吳 華 劉志剛 李曉玉

一、減貧公益信托的興起與發(fā)展

(一)公益信托

公益信托(Public Trust)又稱慈善信托(Charitable Trust)，相對私益信托而言，“是指出于公益目的(Charitable Purpose)，為實現(xiàn)社會公眾之利益而設(shè)立信托的行為”。中國《信托法》第六十條對公益信托作出了列舉式表述，規(guī)定七種社會事業(yè)為公益性范疇:救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展科教文化藝術(shù)事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)、發(fā)展其他社會公益事業(yè)。

公益信托的當(dāng)事人包括委托人、受托人和受益人。公益信托具備信托的一般特征，此外還具有以下特點:一是信托目的公益性。公益信托，強(qiáng)調(diào)社會公益性，惠及社會公眾，無論從本身領(lǐng)域還是從社會方面，都會發(fā)揮積極作用。二是公益目的他益性。公益信托指向社會公眾利益，當(dāng)公益信托目的為多重時，其每一重目的都屬于公益目的。倘若在一個信托產(chǎn)品的多重目的中，同時包含公益目的和非公益目的，就不可被視為公益信托。三是受益對象不特定性。委托人在信托文件中，一般只規(guī)定信托利益的資助項目或者受益范圍，還可以規(guī)定或者限定受益人的人數(shù)，甚至受益人享受的信托利益的數(shù)量，但一般不指定特定的受益人。受托人將根據(jù)信托文件的規(guī)定挑選與確定出具體的受益人。

(二)減貧公益信托

所謂減貧公益信托，是指出于減貧目的，主要針對社會貧困民眾之權(quán)益而設(shè)立信托的行為。減貧公益信托有廣義和狹義之分。狹義的減貧公益信托，是指信托公司法人實施的面向貧困人口的公益活動，遵循商事信托機(jī)制運行，具有明顯的委托人—受托人—受益人模式特征。廣義的減貧公益信托，是指非信托公司法人(包括公益基金會法人、非營利性組織和企業(yè)基金會等)實施的面向貧困人口的公益活動，遵循民事信托機(jī)制運行，具有明顯的捐贈委托—代理公益的模式特征。在中國實踐中，廣義的減貧公益信托是當(dāng)前的主要表現(xiàn)形式。

在狹義的減貧公益信托的當(dāng)事人構(gòu)成中，委托人包括以促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展為公益目標(biāo)的自然人、法人或依法成立的其他組織;受托人包括公益基金會法人、信托公司法人、非營利性組織和企業(yè)基金會等;受益人包括貧困地區(qū)的貧困人口和學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)建設(shè)單位。

減貧是人類社會自始以來的共同使命。人類社會發(fā)展史就是一部緩解消除貧困、追求共同富裕和公平正義的歷史。減貧公益信托可以成為減貧發(fā)展的重要方式，它最重要的使命是服務(wù)于貧困地區(qū)和貧困人群。它除具備公益信托的基本屬性和特征外，還具有專門指向特征，即受益人為特定的地區(qū)(貧困地區(qū))或特定的群體(貧困人口)。這種“特定”，是區(qū)域或范圍的特別指向，并不違背公益信托的關(guān)于受益人的“不特定性”要求。從全國的角度看，減貧公益信托具體扶持的貧困地區(qū)是不特定的;從總體貧困人口的角度看，減貧公益信托具體扶持的貧困人口也是不特定的。

(三)減貧公益信托在中國的興起與發(fā)展

改革開放以來，中國公益組織贏得新的發(fā)展機(jī)遇:一是隨著改革不斷深入，政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化處于持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，為公益信托的產(chǎn)生奠定了需求基礎(chǔ)。二是海外力量也在持續(xù)影響著中國，既為公益組織的發(fā)展提供了示范，也為公益信托的產(chǎn)生提供各種資源、專業(yè)知識和網(wǎng)絡(luò)支持等。這些共同促進(jìn)了公益信托的產(chǎn)生和發(fā)展。

