◆陜西省國家稅務(wù)局課題組

1994年，我國啟動了新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容深刻、力度最強的工商稅制改革。這次改革以“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、規(guī)范分配方式，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系”為指導(dǎo)思想，并以此形成了中國現(xiàn)階段稅收制度體系。

一、1994 年稅制改革背景、內(nèi)容及改革進程分析

（一）1994 年稅制改革的背景分析

1.建立社會主義市場經(jīng)濟的需求。1992 年1 月，鄧小平第二次南巡深圳并作重要講話，中國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制改革。1992 年10 月，中共十四大從政治路線上明確了中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993 年11 月，中共十四屆三中全會作出《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，強調(diào)“建立社會主義市場經(jīng)濟體制是一項開創(chuàng)性的偉大事業(yè)……當(dāng)前要緊緊抓住建立現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系和金融、財稅、計劃、投資、外貿(mào)等重點領(lǐng)域的改革，制訂方案，采取步驟，取得新的突破”。1993 年12 月15 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》：“中央對地方從1994 年1 月1 日起實行分稅制財政管理體制”。因此，1994 年稅制改革是國家宏觀治理中一個重要組成部分，是服務(wù)于總目標(biāo)的一項改革，是建立市場經(jīng)濟大背景的需要、是加強宏觀調(diào)控的需要、是整個經(jīng)濟體制配套改革的需要、是理順分配關(guān)系的需要，也是與國際慣例接軌的需要。①財政部稅政司：《中國稅收制度》，北京：企業(yè)管理出版社，2004 年版。

2.“兩個比重太低”的社會現(xiàn)實需要。1980—1990 年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長率為9.5%，中央財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重下降到1993 年的12.6%；中央財政收入在全國財政收入中的比重下降到1993 年的22%。這是因為“我們的財政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)中。1993 年之前的40 多年里，變動了不下15 次，最短的一次財政體制只持續(xù)了一年。”②李一碩，駱偉瓊，項懷誠：《用雄辯口才征服分稅制質(zhì)疑者》，《中國財經(jīng)報》，2010 年04 月16 日。這種多變的體制形成了“窮中央、富地方”的格局，也促使地方預(yù)算外收入膨脹現(xiàn)象大量發(fā)生。1992 年，全國預(yù)算外資金規(guī)模為3855 億元，是當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財政收入的97.7%。③姚軒鴿：《回望分稅制改革的歷史背景》，《陜西國稅》，2014 年第5 期。

（二）1994 年稅制改革的主要內(nèi)容①財政部稅政司：《中國稅收制度》，北京：企業(yè)管理出版社，1996 年版。

1.實施工商稅制改革，建立新型流轉(zhuǎn)稅制。（1）改革增值稅。①擴大征收范圍。從工業(yè)環(huán)節(jié)部分工業(yè)品的銷售，延伸到全部工業(yè)品、商業(yè)批發(fā)和商業(yè)零售環(huán)節(jié)。②王雪絨：《1994 年稅制改革》，《稅收理論與實踐》，2012 年第12 期。簡化稅率。由原來的11 檔稅率簡化為3 檔稅率：基本稅率17%、低稅率13%，小規(guī)模納稅人6%的征收率。③王雪絨：《1994 年稅制改革》，《稅收理論與實踐》，2012 年第12 期。由價內(nèi)稅改為價外稅。增值稅不構(gòu)成商品價格，按不含稅銷售額計算銷項稅金，由購貨方支付。④規(guī)范計稅方法。使用全國統(tǒng)一專用發(fā)票，企業(yè)按發(fā)票注明稅款抵扣。⑤劃分小規(guī)模納稅人。不能使用增值稅專用發(fā)票，不進行稅款抵扣，按規(guī)定征收率計算繳納增值稅。（2）開征消費稅。征稅產(chǎn)品主要包括煙、酒、化妝品、護膚護發(fā)品、貴重首飾及珠寶石、鞭炮煙火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車等11 類產(chǎn)品。（3）改革營業(yè)稅?？s小范圍，由原14 個稅目減少為9 個，原營業(yè)稅項目改征增值稅，簡化稅率，大部分稅率為5%，一部分行業(yè)稅率為3%。

2.實施所得稅制改革，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅。（1）實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制。取消按企業(yè)所有制形式設(shè)置所得稅的做法，將國營企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅統(tǒng)一合并為企業(yè)所得稅。（2）建立統(tǒng)一的個人所得稅制。將原個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅、城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅合并，征收個人所得稅。

3.實施具體稅種改革，簡化稅制整體結(jié)構(gòu)。（1）開征土地增值稅、證券交易稅、遺產(chǎn)和贈與稅。（2）改革城市維護建設(shè)稅。（3）調(diào)整撤并其他稅種。取消集市交易稅、牲畜交易稅、獎金稅、工商調(diào)節(jié)稅，將鹽稅并入資源稅。將特別消費稅、燒油特別稅并入消費稅。（4）實行統(tǒng)一的房產(chǎn)稅和車船使用稅，取消對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外籍人員征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。（5）調(diào)高土地使用稅稅額。（6）下放屠宰稅和筵席稅。（7）對一些原有稅種不作廢。包括外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、印花稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。稅制簡化后，稅種由原來的32 個減少到18 個。

4.劃分中央和地方稅種，建立新型管理體制。②1993 年12 月15 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，從1994 年1 月1 日起，改革現(xiàn)行地方包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市實行分稅制財政管理體制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別管理；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立、健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。

5.實施稅收管理制度改革，建立新型申報征收制度。③主要以征管模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，1995 年確定新的稅收征管模式：“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查。”普遍推行納稅申報制度；積極推行稅務(wù)代理制度；加速推進稅收征管計算機化進程；建立嚴格的稅務(wù)稽查制度；確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的稅收基本規(guī)范。同時，稅務(wù)機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計算機相結(jié)合的稽查體系、以征管功能為主的機構(gòu)設(shè)置體系等4 大體系也基本建立。

