卞 輝，樊志民

(1.西北農(nóng)林科技大學人文學院，陜西 楊凌712100;2.西北大學法學院，陜西 西安 710069)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度①“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁”有時被表述為“農(nóng)地仲裁”。是在我國農(nóng)村社會實踐的基礎上建立起來的，其目的在于公正有效地解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，保障農(nóng)民承包權(quán)益。我國在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》②《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，文中簡稱《調(diào)解仲裁法》。頒布后，無論是在仲裁機構(gòu)的組建、仲裁員的選聘，還是具體案件的仲裁活動，各項工作在實踐中都成效顯著③據(jù)《人民日報》2013年7月9日報道:“到2012年底，全國已設立農(nóng)村土地承包仲裁委員會2259個，占農(nóng)業(yè)縣(市、區(qū))總數(shù)80%;共聘任仲裁員2萬多名;化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛54.51萬件?！保?］;各市、縣也紛紛出臺了相應的實施細則或?qū)嵤┮庖?，以保障該法順利施行。我國對農(nóng)村土地承包合同性質(zhì)的認定，直接影響糾紛的性質(zhì)和仲裁救濟方式的適用性。而我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁是否符合仲裁的法理，是否符合仲裁制度的理念和精神，還值得不斷探討。因而，本文從農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛法律性質(zhì)出發(fā)，論證該仲裁制度適當性的基礎，進而結(jié)合該仲裁制度的定位和具體程序設置，分析其程序運作中的問題，并在此基礎上有針對性地提出解決之道。

一、對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛法律性質(zhì)的認定

在農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，我國農(nóng)民的權(quán)利意識逐漸覺醒并增強。雖然國家對農(nóng)村的經(jīng)濟制度供給日益增多并不斷加強，但仍難以滿足農(nóng)民維護自己土地權(quán)利的現(xiàn)實需要，行政權(quán)力調(diào)整與民事權(quán)利保障有時不能如愿以償，兩者之間出現(xiàn)沖突或脫節(jié)也在所難免。我國對農(nóng)村土地承包糾紛法律性質(zhì)的認定，直接關(guān)系到處理糾紛的途徑選擇，關(guān)系到仲裁的適用性。然而，由于糾紛的多樣性也決定了法律關(guān)系的多元化。因此，不可能簡單地以某一法律性質(zhì)涵蓋所有的類型，應具體問題具體分析。如何看待農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛到底是行政糾紛還是民事糾紛，抑或兩者兼具，也需分具體情況對待。

從法律性質(zhì)上看，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要有兩類:即農(nóng)地行政糾紛和農(nóng)地民事糾紛。其中尤以民事糾紛為主。根據(jù)我國《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛所涉類型多樣①我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定:農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛包括:(一)因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛;(二)因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛;(三)因收回、調(diào)整承包地發(fā)生的糾紛;(四)因確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;(五)因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;(六)法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決。，除因行政機關(guān)具體行政行為和因行政機關(guān)侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)引發(fā)的糾紛都是行政糾紛類型，當屬行政法律關(guān)系性質(zhì)外，其余均屬民事法律關(guān)系性質(zhì)。

(一)從農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的性質(zhì)分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的法律性質(zhì)

學界對農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同到底屬于行政合同還是民事合同存在頗多爭議。因此，界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的性質(zhì)有利于明確糾紛的性質(zhì)，進而就可以明確仲裁的適用性。

行政合同是行政機關(guān)與相對人之間達成的協(xié)議。行政機關(guān)簽訂行政合同并非為了自身利益，其目的是為了實現(xiàn)行政管理的目標。因而，在履行行政合同的過程中，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同到底是不是行政合同呢?首先，我們應當厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的本質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同不但使承包土地的農(nóng)民長期擁有土地使用權(quán)，而且為農(nóng)民行使土地使用權(quán)提供了保障，目的在于維護其合法權(quán)益。農(nóng)民以契約的方式取得了對土地的承包經(jīng)營權(quán)利，最大限度地提高了開發(fā)利用土地的積極性。因而，這是保護并發(fā)揮土地價值的有效手段。從本質(zhì)上來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同只是對農(nóng)村土地經(jīng)營方式的改變，并不涉及也不影響農(nóng)村土地權(quán)屬的改變，其直接目的并不是實現(xiàn)國家行政管理，自然不是行政合同。其次，發(fā)包方的性質(zhì)決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的民事屬性。根據(jù)我國的相關(guān)法律規(guī)定，合同發(fā)包方不只是村集體經(jīng)濟組織，還包括村委會以及村民小組。但從性質(zhì)上來說，這三者都不是行政機關(guān)。我國的村集體經(jīng)濟組織是在村民自愿的基礎上組建的，其職能主要是管理集體資產(chǎn)，不同于行政機關(guān)。村委會是村民民主選舉產(chǎn)生，代表村民自主管理本集體各項事務的基層群眾性自治組織，并不具有行政機關(guān)的性質(zhì)。農(nóng)村的村民小組為村下所設的行政編組，當然也不是行政機關(guān)。由此，作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟組織、村委會或村民小組與承包方簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同實際上是農(nóng)村土地所有權(quán)人通過農(nóng)村基層自治組織行使其所有權(quán)，將土地的使用權(quán)交給承包方經(jīng)營而已。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同雙方當事人法律地位平等，該合同是平等主體之間有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的約定。這就體現(xiàn)出農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的民事屬性。