與公益信托的興起發(fā)展同步，減貧公益信托在改革開放后的30多年里得到了快速發(fā)展，如中國扶貧基金會、中國宋慶齡基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國光彩事業(yè)促進(jìn)會、中國紅十字會、中國殘疾人福利基金會、中國兒童少年基金會、中國扶貧開發(fā)協(xié)會、中國老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會、友成企業(yè)家扶貧基金會等一大批社團(tuán)組織，發(fā)揮自身優(yōu)勢，在減貧領(lǐng)域積極作為。

整個發(fā)展過程中，在組織類型、發(fā)展程度、治理方式、所發(fā)揮的功能等方面，減貧公益信托組織呈現(xiàn)出高度的多元化。其中，組織類型包括在民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位;國家規(guī)定免登記的社會團(tuán)體;在其他政府部門歸口管理的公益組織;代管的公益組織等。從發(fā)展現(xiàn)狀看，公益組織的發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)為多樣化，有些公益組織發(fā)展良好，組織體系健全，正規(guī)化程度較高，并且具備了一定的規(guī)模;有些公益組織卻發(fā)展一般，組織規(guī)模小，資源少且單一，組織體系不健全。而更多組織則處于兩者之間。此外，公益組織的治理方式也高度多元化，有些組織由理亊會治理，有些組織是由秘書長治理，有些是組織的發(fā)起人或負(fù)責(zé)人獨裁，有些是由組織外部的人或機(jī)構(gòu)掌握治理權(quán)，這些外部的人或機(jī)構(gòu)可能是政府及官員、企業(yè)及企業(yè)家、海外力量機(jī)構(gòu)或人員等。如此，公益組織的功能也就呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。

盡管減貧公益信托的組織數(shù)量在增長，各方面能力在提高，自主性和獨立性在增強(qiáng)，內(nèi)部專業(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)鏈在形成，所發(fā)揮功能在提高。但從整體來看，中國減貧公益信托仍處于發(fā)展的起步階段。首先，減貧公益信托組織發(fā)展不平衡。從數(shù)量和發(fā)展程度上來看，官辦的減貧公益信托組織明顯比民辦的公益信托組織要多、要高。在民辦的公益組織中，大量的企業(yè)基金會和私人基金會等資源比較充沛的組織又比其他的非營利性減貧公益信托組織的發(fā)展程度高。其次，能夠發(fā)揮強(qiáng)大功能的減貧公益信托組織在社會組織中的比重極小。第三，減貧公益信托組織的內(nèi)部分工與協(xié)作、行業(yè)自律、部門文化、行為規(guī)范等均存在不足。

二、減貧公益信托的典型主體

減貧公益信托是專門服務(wù)于減貧的公益行為，公益實施主體(即公益信托的受托人)包括公益基金會法人、信托公司法人和其它依法登記的公益性組織。中國扶貧基金會因其專業(yè)指向明確、成長性快、公益服務(wù)質(zhì)量好，成為減貧公益信托的代表性實施主體。

1989年3月13日，中國扶貧基金會在北京成立。基金會在成立之初，只有10萬元啟動資金。經(jīng)過20年多年的發(fā)展，中國扶貧基金會已成為全國性大型公益組織。到2012年，基金會的減貧公益項目共讓全國1491.7萬人受益，減貧公益行動成為國家扶貧計劃的重要的有益組成部分。

(一)中國扶貧基金會的產(chǎn)品供給

在不同階段，基金會創(chuàng)造出與當(dāng)時扶貧政策和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)的減貧公益產(chǎn)品:

在第一階段，中國扶貧基金會在創(chuàng)始之初的十年中，先后為貧困地區(qū)和貧困家庭累計提供資金和物資6億多元，使160多萬農(nóng)村貧困人口受益。實施的扶貧項目強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)農(nóng)戶自力更生能力、自我發(fā)展能力，使農(nóng)戶得到一次資助、可以長期受益。當(dāng)時實施的主要扶貧項目有:東西部干部交流、貧困地區(qū)干部培訓(xùn)、新聞扶貧、科技扶貧、教育及醫(yī)療設(shè)施援建、貧困農(nóng)戶自立工程等。