（三）20 年來稅制改革的發(fā)展進程

1.稅制結(jié)構(gòu)在改革中不斷優(yōu)化。（1）增值稅兩次轉(zhuǎn)型。按照“先轉(zhuǎn)型、后擴圍”的整體思路，2009 年1 月1 日，在全國實施生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費型增值稅。2009 年上半年，全國增值稅一般納稅人新增固定資產(chǎn)進項稅額741 億元，平均每個月發(fā)生固定資產(chǎn)進項稅額123.5 億元。①增值稅全面轉(zhuǎn)型 09 年減稅或超1200 億[EB/OL]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/11/content_1462225.htm，2009-11-11.2012年1 月1 日，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點；2012 年9 月1日起擴大至北京、天津、廣東等8 個省、直轄市。增值稅改革兩度成為促進經(jīng)濟增長和實施結(jié)構(gòu)性減稅政策的重大戰(zhàn)略措施。②楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國稅制改革的回顧與展望》，《中國財經(jīng)報》，2012 年08 月10 日。到2014 年一季度，全國因?qū)嵤盃I改增”減稅達375 億元。自2012年實施“營改增”后，全國累計減稅2203 億元。③李麗輝，吳秋余：《全國營改增試點累計減稅2203 億 電信業(yè)將納入試點》，《人民日報》，2014 年04 月23 日。（2）成品油稅費改革。2008 年實施成品油價、稅、費三方聯(lián)動改革，對綠化稅制，確保能源安全具有重要意義；可創(chuàng)造更大的社會效益；有利于促進節(jié)能減排，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。④靳東升：《成品油稅費改革三周年：成效如何 專家評說》，《中國財經(jīng)報》，2011 年12 月31 日。（3）深化資源稅改革。從2010 年6 月1 日起，在新疆進行資源稅改革試點，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，并提高原油、天然氣稅負水平。2010 年12 月1 日起，油氣資源稅改革擴大到整個西部地區(qū)。2011 年11 月1 日起，在全國范圍內(nèi)實施原油、天然氣資源稅從價計征改革。（4）強化消費稅。2008 年再次提高大排量乘用車消費稅稅率，稅率由20%上調(diào)至40%（≥4.0 升）；降低小排量乘用車消費稅稅率，稅率由3%下調(diào)至1%（≤1.0升）。從2009 年5 月1 日起，提高卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費稅稅率，調(diào)整卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費稅計稅價格，在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價稅，稅率為5%，雪茄煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費稅稅率提高到36%。（5）完善個人所得稅制。2008 年，將工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)由1600 元/月提高至2000 元/月。2011 年9 月1 日起，又將減除費用標(biāo)準(zhǔn)提高至3500 元/月，將9 級超額累進稅率改為7 級，將最低檔稅率由5%降至3%，適當(dāng)擴大高檔稅率的適用范圍；調(diào)整個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得和承包租賃經(jīng)營所得稅率級距。（6）試點房產(chǎn)稅。從2011 年1 月28 日起，上海、重慶開展對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點。上海市對居民家庭新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭新購住房征收房產(chǎn)稅；重慶市對獨棟商品住房和新購高檔住房，以及在重慶無戶籍、無工作、無企業(yè)的個人購買第二套以上普通住房征收房產(chǎn)稅。之后，湖南、湖北兩省開始試點準(zhǔn)備。⑤楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國稅制改革的回顧與展望》，《中國財經(jīng)報》，2012 年08 月10 日。

2.稅收法制在改革中不斷健全。（1）統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法。2008 年1 月1 日，《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實施條例》實施。兩法合并，在法律上實現(xiàn)了各類企業(yè)所得稅制度的統(tǒng)一。（2）制定實施第一部財產(chǎn)稅法。2011 年2 月25 日，《車船稅法》通過，2011 年12 月5 日，《車船稅法實施條例》頒布。該法成為我國第一部地方稅法和財產(chǎn)稅法，是稅收法制化進程進一步加快的標(biāo)志。（3）修訂一批行政法規(guī)。陸續(xù)修訂個人所得稅法實施條例、增值稅暫行條例、營業(yè)稅暫行條例、資源稅暫行條例、城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例、耕地占用稅暫行條例、船舶噸稅暫行條例等行政法規(guī)。（4）清理稅收法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。集中開展稅收法律法規(guī)全面情理工作，及時廢止不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求以及與上位法相抵觸、不一致，或相互不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

3.征收管理模式在改革中不斷變革。稅收征管模式在1995 年確立后，于2001 年提出“科技+管理”征管方向，并于2003 年提出34 字新模式，旨在“強化管理”，解決疏于管理，淡化責(zé)任的問題。2008 年，稅收征管改革突出“以稅源專業(yè)化”管理新特點。陜西省國稅局推行了“323”稅源管理互動機制。⑥《陜西省志·稅務(wù)志》,西安：陜西出版集團、陜西人民出版社，2014 年版。輔助以納稅評估為手段和風(fēng)險管理為導(dǎo)向，探索和構(gòu)建“以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系”。2010 年4 月1 日，陜西省國稅局自主研發(fā)的《稅收征管分析與風(fēng)險管理系統(tǒng)》上線運行，實現(xiàn)“風(fēng)險雙防控”，開展稅收征管分析、定期預(yù)警稅收征管風(fēng)險、定期預(yù)警納稅遵從分析。①牟信勇，王謙英，王雪絨：《風(fēng)險管理理念在稅收征管中的應(yīng)用問題研究》，《稅官論壇》，2013 年第2 期。

4.稅收分配關(guān)系在改革中不斷調(diào)整。（1）稅收縱向分配調(diào)整趨于規(guī)范。2008 年1 月15 日，財政部等三部委明確《跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》，規(guī)定總分機構(gòu)統(tǒng)一計算的當(dāng)期應(yīng)納稅額的地方分享部分，25%由總機構(gòu)所在地分享，50%由各分支機構(gòu)所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配。2008 年3 月8 日，總局明確《跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》，規(guī)定總機構(gòu)和分支機構(gòu)應(yīng)分期預(yù)繳的企業(yè)所得稅，50%在各分支機構(gòu)間分攤預(yù)繳，50%由總機構(gòu)預(yù)繳?？倷C構(gòu)預(yù)繳的部分，25%就地入庫，25%預(yù)繳入中央國庫。2012 年，總局對跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法再次予以調(diào)整：匯總納稅企業(yè)按照《企業(yè)所得稅法》規(guī)定匯總計算的企業(yè)所得稅，50%在各分支機構(gòu)間分攤，各分支機構(gòu)根據(jù)分攤稅款就地辦理繳庫或退庫，50%由總機構(gòu)分攤繳納。（2）稅收橫向分配趨于公平。在缺乏稅收橫向分配法定框架下，稅收利益相關(guān)方以協(xié)商方式解決稅收橫向分配問題取得較為和諧公平效果。中石油長慶油田分公司在陜、甘、寧、蒙四?。▍^(qū)）取得的稅收收入，經(jīng)四?。▍^(qū)）協(xié)商確定：①生產(chǎn)性勞務(wù)應(yīng)繳納的增值稅，按油氣田（井口）產(chǎn)量比例進行分配。②雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。銷售貨物、提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)繳增值稅，統(tǒng)一匯總計算應(yīng)繳增值稅。對需分攤的進項稅額，按該項業(yè)務(wù)的銷售收入占收入總額的比例分攤。③數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》。增值稅應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)繳納的增值稅，統(tǒng)一匯總計算應(yīng)繳增值稅。中國神華能源股份有限公司在陜、蒙、晉三?。▍^(qū)）稅收分配問題，經(jīng)三?。▍^(qū)）協(xié)商，實現(xiàn)的企業(yè)所得稅、增值稅以及城市維護建設(shè)稅、教育費附加，按三地銷煤量劃分；企業(yè)所得稅從2004 年起由三地按比例分別入庫。②從2010 年起，企業(yè)所得稅、增值稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加，按三地煤炭銷售收入劃分。