(二)從發(fā)包方與承包方的法律地位分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的法律性質(zhì)

我們不能以合同雙方是否有隸屬關(guān)系來決定糾紛的法律性質(zhì)。我國農(nóng)地經(jīng)營的發(fā)包方是村集體經(jīng)濟組織、村委會以及村民小組;承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，但也包括其他單位或個人。依照法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸該村集體全體農(nóng)民所有，只不過由村集體組織或者村委會管理、經(jīng)營，不能認為承包土地的農(nóng)民是發(fā)包方的成員，其簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同就是行政合同。發(fā)包方不是行政主體，其與承包方簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的行為當然不是行使行政職權(quán)。另外，當承包方為集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人時，這些主體并非集體經(jīng)濟組織的成員，集體經(jīng)濟組織與之并無行政管理與被管理的關(guān)系，當然也不能以此認定農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同就是行政合同。同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的合意雙方法律地位平等。發(fā)包方和承包方在遵循“民主協(xié)商，公平合理”原則的基礎上簽訂合同，村集體經(jīng)濟組織、村委會和村民小組作為合同當事人一方，與承包方地位平等。合同雙方在平等的基礎上協(xié)商合同內(nèi)容，不得將自己的意愿強加于對方，這才能體現(xiàn)出雙方法律地位的平等性。在合同履行過程中，雙方當事人也應遵循平等原則，如果當事人不按合同約定履行義務，則應依照我國《合同法》的規(guī)定承擔民事違約責任。而且，發(fā)包方如果侵害承包方的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，那么應當承擔的法律責任②根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第54條規(guī)定:發(fā)包方有下列行為之一的，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任:(一)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán);(二)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地;(三)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(四)假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(五)以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包;(六)將承包地收回抵頂欠款;(七)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán);(八)其他侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。也與行政合同違約承擔的法律責任有所不同。

因此，無論是從農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的性質(zhì)，還是從合同雙方的法律地位去分析，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要仍是民事法律性質(zhì)的糾紛。但是，該合同與典型的傳統(tǒng)民事合同又有些許不同，可以說是一種新型民事合同［2］。土地作為社會資源，與其他社會資源的一樣，均屬于私法調(diào)整的范疇，而作為稀缺資源，土地具有天然的不可再生性，加之它承載著占人口大多數(shù)的農(nóng)民的根本利益，又需要公法的介入。即農(nóng)村土地承包經(jīng)營受私法與公法的雙層調(diào)整和交叉控制。因此，我國如何劃分公法管制和私法調(diào)整的界限，使兩者達到協(xié)調(diào)有序、共同促進的適當平衡就顯得尤為重要［3］。因包含有其他行為因素的農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同引發(fā)的并非單一糾紛，而是集多種民事和行政關(guān)系于一體。根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋①詳見我國《土地管理法》和最高人民法院《關(guān)于適用〈民法通則〉若干問題的意見》的規(guī)定。，土地權(quán)屬糾紛不能直接提起民事訴訟，須由行政機關(guān)先行處理，但司法實踐中，法院受理的農(nóng)地承包糾紛案件中往往涉及土地權(quán)屬問題［4］。

所以，發(fā)包方權(quán)利中的管理等權(quán)利、農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的格式性等問題，是基層自治組織在執(zhí)行土地政策時的表現(xiàn)，并不影響該合同的民事法律性質(zhì)，由此引發(fā)的糾紛具有民事法律關(guān)系屬性，當然可予仲裁裁決。