在第二階段，實施品牌項目發(fā)展戰(zhàn)略。逐漸聚焦實施小額信貸項目、母嬰平安120行動項目、新長城特困大學(xué)生自強(qiáng)項目、緊急救援項目、天使工程項目、社區(qū)綜合發(fā)展項目等6個援助型項目。其中小額信貸項目、母嬰平安120行動項目、新長城特困大學(xué)生自強(qiáng)項目、緊急救援項目等已成為國內(nèi)知名減貧公益品牌項目。

在第三階段，中國扶貧基金會堅持和完善減貧公益品牌產(chǎn)品，同時積極推動機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，建設(shè)籌資型和國際化的減貧基金會法人。圍繞這一目標(biāo)，開始探索開發(fā)國際化減貧公益信托產(chǎn)品，并積極與國內(nèi)外公益組織合作。

為促進(jìn)中國公民社會的發(fā)育，引領(lǐng)減貧公益信托發(fā)展，基金會還陸續(xù)推出了“中國NGO扶貧國際會議”、“扶貧中國行大型公益活動”、“中國消除貧困獎評選項目”、“10.17國際消除貧困日系列公益活動”、“促進(jìn)公民社會發(fā)育系列項目”等倡導(dǎo)型項目，聯(lián)合同道，培育共同理念，發(fā)育草根組織，開發(fā)志愿資源，以動員更多的先富人群、普通民眾和非營利組織加入基金會的行動，推動三次分配與社會和諧。

(二)中國扶貧基金會的運行模式

基金會在實踐中逐步形成具有自身風(fēng)格的運行模式。包括項目管理模式、財務(wù)管理模式、資金募集模式和團(tuán)隊管理模式。

1.項目管理模式。早期基金會項目管理比較粗放，項目實施依靠地方政府。隨著公益事業(yè)的發(fā)展壯大，在項目執(zhí)行過程中，基金會同合作方進(jìn)行全面合約管理，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，逐漸形成了一套完善的項目管理模式，即:項目研究與策劃—工作流程與培訓(xùn)教材制訂—瞄準(zhǔn)受援人機(jī)制建立—達(dá)成目標(biāo)的管理體制形成—全過程記錄與管理—監(jiān)測與矯正—評價與研究。其中主要是項目運行過程管理和運行效率管理。(1)項目運行過程管理可以分解為項目調(diào)研、項目立項、項目執(zhí)行、項目監(jiān)測、項目評估等五個部分。(2)項目運行效率，就是項目管理者在一定的時間內(nèi)，利用有限的捐贈資源為特定的捐贈方提供特定的公益服務(wù)和產(chǎn)品，它的特點是一次性、目標(biāo)確定性。單個項目在執(zhí)行過程中需要嚴(yán)格的項目流程設(shè)計，并對每個流程中可能存在的風(fēng)險制定風(fēng)險控制措施。

2.財務(wù)管理模式。財務(wù)管理是全面提升基金會工作水準(zhǔn)和完善內(nèi)部管理機(jī)制的重要支柱，核心措施包括全面預(yù)算制管理和財務(wù)透明化戰(zhàn)略。(1)實行全面預(yù)算制管理。每年年初，基金會制定籌款、項目執(zhí)行等計劃，然后分解到每個業(yè)務(wù)部門，各業(yè)務(wù)部門提交部門年度預(yù)算，作為全年的工作指南。(2)確立財務(wù)透明化戰(zhàn)略?；饡阉鶑氖碌囊磺谢顒佣技{入到財務(wù)體系之中，避免項目、資金體外循環(huán)，使各項工作的考核財務(wù)化，強(qiáng)化對部門與項目的成本管理和監(jiān)控。通過財務(wù)管控和透明，提高了公益資源的利用率，提升了機(jī)構(gòu)的社會公信力。