二、二十年稅制改革取得的成就分析

（一）稅收收入大幅增長

以陜西省為例，國稅稅收收入從1994 年的76.25 億元增長到2013 年的1490.24 億元，年均增長16.94%。財政收入從1994 年的83.31 億元增長到2013 年的3003.10 億元，年均增長20.76%。GDP 從1994 年的839.03 億元，增長到2013 年的16045.21 億元，年均增長16.80%。經(jīng)濟的高速增長為政府財力提供了保障，為民生的改善提供了強有力的支撐。

（二）兩個比重不斷提高③

以2008-2013 年為例，全國財政收入占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2008 年的19.53%增長到2013 年的22.70%。中央級財政收入占財政收入的比重一直維系在50%左右，增幅明顯。

（三）企業(yè)稅負有所減輕④數(shù)據(jù)來源：陜西省國家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處。

新企業(yè)所得稅法的實施明顯降低了企業(yè)稅負；增值稅轉(zhuǎn)型有效降低了企業(yè)設(shè)備投資的稅負；提高營業(yè)稅、增值稅起征點較大幅度減輕了個體經(jīng)營和小微企業(yè)的稅收負擔(dān)；營業(yè)稅改征增值稅有效促進了服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展；針對高新技術(shù)企業(yè)的減稅政策激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新升級的積極性。⑤楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國稅制改革的回顧與展望》，中國財經(jīng)報，2012 年08 月10 日。陜西省國稅局2001-2005 年5 年共減免各項稅收130.26 億元，占入庫國稅收入的12.5%。2008-2012 年5年辦理減免退稅751.74 億元，占國稅收入的14.31%（見表1）。

表1 陜西省國稅局2008-2012 年落實稅收優(yōu)惠政策情況統(tǒng)計表①1994-2007 年度稅收優(yōu)惠統(tǒng)計口徑不一致，未作錄入。 單位：億元

（四）工商稅制改革成功

（1）稅收趨于平等。取消按所有制設(shè)置稅種的方式，按照稅收平等和公平原則設(shè)置稅種，對所有納稅人一視同仁，從稅制設(shè)置上實現(xiàn)了稅收平等。（2）堅持了中性原則。將增值稅作為流轉(zhuǎn)稅主體稅種，消除了重復(fù)征稅，減少了稅收在宏觀經(jīng)濟中的干預(yù)作用。（3）健全了所得稅制。以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的稅制體系建立，使中國的稅制建設(shè)初步形成了有主有輔、相互補充的稅制格局，為中國式復(fù)稅制體系的建立奠定了基礎(chǔ)，也為以后的稅制改革預(yù)留了空間。（4）其他稅種趨于規(guī)范。資源稅擴大征收，城市維護建設(shè)稅擴稅，特定行為稅的并、停、撤，外資和外籍人員的房產(chǎn)稅和車船使用稅的征收，土地增值稅的開征等，不僅有利于稅收的廣泛調(diào)節(jié)，同時為地方稅體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（五）征管技術(shù)日漸提高

信息技術(shù)普遍應(yīng)用于稅收征管，征管業(yè)務(wù)信息化程度普遍提高。截止2012 年9 月1 日，②《陜西省志·稅務(wù)志》，西安：陜西出版集團、陜西人民出版社，2014 年版。陜西省國稅用于稅收征管業(yè)務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)共25 個，有15 個系統(tǒng)屬于總局推廣，10 個系統(tǒng)屬于自主研發(fā)。其中：POS 機刷卡系統(tǒng)全國首創(chuàng)，《稅收征管分析和風(fēng)險管理系統(tǒng)》領(lǐng)先全國，稅收征管和稽查水平日益提高。

（六）促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變初見成效

1.環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策促進產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。利用增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、消費稅、營業(yè)稅等優(yōu)惠政策作為稅收政策調(diào)控手段，對促進循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進口先進的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品，使單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%以上。③國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，國發(fā)〔2007〕15 號。

2.稅收減免及西部大開發(fā)等優(yōu)惠政策促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。中部、西部和東部的經(jīng)濟增長差距明顯減小，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策在促進西部經(jīng)濟發(fā)展方面作用明顯。從2008 年到2013 年，陜西國稅系統(tǒng)落實西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠達208.45 億元。

3.出口退稅政策促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。取消大批“高能耗、高污染、資源性”產(chǎn)品的出口退稅，降低了數(shù)千項容易引起貿(mào)易摩擦商品的出口退稅率；提高部分勞動密集型產(chǎn)品和鼓勵出口產(chǎn)品的退稅率，對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。陜西省國稅局1995 年出口退稅規(guī)模為9.2 億元，到2013 年出口退稅規(guī)模達到39.54 億元，19 年間累計出口退稅397 億元。④數(shù)據(jù)來源：陜西省國家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處。

三、二十年稅制改革存在的問題分析

（一）改革倉促上馬，二十年來稅收政策不斷調(diào)整變革

1994 年稅制改革稅制結(jié)構(gòu)、稅收征管以及分稅制改革是最為迫切需要解決的問題，而財政支出結(jié)構(gòu)與管理問題，當(dāng)時基本沒有動。⑤樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財經(jīng)》，2008 年第10 期。同時，分稅制財政管理體制與稅務(wù)機構(gòu)管理體制改革對稅制改革的制約很大，因準(zhǔn)備倉促而導(dǎo)致諸多文件粗糙；有些改革未曾一步到位；為避免較大的震動而致一些改革預(yù)案沒能出臺或跟進。①劉 佐：《新中國稅制60 年》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009 年版。之后，稅收政策處于不斷調(diào)整中，集中表現(xiàn)在2004-2008 年。出口退稅制度改革、各類企業(yè)稅收制度統(tǒng)一、消費型增值稅改革、消費稅完善、個人所得稅改革、城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革、農(nóng)村稅費改革和地方稅政管理權(quán)限的賦予等，都是矛盾凸顯時實施的。

