一個(gè)理論視角下加以分析?；诖耍疚牡贸鲋醒肱c地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整對地方政府行為產(chǎn)生自利性的影響效果的結(jié)論，從而也提出了幾點(diǎn)對策建議。但本文研究也有諸多缺陷之處，對中國地方政府自利行為僅僅停留于表層現(xiàn)象的陳述，而未能揭示其形成的內(nèi)在機(jī)理；對于地方政府自利性的負(fù)面影響的治理來看也只是流于形式化的宏觀策略分析；在地方政府自利性危害的預(yù)防、調(diào)適及化解等研究還亟待以后的學(xué)者專家深入研究。因此，有關(guān)地方政府自利性行為的后續(xù)研究，應(yīng)當(dāng)在保持研究視角多樣性與研究方法科學(xué)性的基礎(chǔ)上，繼續(xù)挖掘重點(diǎn)難點(diǎn)問題，推動(dòng)地方政府的行為向造福國計(jì)民生的方向發(fā)展。

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Self-Interest Behavior Research of Local Government Under Fiscal Decentralization System

ZHAO Lang
（School of Public Finance and Management，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China）

Fiscal decentralization is the starting point of China’s economic transition and social transformation and an important guarantee.Since the foundation of New China for 60 years，China’s financial system has undergone a unified revenue and expenditure for the financial system to fiscal responsibility and then the evolution of the tax system，the paper systematically describes the connotation and characteristics of local government’s self-interest in the background of fiscal decentralization system，and analyzes their specific manifestations.Three conclusions are drawn by studying the results of the three paths to overcome self-interest of the government：First，building constraint institutional arrangements，the second is to reasonably define government functions and the third is to strengthen the transformation of the executive ethics quality government officials.

fiscal decentralization；local government；self-interest；research

F812.7

A

1674-8638（2014）03-0029-04

［責(zé)任編輯：張 兵］

2014-02-27

趙浪（1989-），男，江西撫州人，碩士研究生，研究方向：政府管制理論與政策。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.006