3.資金募集模式。基金會發(fā)展早期，具有很大的不確定性，并且難以給廣大的社會善款捐贈需求提供有效通道。經(jīng)過不斷探索，基金會形成了“品牌項目籌資”模式，通過優(yōu)秀的項目設(shè)計能力和嚴(yán)格的管理能力，去吸引捐贈人，并通過“品牌項目籌資”模式帶動“機(jī)構(gòu)品牌籌資”模式，建立基金會在社會公眾中的知曉度，逐步建立“吸引式”籌資模式。社會資源籌集方式的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著基金會在一定程度上走向自立，逐漸形成了穩(wěn)定的資金來源，推動基金會可持續(xù)發(fā)展。

4.組織內(nèi)部管理模式。內(nèi)部制度化管理是基金會的特色。其內(nèi)部管理模式為:宗旨和目標(biāo)確立—功能和機(jī)構(gòu)設(shè)置—部門職責(zé)、崗位描述和責(zé)權(quán)劃分—工作流程標(biāo)準(zhǔn)化—監(jiān)測評價與激勵機(jī)制—全面合約管理。(1)建立合理的組織結(jié)構(gòu)。理事會是基金會最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由會長、副會長、常務(wù)理事、理事、名譽(yù)理事和秘書長組成，每屆任期四年。常務(wù)理事會由理事會推舉產(chǎn)生，在理事會閉會期間行使理事會職權(quán)，對理事會負(fù)責(zé)?；饡O(shè)立秘書處，為辦理日常事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實行會長領(lǐng)導(dǎo)下的秘書長日常經(jīng)營管理團(tuán)隊，負(fù)責(zé)基金會的日常運營與管理。秘書處下設(shè)機(jī)構(gòu)按照矩陣式管理，主要分為職能部門和業(yè)務(wù)部門，職能部門提供行政、財務(wù)、人力資源、監(jiān)測和品牌推廣支持等;業(yè)務(wù)部門主要包括項目策劃、社會資源動員、項目實施和管理等。(2)制定規(guī)章制度，明確行為規(guī)范?；饡嵭袓徫回?zé)任制，按照各個職級的崗位責(zé)任，對任職資格和條件做出明確規(guī)定;逐級簽訂崗位責(zé)任合同，使每個員工明確責(zé)權(quán)利。基金會所有員工都實行聘任制，簽署具有法律效力的聘用合同。建立激勵機(jī)制，讓組織始終充滿活力。

(三)中國扶貧基金會的運行特征

1.本質(zhì)特征體現(xiàn)為公益性。中國扶貧基金會因為公益目的而設(shè)立。無論是項目設(shè)立目的還是項目運行目的，都是完全面對貧困地區(qū)或處于貧困的人群。同時，基金會在設(shè)計公益產(chǎn)品和實施公益行為時，不是針對哪個特定的人，而是針對特定的貧困人群設(shè)計和實施。因此，中國扶貧基金會的公益性特征十分明顯。

2.事業(yè)(產(chǎn)業(yè))特征體現(xiàn)為全鏈條性。基金會遵循減貧公益事業(yè)市場細(xì)分規(guī)律，積極整合各方資源，促進(jìn)減貧公益產(chǎn)業(yè)鏈的資金方、減貧公益產(chǎn)業(yè)的法律政策制訂者、減貧公益組織生產(chǎn)者、減貧公益?zhèn)鞑フ?、減貧公益活動參與者、減貧公益組織服務(wù)機(jī)構(gòu)、減貧公益受益方等相互協(xié)同，推動減貧公益事業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈化、規(guī)模化發(fā)展。目前，基金會自身已建立起研發(fā)產(chǎn)品、運行、監(jiān)測、評估、批發(fā)、培養(yǎng)草根組織的專業(yè)團(tuán)隊，建立起研究—咨詢—公益—服務(wù)—監(jiān)測等一體化的減貧公益事業(yè)(產(chǎn)業(yè))鏈條。