（二）非稅收入增加，稅收占財政收入比重不斷下降

改革20 年稅收收入占財政收入的比重呈下降趨勢，期間雖有微小反復(fù)，但總趨勢未變。1995年陜西國地稅收入占財政收入比重為95.34%，2001 年，達96.72%。之后，比重呈不斷下降趨勢，2011 年達到最小值，國地稅收入只占財政收入的80.10%，與最高值相差16.62 個百分點（見表2）。這種情況相較1980 年利改稅后，稅收占據(jù)財政收入主體的情況，無疑是一種退步。②曹欽白：《一盤沒有下完的棋——分稅制二十年的得與失》，《陜西國稅》，2014 年第6 期。

表2 陜西國地稅收入占財政收入的比重 ③數(shù)據(jù)來源：陜西省國家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處、陜西省地稅局計劃會計處、《中國統(tǒng)計年鑒》。 單位：億元

（三）經(jīng)濟調(diào)節(jié)乏力，稅制結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象呈加劇態(tài)勢

1.流轉(zhuǎn)稅占比較大。這會使稅收在經(jīng)濟增速下滑時產(chǎn)生更大幅度下滑，也容易推高物價、抑制內(nèi)需，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；同時容易增加企業(yè)運營的資金壓力，減少企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金，增大企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。④賈 康，程 瑜：《我國稅改二十年的回顧與展望》，《中國經(jīng)濟社會論壇》，2014 年第1 期。而在流轉(zhuǎn)稅中又以增值稅為主。1997 年陜西國稅收入中增值稅收入占總收入的77.20%，這種結(jié)構(gòu)不僅影響稅收的公平原則，同時會引發(fā)諸多征管風(fēng)險。20 年來，由增值稅專用發(fā)票引發(fā)的犯罪活動始終沒有停止，嚴重危害了稅制改革，擾亂了稅收管理秩序，極易誘發(fā)其他違法犯罪，威脅國家經(jīng)濟安全。⑤王雪絨：《風(fēng)雨兼程二十載》，《陜西國稅》，2014 年第6 期。

2.所得稅調(diào)節(jié)乏力。在整個稅制結(jié)構(gòu)中，所得稅占比不足，不能有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入的功能。2013 年，受煤炭進出口政策、價格、市場等因素的綜合影響，陜西煤炭生產(chǎn)企業(yè)增值稅大幅下滑，實現(xiàn)稅收減少70 億元。①何建堂：《關(guān)于陜西煤炭生產(chǎn)企業(yè)稅收情況的調(diào)查》，2013 年。但企業(yè)所得稅增收226 億元，填補了流轉(zhuǎn)稅缺失。②數(shù)據(jù)來源：1994-2013 年度陜西國稅主要稅種收入統(tǒng)計表。如果這種結(jié)構(gòu)長期不改變，在經(jīng)濟下行壓力下，所得稅也很難在稅收收入總量上有所建樹。2011 年個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進調(diào)節(jié)機制僅僅覆蓋不到7%的工薪收入者，其他稅種基本沒有體現(xiàn)稅收自動穩(wěn)定器的功能。③賈 康，程 瑜：《我國稅改二十年的回顧與展望》，《中國經(jīng)濟社會論壇》，2014 年第1 期。

3.財產(chǎn)稅缺乏調(diào)節(jié)。在財產(chǎn)稅種中，遺產(chǎn)稅和贈與稅暫時空白，房產(chǎn)稅作為柔性推動中的一個重要環(huán)節(jié)，在上海、重慶兩地的局部試點處于起步和試水階段。具備強大調(diào)節(jié)功能的稅種缺乏：增值稅、營業(yè)稅基本不具備收入分配調(diào)節(jié)功能；個人所得稅應(yīng)該發(fā)揮的“抽肥補瘦”功能距離稅種本身的要求還差得很遠；房產(chǎn)稅試點擴圍緩慢，執(zhí)行左顧右盼，使財產(chǎn)稅的整體功能發(fā)揮受限。

4.環(huán)保稅作用缺失。一方面，資源稅占比較小。資源稅稅率較低，涵蓋范圍較窄。1999 年到2008 年，我國資源稅收入由62.86 億元，增加到301.64 億元，10 年間收入增長迅速。但資源稅收入占全部稅收收入的比重始終處于較低水平，分別為0.61%和0.52%。④章 軻：《環(huán)境稅征管模式敲定》，《第一財經(jīng)日報》，2013 年05 月29 日。不利于資源的有效利用和保護，對環(huán)境保護也非常不利。另一方面是環(huán)境保護稅缺失。環(huán)境保護處罰依靠排污費收入，中西部地區(qū)“以收定支”現(xiàn)象嚴重，稅費交納遠遠低于污染治理成本。環(huán)境保護稅的缺失不僅造成環(huán)境污染的無能為力，也使與之配套調(diào)節(jié)的能源產(chǎn)品價格，在機制上出現(xiàn)僵化，在比價上出現(xiàn)扭曲。

（四）剛性原則缺乏，稅收法制建立健全道路漫長

1.稅收立法問題明顯。⑤劉嘯軍：《論中國稅收法治建設(shè)中存在的問題及其對策》，蘇州：蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007。（1）憲法對稅收立法強調(diào)不夠?，F(xiàn)行憲法只在第56 條中規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”一般公民很難把納稅與憲法聯(lián)系起來。在中國法學(xué)界，也很少有學(xué)者從憲法角度研究稅收和稅法問題。（2）稅收法律效力明顯偏低。目前只有3 部稅收實體法，其余均停留在暫行條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的層次上。這些行政法規(guī)在立法形式上不穩(wěn)定，在使用效率上有局限性。在執(zhí)法中，會受到各方面的干擾或沖擊。（3）缺少稅收基本法。稅收基本法又稱“母法”。它可以對稅收制度的性質(zhì)、稅收管理體制、納稅人的基本權(quán)利和義務(wù)、稅收征收范圍、稅收征收與管理、稅收保護組織和稅務(wù)行政司法機關(guān)等以法律的形式明確下來。中國目前基本法的缺失最大的問題是不能對稅收管理體制等核心問題在法律上予以明確。（4）稅收立法項目缺位。稅收占財政收入的比重不斷下降，說明“以費擠稅”現(xiàn)象嚴重，稅收的缺位和“費”的越位并存。稅收收入在法律上應(yīng)該成為政府合法的、穩(wěn)定的收入來源，并以法律名義出現(xiàn)。但財政收入的構(gòu)成變化表明，地方政府以財政收入吃緊為由，超越法律規(guī)定，以“費”的形式收取了大量收入。（5）稅收立法歸屬權(quán)不清。目前稅收法規(guī)大多由國家行政機關(guān)制定并發(fā)布，這種創(chuàng)制性行政立法造成了法律意義上的不合法?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：財政、稅收的基本制度只能由全國人大及其常委會制定，但實現(xiàn)情況尚未達到《立法法》的要求。

2.稅收執(zhí)法存在失范。⑥侯俊武：《關(guān)于防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的幾點思考》，《生活晨報》，2012 年02 月17 日。具體表現(xiàn)在稅收執(zhí)法過程中還存在以下個別、少數(shù)問題或現(xiàn)象：（1）行政決策與事實不符。表現(xiàn)為稅收執(zhí)法行政決策未按法定的權(quán)限、范圍、條件、方式和范圍做出，使稅收執(zhí)法在本質(zhì)上出現(xiàn)錯誤。（2）執(zhí)法者不具備執(zhí)法主體資格。新進稅務(wù)干部身份的多樣性和執(zhí)法人數(shù)的欠缺等原因，使不具備執(zhí)法資格的稅務(wù)干部在執(zhí)法崗位上工作，導(dǎo)致執(zhí)法行為主體與做出執(zhí)法決定的主體不一致，越權(quán)實施執(zhí)法行為。（3）執(zhí)法依據(jù)援引錯誤。對稅收法律的適用及稅收法律規(guī)范的援引出現(xiàn)錯誤，導(dǎo)致無法定依據(jù)實施執(zhí)法行為等越權(quán)行為；或援引的稅收法律規(guī)范與事實之間沒有關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致法律依據(jù)錯誤；或適用的法律規(guī)范與上位法沖突，導(dǎo)致無法適從；或不適用上位法作執(zhí)法依據(jù)等可能造成執(zhí)法失范問題發(fā)生。（4）執(zhí)法程序出現(xiàn)錯誤。表現(xiàn)為執(zhí)法步驟缺失或程序顛倒，應(yīng)告知納稅人享有的權(quán)益、救濟手段、執(zhí)法信息等卻未告知等，或是未按法定形式送達法律文書等。（5）濫用職權(quán)或玩忽職守。執(zhí)法人員不能認真履職，利用職務(wù)上的便利，侵占國家稅款，收取或索取納稅人、扣繳義務(wù)人不當(dāng)利益；與納稅人、扣繳義務(wù)人相互勾結(jié)，或協(xié)助其偷稅、騙稅或其他違法行為等，導(dǎo)致國家稅收利益或稅收行政管理相對人的合法權(quán)益受到損害或損失。（6）稅務(wù)行為處罰失當(dāng)。表現(xiàn)為稅務(wù)處罰力度不夠；或以補代罰，對稅款實行補繳政策；或出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫施現(xiàn)象，相同違法行為適用法律標(biāo)準(zhǔn)不一，處罰結(jié)果不一；相同違法行為不同層級稅務(wù)機關(guān)處罰結(jié)果不一；相同違法行為同級稅務(wù)機關(guān)不同部門處罰結(jié)果不一等現(xiàn)象。①牟信勇，寇偉斌，王謙英，王雪絨：《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理問題研究》，《稅務(wù)研究》，2014 年第7 期。

3.稅收優(yōu)惠政策尚有缺陷。②匡 萍：《我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問題》，《山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報》，2005 年第1 期。（1）稅收優(yōu)惠政策無統(tǒng)一規(guī)定。稅收優(yōu)惠政策無整體規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏整體目標(biāo)和框架。政策零星、散落，大多依據(jù)一時一事的發(fā)展決策動議和設(shè)定，缺乏長遠規(guī)劃和統(tǒng)一規(guī)定。（2）稅收優(yōu)惠政策相對滯后。不能根據(jù)社會經(jīng)濟目標(biāo)的發(fā)展和變化對稅收優(yōu)惠政策及時做出調(diào)整，政策的時效性不強?，F(xiàn)行就業(yè)和再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策明顯落后于當(dāng)前形勢。（3）區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策泛濫。全國區(qū)域稅收優(yōu)惠政策有30 項之多，不利于維護市場統(tǒng)一，不利于實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)，不符合建立現(xiàn)代財稅制度的要求。③楊孟著：《2014 年財稅改革：哪些內(nèi)容令人期待？》，《財會信報》，2013 年12 月23 日。（4）綠色產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠較小。環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水稅收優(yōu)惠政策范圍過窄。風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新興能源產(chǎn)業(yè)缺乏稅收優(yōu)惠政策；節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護設(shè)備的稅收優(yōu)惠項目狹窄。（5）稅收優(yōu)惠對自主創(chuàng)新缺乏鼓勵。對企業(yè)自主創(chuàng)新的前期研發(fā)過程缺乏稅收優(yōu)惠政策鼓勵；企業(yè)在研發(fā)過程中費用加計扣除適用范圍過窄、門檻過高，對中小企業(yè)的研發(fā)活動激勵明顯不足；稅種選擇上其稅收優(yōu)惠政策僅限于所得稅。同時，促進技術(shù)創(chuàng)新和科技進步的稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中也有難度。

（五）諸多矛盾顯現(xiàn)，稅收征管問題未得到有效重視

1.稅收征收管理法律依據(jù)薄弱。稅收執(zhí)法建設(shè)存在的問題不僅導(dǎo)致稅收法定主義精神沒有很好體現(xiàn)，而且使稅收征管依據(jù)不足。在執(zhí)行中，《稅收征管法》過于籠統(tǒng)和原則，使稅收征管人員和納稅人不能準(zhǔn)確理解其含義，需要行政管理部門出臺大量解釋規(guī)定。但解釋規(guī)定大多一事一議，缺乏相互之間的溝通和關(guān)聯(lián)，缺少諸多法律之間的綜合考慮。同時，《稅收征管法》缺乏部門相互協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的法律規(guī)范，導(dǎo)致部門之間配合出現(xiàn)掣肘現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的稅收征管處于真空狀態(tài)。④王謙英，王雪絨：《稅收征管模式在<征管法>中如何體現(xiàn)》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第5 期。

2.稅收征收管理職責(zé)劃分不清?？v向結(jié)構(gòu)上，稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置層次較多，職責(zé)界定不明確。橫向結(jié)構(gòu)上，征收、管理、稽查等職能分工沒有徹底理順，部門之間的協(xié)調(diào)能力大大減弱。稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部強調(diào)各環(huán)節(jié)間的制約制衡，把工作重點放在集中征收與重點稽查上，造成了稅源管理部門管理職能的缺位，稅源監(jiān)管不力，降低了稅收征管效率。⑤李林軍：《二十年稅收征管改革回望》，《中國稅務(wù)》，2014 年第1 期。