3.管理特征體現(xiàn)為專業(yè)性。中國扶貧基金會通過完善組織架構(gòu)，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)，為專業(yè)團(tuán)隊建設(shè)奠定組織基礎(chǔ)。通過完善內(nèi)部管理制度、學(xué)習(xí)制度和競崗制度，為專業(yè)團(tuán)隊建設(shè)奠定制度基礎(chǔ)。通過定向招募具有專業(yè)知識和技能的專家和志愿者，為專業(yè)團(tuán)隊建設(shè)奠定人才基礎(chǔ)。通過與國內(nèi)外公益組織交流互動、請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面戰(zhàn)略規(guī)劃，為專業(yè)團(tuán)隊建設(shè)奠定管理經(jīng)驗基礎(chǔ)。通過引進(jìn)外部監(jiān)測評估，為專業(yè)化團(tuán)隊建設(shè)引入激勵約束機(jī)制。

4.籌資特征體現(xiàn)為創(chuàng)新性。長期以來，中國扶貧基金會對于善款的募集方式，主要是采取勸募、招募等傳統(tǒng)的募集方式。進(jìn)入新世紀(jì)后這種募捐局面出現(xiàn)了顯著的變化。隨著公眾生活水平的提高，同情心、慈善心的捐贈需求日益增長。公眾的慈善心需要強(qiáng)有力的組織去實現(xiàn)，而中國扶貧基金會需要公眾的捐贈支持。在捐贈需求和捐贈供給之間，如何架起有效的橋梁，是中國扶貧基金會的課題。經(jīng)過長期實踐，他們做出了如下創(chuàng)舉:(1)整合各方資源:建立“愛心合作伙伴，專業(yè)合作伙伴，推廣合作伙伴，公益合作伙伴”式的公益產(chǎn)業(yè)鏈。把“企業(yè)捐贈、公益咨詢、媒體宣傳、公益項目”進(jìn)行有機(jī)整合。(2)創(chuàng)新募捐手段:借助金融媒介、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊工具、商業(yè)營銷渠道，拓寬公眾的捐款途徑:如銀行信用卡、網(wǎng)絡(luò)支付平臺、手機(jī)支付、商業(yè)慈善活動等。(3)搭建公益平臺:基于自身幾十年的減貧公益經(jīng)驗，中國扶貧基金會為社會各界人士搭建起減貧公益平臺。在這個平臺上，因為財務(wù)透明，有捐贈要求的公眾可以放心地在基金會現(xiàn)有運行體制下捐贈，滿足自己慈善心的需求。同樣在這個平臺上，貧困地區(qū)或貧困人口能夠獲得有效捐助，緩解貧困的程度。

三、減貧公益信托的兩類法人運行機(jī)制比較

公益基金會法人與信托公司法人均為有較強(qiáng)影響力的減貧公益信托實施主體，其公益活動的社會機(jī)能基本相同，但兩類法人運行機(jī)制有所不同。

(一)設(shè)立條件不同

公益基金會法人設(shè)立，根據(jù)《基金會管理條例》，需要幾個必備條件:一是需要業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。二是需要到民政部門登記。三是有最低財產(chǎn)限額的條件。

信托公司法人設(shè)立，依照《公司法》和《信托法》設(shè)立，公司法人的注冊首先遵循《公司法》辦理。注冊后的信托公司開設(shè)公益信托業(yè)務(wù)時，公益信托產(chǎn)品和受托人的設(shè)立須經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

(二)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不同

公益基金會法人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，更多地沿襲了傳統(tǒng)意義上事業(yè)單位或社團(tuán)的組織架構(gòu)，是不太嚴(yán)格和完備的公司法人治理結(jié)構(gòu)，因而屬于弱約束性法人治理。不過近年來，一些大型的公益基金會法人開始注重學(xué)習(xí)和引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念和制度，越來越重視建立嚴(yán)格的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

信托公司法人內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，在股本結(jié)構(gòu)、企業(yè)模式、內(nèi)控機(jī)制、管理體制等方面，按照現(xiàn)代企業(yè)管理要求和市場化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范，因而屬于強(qiáng)約束性法人治理。