3.稅收征管水平跟不上要求。征管資源配置和稅收集中度不匹配，按照行政區(qū)域設(shè)置征管機構(gòu)和劃片管戶的平均配置征管資源方式，不利于征管工作的深化和細化。稅務(wù)部門的征管手段與經(jīng)濟發(fā)展不匹配。企業(yè)管理呈現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、團隊化，應(yīng)對稅務(wù)機關(guān)的人力、物力、財力和技術(shù)水平超過稅務(wù)機關(guān)數(shù)倍以上，致使稅務(wù)機關(guān)在征管中疲于應(yīng)付，艱難應(yīng)對。①雷炳毅，陳 軍，白 杰：《深化稅收征管問題研究》，2012 年陜西省國稅系統(tǒng)稅收科研重點課題。稅務(wù)機關(guān)與企業(yè)間的信息交流受阻，特別是跨國企業(yè)和跨地區(qū)經(jīng)營的大企業(yè)，結(jié)構(gòu)龐雜，其涉稅信息稅務(wù)機關(guān)無從掌握，造成了跨國企業(yè)、大企業(yè)稅收管理的漏洞和風(fēng)險。

4.征管人員的數(shù)量和質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)。②數(shù)據(jù)來源：陜西省國家稅務(wù)局人事處。征管人員數(shù)量減少。2013 年陜西12763 名國稅干部中，55 歲以上人員所占比重連續(xù)遞增，整個系統(tǒng)進入快速老化階段，35 歲以下人員持續(xù)減少。在培養(yǎng)上，全面性、針對性不強，學(xué)歷層次不高，陜西國稅系統(tǒng)大學(xué)本科學(xué)歷6006 人，大學(xué)?？茖W(xué)歷4915 人，大學(xué)?？埔韵聦W(xué)歷的1273 人，?？萍耙韵聦W(xué)歷人員占總?cè)藬?shù)的10%。

5.稅收征管信息化水平有待提高。整個信息化工作缺乏整體規(guī)劃和設(shè)計，系統(tǒng)的重復(fù)開發(fā)造成了資金的浪費，也為基層稅收征管人員帶來了不必要的工作負擔(dān)。征管數(shù)據(jù)的管理機制上不夠健全，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。企業(yè)涉稅信息的獲取無外部機制，無法實現(xiàn)財政、金融、海關(guān)等多部門信息共享。信息不具備系統(tǒng)性，各個系統(tǒng)間信息不能相互共享。不能對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行有效分析、處理和應(yīng)對。稅收征收管理的風(fēng)險預(yù)警工作缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的體系、模型和平臺，風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險處置工作缺乏科學(xué)性，稅收風(fēng)險管理信息化工作任重道遠。③牟信勇，王謙英，王雪絨：《風(fēng)險管理理論在稅收征管中的應(yīng)用問題研究》，《稅官論壇》，2013 年第3 期。

6.稅收征管內(nèi)部機制有待完善。稅收征管流程和設(shè)計依照部門職能設(shè)計，導(dǎo)致稅源管理、稅收征管部門、國際稅收管理部門、大企業(yè)稅務(wù)管理部門、納稅服務(wù)部門、稅種管理部門以及稅務(wù)稽查部門之間，缺乏有效的信息溝通、傳遞渠道和傳遞方式，也無溝通、交流和協(xié)作機制，造成稅收管理部門之間溝通壁壘。任務(wù)多頭派發(fā)，信息多頭報送，增加了納稅人的辦稅負擔(dān)。④牟信勇，寇偉斌，王謙英，王雪絨：《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理問題研究》，《稅務(wù)研究》，2014 年第7 期。稅收征管業(yè)務(wù)流程中的審批程序設(shè)計不合理，造成了納稅人多頭申請、多頭申報，增加了納稅成本。

（六）稅收分配矛盾突出，稅收管理體制缺乏長效舉措

1.稅收管理體制的確定缺乏法律依據(jù)。應(yīng)在憲法層面上制定同位節(jié)稅收基本法，在稅收基本法的框架之下確定稅收管理體制。由于基本法缺失，1994 年稅制改革時，稅收管理體制以國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》發(fā)布，并進行了中央與地方稅種和收入比例的劃分。雖然《預(yù)算法》規(guī)定“國家實行中央和地方分稅制”，但不能改變稅收管理體制未能在稅收基本法下確定的法律事實。

2.稅收分配不符合事權(quán)財權(quán)匹配原則。1994 年分稅制改革的一個重要原則，是“根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則”進行劃分，理應(yīng)先劃分事權(quán)再分稅。但實際上是事權(quán)劃分先不動，中央與地方政府的事權(quán)基本上延續(xù)過去《憲法》及法律的規(guī)定。中央與地方的收入劃分不是跟著事權(quán)走，而是遵循市場經(jīng)濟國家的一般做法：即維護國家權(quán)益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調(diào)控所需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財政收入的大頭。⑤樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財經(jīng)》，2008 年第10 期。

3.稅收分配變化不利于中央與地方的穩(wěn)定。在中央與地方收入分配關(guān)系確定后，地方自有財力與地方支出責(zé)任之間出現(xiàn)了較大差異。為解決不對應(yīng)問題，采取了“保基數(shù)”的辦法，相應(yīng)調(diào)整了政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和形式，著重建立中央對地方的稅收返還制度。但隨著財政收入的快速增長，基數(shù)部分在地方財政收入中占的比重越來越低。從1995 年起，借鑒國際經(jīng)驗實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。⑥樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財經(jīng)》，2008 年第10 期。在稅收縱向分配中，以跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅分配調(diào)整最為突出。財政部、國家稅務(wù)總局先后以【2008】28 號文件、【2012】57 號公告，明確跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅的分配比例和預(yù)繳辦法。這些辦法的出臺和調(diào)整是中央與地方稅收利益相互博弈的過程。這種博弈的過程和結(jié)果缺乏穩(wěn)定性、嚴肅性和長效性，不利于中央與地方建立穩(wěn)定的稅收分配關(guān)系。

4.稅收橫向分配無穩(wěn)定長效分配機制。在1994 年分稅制改革中，缺乏區(qū)域政府間稅收橫向分配相關(guān)內(nèi)容和規(guī)定，導(dǎo)致諸多稅收與稅源背離問題發(fā)生，地方政府為求稅收利益獲取，多次請求中央?yún)f(xié)調(diào)解決，效果甚微。為求有效解決區(qū)域稅收分配之間的關(guān)系，地方政府相互協(xié)商解決跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)之間的橫向稅收分配利益。這種相互協(xié)商機制缺乏法律依據(jù)、缺乏穩(wěn)定和長效機制，嚴重影響了稅收管理體制的嚴肅性，給互相掣肘、相互摩擦提供了空間。①雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。

四、下一輪稅制改革的意見和建議

下一輪稅制改革應(yīng)本著“科學(xué)布局、長遠規(guī)劃、依法治稅、有利發(fā)展”的原則實施：在稅收法定原則下，依據(jù)憲法制定稅收基本法。在稅收基本法之下，首先建立、確定和鞏固相對穩(wěn)定的稅收管理體制，之后確定合理、科學(xué)的稅制結(jié)構(gòu)，同時建立和健全各稅種法律。在稅收征收管理上，應(yīng)在《稅收征管法》之下，建立科學(xué)的、現(xiàn)代化的稅收征收管理制度②因現(xiàn)行稅收制度體系與理想稅收制度體系存在差異，因此“下一輪稅制改革意見和建議”與“二十年稅制改革存在的問題分析”不一定具有對應(yīng)性。（如下圖所示）。

理想的稅收制度體系

（一）保持稅收政策的連續(xù)性穩(wěn)定性。應(yīng)注意保持稅收政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，增強稅收調(diào)控政策的針對性、靈活性和前瞻性。③謝旭人：《保持積極財政政策連續(xù)性和穩(wěn)定性》，http://www.guandian.cn/article/20120306/118836.html。不論是稅收管理體制的健全，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，稅收法治的建立和健全，各稅種法律的出臺和升級、稅收征收管理制度的改革和完善，都要站在推進整個稅收法治進程和稅制改革的全局衡量和把握。20 年改革經(jīng)驗表明，穩(wěn)定稅負是稅制改革的重要工作，要達到既要抑制稅收增長過快，也要防范減稅帶來的財政性風(fēng)險的目的。④胡怡建：《中國稅制改革的四大目標(biāo)》，《中國社會科學(xué)報》，2014 年04 月9 日。要在連續(xù)性、穩(wěn)定性稅收政策的基礎(chǔ)上，保持稅負的平衡增長，這是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和進行結(jié)構(gòu)性稅制改革的最終目標(biāo)。

（二）提高稅收在財政收入中的比重。⑤曹欽白：《稅：給你制衡權(quán)力的權(quán)利》，西安：陜西出版集團、陜西人民出版社，2012 年版。應(yīng)站在稅收國家的角度上衡量稅收在現(xiàn)代國家中的地位和作用。稅收具有法律性、固定性，它對經(jīng)濟活動的影響相對較小。非稅收入缺乏法律規(guī)范，在征收和分配環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督和制約，對經(jīng)濟活動的預(yù)期和造成的不確定性，對國家和社會穩(wěn)定、經(jīng)濟社會的發(fā)展、納稅人（繳納人）的稅收（既得）利益會造成一定程度的損害。應(yīng)積極借鑒發(fā)達國家稅收在財政收入中的構(gòu)成達90%以上的成功經(jīng)驗，逐步降低非稅收入占財政收入的比重，降低地方政府“稅外增收”的可能性，保持稅收占財政收入的絕對比重。

（三）建立穩(wěn)定持續(xù)的稅收管理體制

1.在稅收基本法下確定稅收管理體制。在憲法原則下制定與其同位節(jié)的稅收基本法，在稅收基本法下確定稅收管理體制，明確中央與地方稅種和收入比例劃分，使稅收管理體制有法可依。

2.調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。按照事權(quán)與財權(quán)相順應(yīng)原則，逐步理順中央與地方收入劃分，保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定。完善地方稅體系，界定地方稅權(quán)、確立地方稅種、優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)支出責(zé)任、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關(guān)性確定稅種分享。與地方民生相關(guān)性大、地方特性較強的稅種，增大所在地分享比例。開征具有區(qū)域性稅源特征的地方性稅種。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。①李克強：《2014 年將從五個方面推進稅制改革》， http://www.ctaxnews.com.cn/xinwen/sdfx/sdfxwt/201403/t20140305_1601344.htm。

3.建立橫向區(qū)域稅收分配機制。在建立中央與地方稅收分配關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立地方與地方的橫向稅收分配關(guān)系。以稅源貢獻大小為依據(jù)，以收益與貢獻相匹配為原則，體現(xiàn)稅收收入與稅源的一致性。建立區(qū)域間稅收分配協(xié)定，以稅源貢獻大小為分配原則，以有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為目的，以稅種為分配對象，以貢獻量為分配依據(jù)，對稅收收入在區(qū)域間進行有效劃分，在不侵蝕中央稅收收入的基礎(chǔ)上，盡可能做到收益與貢獻相匹配。②雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。

（四）建立科學(xué)公平的稅制結(jié)構(gòu)體系

稅制改革的核心是稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。要逐步降低流轉(zhuǎn)稅的比重，降低增值稅在整個稅制中的份額，提高所得稅和財產(chǎn)稅比重，增強稅收調(diào)節(jié)分配和擴大消費的作用。

1.加快消費稅改革進程，以消費稅擠占增值稅比重。將消費稅劃歸地方稅，改變“營改增”后地方稅減少的現(xiàn)狀。改革消費稅征收范圍狹窄、課稅環(huán)節(jié)單一且靠前、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理等問題。適當(dāng)擴大消費稅征收范圍，將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征稅范圍。調(diào)整征收環(huán)節(jié)，弱化政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；調(diào)整部分稅目、稅率，充分發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)作用，③張 斌：《稅制改革將走向何方》，《時事報告》，2013 年第5 期。用消費稅擠占增值稅比重，減少增值稅帶來的稅收風(fēng)險。

2.實施個人所得稅改革，以所得稅平衡整個稅制結(jié)構(gòu)。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。逐步擴大征稅范圍，將工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營、勞務(wù)報酬、財產(chǎn)租賃等有較強連續(xù)性或經(jīng)營性收入納入所得稅“超額累進”征收范圍。調(diào)整稅率級距和稅負水平，適當(dāng)降低最高邊際稅率，減少累進級距，將超額累進稅率級次進一步減少為5 級或6 級，降低中等收入階層、尤其是中低工薪收入者的稅收負擔(dān)。規(guī)范費用扣除標(biāo)準(zhǔn)和減免稅優(yōu)惠政策，建立與消費稅范圍和物價水平相適應(yīng)的、相對穩(wěn)定的扣除費用標(biāo)準(zhǔn)自動調(diào)節(jié)機制。④賈 康：《新一輪稅制改革重點》，《中國財經(jīng)報》，2013 年12 月03 日。