(三)財產(chǎn)權(quán)益結(jié)構(gòu)不同

對于公益基金會法人，與捐贈委托—代理公益關(guān)系架構(gòu)相對應(yīng)，募集的公益資產(chǎn)一旦形成，所有權(quán)屬即發(fā)生轉(zhuǎn)移，社會捐贈或遺贈的財產(chǎn)通過合同變?yōu)楣婊饡呢敭a(chǎn)，贈與人不再享有財產(chǎn)所有權(quán)。值得注意的現(xiàn)象是，有些法人、自然人或非營利組織與公益基金會簽訂了專項信托合同，雙方法律關(guān)系明確，約定了信托成立的法定要件，那么基金會接受的資金就是公益信托資金，該種情況下應(yīng)遵循《信托法》所規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)益結(jié)構(gòu)。

對于信托公司法人，與委托人—受托人—受益人的信托關(guān)系架構(gòu)相對應(yīng)，募集的信托財產(chǎn)一旦形成，其權(quán)益即被“三權(quán)分設(shè)”:所有權(quán)屬于委托人，管理處分權(quán)屬于受托人，受益權(quán)屬于受益人。在“三權(quán)分設(shè)”體制下，委托人的財產(chǎn)所有權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移。

(四)公益資產(chǎn)運營機(jī)制不同

第一，公益資產(chǎn)的募集機(jī)制不同。公益基金會法人一般通過公益勸募來籌資，包括一般募捐、有獎募捐、聯(lián)合募捐等形式。近年來，公益基金會借助于通訊機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和新媒體的力量，不斷創(chuàng)新籌資手段，提高了社會籌資能力。而信托公司法人主要通過公益信托計劃、公益信托產(chǎn)品和公益信托合同來籌集資金，具有“小額、快捷、靈活”的運營優(yōu)勢，廣泛地挖掘社會力量參與公益。相比較而言，信托公司法人經(jīng)營業(yè)務(wù)具有制度優(yōu)勢，可以通過信托合同、公示信托計劃等成熟方式進(jìn)行，明確約定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù);可以貫通貨幣市場、證券市場和實體經(jīng)濟(jì)，更靈活地設(shè)計公益信托產(chǎn)品;可以避免基金會作為受托人產(chǎn)生的定性模糊及未簽訂信托合同等局限。

第二，公益資產(chǎn)的使用機(jī)制不同。公益基金會法人遵循合法、安全、有效原則實現(xiàn)公益資產(chǎn)的保值和增值，但基金會在投資理財方面不具備專業(yè)優(yōu)勢，而且其投資理財?shù)谋窘鹩邢?，因為按照?guī)定，“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”。信托公司法人具有專業(yè)理財能力，可根據(jù)公益信托合同約定的投資范圍，最大限度地保證公益信托財產(chǎn)的安全和增值，且可以監(jiān)督基金使用從而保證公益事業(yè)方向。一般而言，信托公司法人對信托財產(chǎn)進(jìn)行持續(xù)性理財，收益增值部分用于公益事業(yè)。

第三，公益資產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制不同。在公益財產(chǎn)監(jiān)管方面，信托公司法人比公益基金會法人有更嚴(yán)密的組織架構(gòu)和監(jiān)管體系:一是信托公司法人有更嚴(yán)密的財務(wù)系統(tǒng)和信息披露能力，以保障公益資金運作的透明性和安全性。二是信托資產(chǎn)隔離的制度安排，使信托財產(chǎn)獨立于受托人的固有資產(chǎn)和其他信托財產(chǎn)，能夠避免受托人的自身經(jīng)營風(fēng)險向信托財產(chǎn)的蔓延與波及，除委托人是唯一受益人外，信托財產(chǎn)不得作為委托人的遺產(chǎn)或清算財產(chǎn)。三是《信托法》對公益信托的受托人有更嚴(yán)格的監(jiān)管要求，包括每年一次的信托事務(wù)處理報告、信托終止后的終止報告和清算報告等，較之基金會法人。四是信托監(jiān)察人制度也是保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的重要保障。上述制度安排增強(qiáng)了信托財產(chǎn)的安全性。

四、減貧公益信托的未來發(fā)展指引

(一)樹立以人為本的現(xiàn)代公益理念

樹立公益是一種信仰和文化理念?，F(xiàn)代公益是由社會公眾建立在自覺自愿基礎(chǔ)上的無償利他行為，已逐步成為一種社會文化和公民信仰。這種文化，有助于公民超越自我、追求崇高、分享生命的價值與幸福，有助于彌補(bǔ)社會貧富差距，克服社會疏離和隔膜，促進(jìn)人與人彼此認(rèn)同與親近。