3.推進房產(chǎn)稅改革，以房產(chǎn)稅作為地方稅主要來源。落實稅收法定原則，加快房產(chǎn)稅立法，體現(xiàn)房產(chǎn)稅公平。在上海、重慶試點以及10 市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌和理順房地產(chǎn)稅費改革制度，合并現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收與某些相對合理的房地產(chǎn)收費項目，促使“費轉(zhuǎn)稅”。實施稅負轉(zhuǎn)移政策，將住房開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負擔(dān)適當(dāng)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)。賦予地方政府在幅度范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，提高稅收法律、法規(guī)運行機制的透明度。

4.建立環(huán)保稅體系，以環(huán)保稅綠化整個稅制結(jié)構(gòu)。加快環(huán)保稅制度建設(shè)，進一步理順環(huán)境稅費制度。推動資源稅改革，改變資源稅征收范圍窄、稅目列舉籠統(tǒng)、計稅依據(jù)不合理現(xiàn)狀。將煤炭、水資源納入資源稅征稅范圍，從價征收。進一步提高資源稅稅率，以資源稅保護資源、促進資源的合理利用。推動環(huán)?！百M改稅”。加快“費改稅”進程，在時機成熟時，對各種排放物實施較為全面的環(huán)境保護稅。其稅率設(shè)計可從低到高，以低稅率切入，以企業(yè)承受能力逐步調(diào)整到適當(dāng)稅率。

（五）建立公平強大的稅收法治體系

1.強化稅收立法。既要講求長遠，又要從實際出發(fā)。稅法體系內(nèi)在級次關(guān)系要科學(xué)，在母法統(tǒng)領(lǐng)下的各單行法律、法規(guī)，其相互間的法律級次、隸屬關(guān)系應(yīng)當(dāng)理順。單行法律的表述應(yīng)嚴謹，防止產(chǎn)生漏洞和歧義。稅收立法要強調(diào)超前性和相對穩(wěn)定性。要著眼經(jīng)濟稅收工作的長遠發(fā)展，預(yù)計出可能發(fā)生的新問題，事先予以法律規(guī)范。

2.建立稅法體系。在稅收法定原則下，積極研究制定稅收基本法。借鑒國際通行做法，實行稅收立法、執(zhí)法和監(jiān)督三分離。逐步完善稅收實體法。將相對比較成熟的稅收條例、暫行條例和細則規(guī)定及時納入國家立法規(guī)劃，動態(tài)提高稅法的法律層級。完善稅收程序法。按照加強征收管理權(quán)力和保護納稅人權(quán)益的原則，積極推動稅收征管法、發(fā)票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。

3.強化稅收執(zhí)法。強化稅收執(zhí)法隊伍建設(shè)。從提高稅務(wù)干部執(zhí)法資格、執(zhí)法水平上杜絕執(zhí)法失范造成的稅收執(zhí)法風(fēng)險。嚴格執(zhí)法主體資格，杜絕不具備執(zhí)法資格的干部在執(zhí)法崗位工作。執(zhí)法崗位干部要強化稅收法治培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)。建立執(zhí)法人員能上能下的動態(tài)競爭機制。嚴格執(zhí)法程序，保護納稅人權(quán)益。提高稅收執(zhí)法人員的政治修養(yǎng)和廉政意識。制定統(tǒng)一的稅務(wù)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范稅收政策解釋權(quán)，取消省級以下稅務(wù)機關(guān)稅法解釋權(quán)。規(guī)范稅法解釋用語，提高規(guī)范性和明確性。確立書面解釋原則，減少稅法解釋隨意性帶來的稅收自由裁量權(quán)濫施現(xiàn)象。

4.規(guī)范稅收優(yōu)惠。建立全國統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠體系，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。制定獨立的專門規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的法規(guī)，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。堅決杜絕地方政府或財稅部門出臺“土政策”，通過稅收返還，變相減免稅收，造成政策“洼地”，吸引外地資金的惡習(xí)。嚴格規(guī)范區(qū)域稅收優(yōu)惠，及時清理出臺的稅收優(yōu)惠政策，終止到期的優(yōu)惠政策；明確未到期的政策終止過渡期，帶有試點性質(zhì)且具備推廣價值的，盡快轉(zhuǎn)化為普惠制。加大稅收優(yōu)惠在促進企業(yè)創(chuàng)新中的激勵作用。在營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種上給予自主創(chuàng)新企業(yè)不同程度的鼓勵和激勵，實現(xiàn)國家科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

（六）建立科學(xué)有序的稅收征管體系

1.強化稅收征收管理法律依據(jù)。在建立稅收基本法之下，將稅收征收管理法治建設(shè)等同于稅收管理體制、稅制結(jié)構(gòu)、各稅種法對待，形成完善的“金字塔”型稅收法治體系。明確各部門相互協(xié)作的法律責(zé)任以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的法律規(guī)范。

2.明確稅收征管部門職能劃分。在縱向?qū)哟紊辖y(tǒng)一稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置，在橫向結(jié)構(gòu)上注重理順各部門之間的權(quán)力關(guān)系，強化稅源管理部門的職能。建立內(nèi)部協(xié)調(diào)、合作機制和信息傳遞、溝通機制，實現(xiàn)信息的傳遞和共享，提高稅收征管效率。

3.切實提高稅收征收管理水平。樹立“人才是第一稅收收入”理念。建立稅收征收管理和納稅服務(wù)三級“領(lǐng)軍人才”、“標(biāo)兵人才”和“能手人才”庫，全力打造和培養(yǎng)優(yōu)秀征管人才，為提升征收管理水平奠定基礎(chǔ)。對稅收征收管理成效顯著的優(yōu)秀人才，在通報表彰、記功等獎勵的基礎(chǔ)上，給予干部選拔任用、職務(wù)晉升時相同條件下的政策傾斜，提高他們的管理和服務(wù)積極性。

4.努力提升信息化管理水平。強化稅收征管信息系統(tǒng)建設(shè)，加強系統(tǒng)連接和數(shù)據(jù)共享，有效提取企業(yè)涉稅信息。建立企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫。強化與其他管理部門的溝通和聯(lián)系，建立以企業(yè)數(shù)據(jù)提供，省級稅務(wù)管理部門數(shù)據(jù)審核，海關(guān)、國資委、財政、金融等部門數(shù)據(jù)參考的數(shù)據(jù)資料中心，為提升征收管理水平提供第一手資料。