樹立人人可公益理念。在現(xiàn)代社會，每個人都可以平等地參與公益活動，平等是實現(xiàn)人人可公益、人人能公益的前提和基礎(chǔ)。而且，每個公民都可以成為公益事業(yè)的志愿者。公益不是有錢人的事業(yè)，而是社會成員的共同事業(yè)。

樹立維護(hù)公民尊嚴(yán)的理念。敬畏生命尊嚴(yán)是“底線倫理”，維護(hù)公民尊嚴(yán)是現(xiàn)代社會的道德起點和文明坐標(biāo)。現(xiàn)代公益絕不是同情和憐憫，施與的最高原則是保持受益人的尊嚴(yán)。尊重每個人的權(quán)利和尊嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代公益遵守的基本準(zhǔn)則。

樹立提高公益能力的理念。公益能力提升可以維護(hù)公益的純潔性和可持續(xù)性。公益組織需要制定人力資源開發(fā)計劃，通過專業(yè)能力訓(xùn)練提升公益組織和公益團(tuán)隊的行動力、影響力和公信力。

(二)完善減貧公益組織的治理結(jié)構(gòu)

減貧公益組織需要完善治理以實現(xiàn)良治。完整的治理包括內(nèi)部治理、行業(yè)自律和外部治理。

內(nèi)部治理包括組織的宗旨或功能定位、組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、理事會與秘書處的權(quán)責(zé)劃分等，主要圍繞理事會的角色與運作。有效的內(nèi)部治理，歸根到底要保障公益組織遵循宗旨行事，即保證組織的非政府性、非營利性、志愿性、獨立性或自主性。

行業(yè)自律是行業(yè)成員一種自發(fā)的、以自愿為基礎(chǔ)的行為，制定并共同遵循一些守則、規(guī)范、理念，同時建立獎懲機(jī)制。行業(yè)自律追求的目標(biāo)是行業(yè)中的公益組織共同獲得社會信任度、社會認(rèn)可度。行業(yè)自律的機(jī)制則是在行業(yè)范圍內(nèi)建立推動公益機(jī)構(gòu)自律的機(jī)制，屬于行業(yè)層面的機(jī)制、制度和行動。

外部治理是指外部各個利益主體通過與公益組織的相互聯(lián)系對公益組織的控制與影響。公益組織的外部治理主體包括受益者、政府、現(xiàn)有及潛在捐贈者、合作者、國際非政府組織、企業(yè)、個人、媒體、專家等。問責(zé)是外部治理的主要方式，強(qiáng)調(diào)(社會各個利益相關(guān)者)追究公益組織責(zé)任的權(quán)利和機(jī)制。

(三)提高減貧公益信托的效率

公益信托效率的內(nèi)涵包括兩個層面:一是公益行為是否有效服務(wù)到受益人，即服務(wù)的受益面。二是公益行為是否及時到位，即服務(wù)的時效性。提高減貧公益信托的效率需作以下努力:

建立瞄準(zhǔn)機(jī)制。即減貧公益信托必須瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)和貧困人口，使得公益資源使用不發(fā)生偏離或滲漏。貧困地區(qū)和貧困人口的確定是政策性很強(qiáng)的工作，由政府扶貧、統(tǒng)計等部門聯(lián)合確定標(biāo)準(zhǔn)。減貧公益信托組織應(yīng)熟悉政策并與政府部門合作。實踐中有減貧公益信托組織采用自行確定的簡易直觀的貧困識別指標(biāo)，也能較好地瞄準(zhǔn)貧困對象。

追求專業(yè)化。主要從兩個方面改進(jìn):一是實現(xiàn)減貧公益組織的專業(yè)化。在公益產(chǎn)業(yè)鏈中推行公益組織的角色分工，實行戰(zhàn)略咨詢型、籌資型和項目操作型的組織各負(fù)其責(zé)、功能銜接。二是實現(xiàn)減貧公益團(tuán)隊成員的職業(yè)化。引進(jìn)和培育減貧公益事業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人和執(zhí)業(yè)人。引進(jìn)專家組建減貧公益信托的智庫等。

防止受托人控制。無論是委托—代理模式，還是信托模式，都可能發(fā)生類似于公司治理的“內(nèi)部人控制”風(fēng)險，即“受托人控制”風(fēng)險。由于信息不對稱，受托人有可能追求自身利益而偏離公益宗旨。規(guī)避“受托人控制風(fēng)險”的關(guān)鍵在于完善法人治理和信息透明。

(四)聚合民事信托和商事信托的機(jī)制優(yōu)勢

前文比較分析了公益基金會法人和信托公司法人的運行機(jī)制。兩類法人均可以從事減貧公益信托，但從運行機(jī)制的屬性上區(qū)分，基金會法人的運行機(jī)制更多地體現(xiàn)出民事信托的特征，信托法人的運行機(jī)制更多地體現(xiàn)出商事信托的特征?？梢约厦袷滦磐泻蜕淌滦磐械臋C(jī)制優(yōu)勢，優(yōu)化減貧公益信托的功能。

促進(jìn)公益基金會法人和信托公司法人業(yè)務(wù)合作。在中國，一些基金會法人開展減貧公益信托享受國家稅收優(yōu)惠，包括捐贈人、受托人、受益人均享有稅收優(yōu)惠權(quán)益。稅收優(yōu)惠政策有助于激勵企業(yè)法人參與減貧公益事業(yè);而信托公司法人開展減貧公益信托，在稅收方面并沒有明確規(guī)定有優(yōu)惠政策，其優(yōu)惠政策需要自己爭取稅收部門的支持。這為制度創(chuàng)新開辟了新領(lǐng)域，比如對于信托公司法人的集合資金減貧公益信托計劃，信托資產(chǎn)交由公益基金會法人(享有稅收優(yōu)惠的)具體執(zhí)行減貧公益項目的，允許稅收優(yōu)惠政策延伸到信托委托人和受托人。

探索開發(fā)新的減貧公益信托產(chǎn)品。由信托公司法人擔(dān)任受托人，將商事信托的投資理財功能引入社會公益事業(yè)運營，能夠開發(fā)出更多的減貧公益信托產(chǎn)品:(1)集合資金減貧公益信托計劃。按照委托人意愿，將兩個以上(含兩個)委托人交付的資金進(jìn)行集中管理、運用或處分，集合資金全部用于資助減貧事業(yè)。(2)收益捐贈型減貧公益信托計劃。募集資金方式同于集合資金減貧公益信托計劃。但受托人僅將集合資金的投資增值收益部分用于資助減貧事業(yè)。(3)準(zhǔn)公募減貧公益信托計劃。根據(jù)2008年6月銀監(jiān)會《關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》，信托公司法人開展公益信托業(yè)務(wù)獲得突破性制度支持:一是設(shè)立公益信托可通過媒體等方式公開進(jìn)行宣傳推介。二是信托財產(chǎn)數(shù)量和交付信托的金額不受限制。三是委托人可以是自然人、機(jī)構(gòu)或者依法成立的其他組織。循此精神，信托法人可以為受災(zāi)貧困地區(qū)和貧困人口，專門定制開發(fā)出抗災(zāi)型的準(zhǔn)公募減貧公益信托計劃。

［1］基金會管理條例.2004年6月1日.

［2］李 芳(2008).慈善性公益法人研究，山東大學(xué)博士學(xué)位論文.2008年.

［3］王 一(2012).反思中國公益事業(yè)運作模式——積極發(fā)展公益信托制度.企業(yè)導(dǎo)報，7.

［4］中國扶貧基金會年報，www.fupin.org.cn.

［5］中華人民共和國信托法.2001年4月28日.

［6］中國人民大學(xué)非營利組織研究所等.中國第三部門觀察報告(2013)，2013年.

［7］中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(2008).關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知.(2008［93］號)，2008年6月2日.