二、對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的檢討

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的行政色彩有悖農(nóng)村土地承包糾紛的民事性

首先，我國向承包方頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的機關(guān)是縣級以上地方人民政府，由其確認農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)②我國《農(nóng)村土地承包法》第23條第1款的規(guī)定:縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。。同時，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)發(fā)生的糾紛，法律規(guī)定可以申請仲裁③我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定:農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛包括……(四)因確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛……。由此出現(xiàn)一個悖理問題。即確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是政府的行政行為，而對此行政行為，當事人可以申請仲裁。因為仲裁裁決的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛都是具有民事性質(zhì)的，所以仲裁機構(gòu)并不受理行政爭議案件。那么，農(nóng)村土地承包仲裁委員會能否通過仲裁對政府確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的行為進行裁決?其裁決是不是對行政行為的干涉呢?農(nóng)村土地承包仲裁委員會受理的案件也是具有民事法律關(guān)系性質(zhì)的案件，而縣以上地方人民政府通過頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證確認農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，應屬作出行政確認的具體行政行為。因此，我國對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)、注銷或更正等行政行為，只能由行政機關(guān)決定，或由法院依行政訴訟程序做出判決，仲裁委員會無權(quán)撤銷或變更此類具體行政行為。我國相關(guān)立法之間的不統(tǒng)一導致了行政機構(gòu)和仲裁機關(guān)之間權(quán)力的交叉。

其次，仲裁委員會的設立和工作開展未體現(xiàn)出其準司法性。與我國《仲裁法》規(guī)定的仲裁委員會的設立相比，農(nóng)村土地承包仲裁委員會設立的不同點主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是農(nóng)村土地承包仲裁委員會與仲裁法規(guī)定的仲裁委員會的設置區(qū)域不同。相較于一般仲裁委員會，農(nóng)村土地承包仲裁委員會依托的行政區(qū)域級別整體上要低一級。為符合農(nóng)村土地承包經(jīng)營的實際所需，農(nóng)村土地承包仲裁委員會主要在縣級行政區(qū)設立，一般仲裁委員會則主要在地級行政區(qū)設立④我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第12條第1款規(guī)定:農(nóng)村土地承包仲裁委員會，根據(jù)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的實際需要設立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區(qū)的市設立，也可以在設區(qū)的市或者其市轄區(qū)設立?！吨腥A人民共和國仲裁法》第10條規(guī)定:仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設立，也可以根據(jù)需要在其他設區(qū)的市設立，不按行政區(qū)劃層層設立。。二是兩者與當?shù)卣年P(guān)系不同。農(nóng)村土地承包仲裁委員會與當?shù)厝嗣裾g是指導關(guān)系;一般仲裁委員會則是由相應的市政府組織有關(guān)部門和商會統(tǒng)一組建。另外，在仲裁人員構(gòu)成上，農(nóng)村土地承包仲裁委員會中農(nóng)民代表和相關(guān)專業(yè)人員不得少于二分之一，同時，一部分人員則是來自當?shù)卣块T的國家行政機關(guān)工作人員，其日常事務由當?shù)卣嚓P(guān)主管部門承擔。在實踐中，一般由分管農(nóng)業(yè)的副縣長任仲裁委員會主任［5］，集行政管理與仲裁一體。在工作經(jīng)費來源上，根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會的工作經(jīng)費由財政預算予以保障。如此一來，政府財政預算中必須包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作經(jīng)費，從而保障仲裁工作的順利開展。政府財政保障是一把“雙刃劍”。一方面，它能有效保障仲裁工作的有序進行;另一方面，又將仲裁活動置于行政干預的陰影之下。無論是機構(gòu)的設立、人員的構(gòu)成，還是經(jīng)費的保障，都依托并受制于行政機關(guān)。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力［6］。因此，在與行政機關(guān)千絲萬縷的聯(lián)系中，仲裁機構(gòu)要保證獨立、公正地解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛是有一定難度的。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序的設置違背仲裁制度當事人意思的自治原則

仲裁制度中，從是否選擇仲裁方式解決爭議到仲裁庭的構(gòu)成，乃至是否申請撤銷或不予執(zhí)行仲裁裁決，都充分體現(xiàn)了當事人意思自治原則。該原則已然成為仲裁制度中非常重要的基本原則。然而，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序的法律規(guī)定上，申請仲裁、仲裁管轄以及選定仲裁員等多個方面均未能充分體現(xiàn)出仲裁制度中的當事人意思自治。

在申請仲裁程序上，依據(jù)《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，相較于普通民商事仲裁，農(nóng)地仲裁的申請，無需雙方當事人就選擇仲裁裁決達成合意，只要有一方當事人向仲裁委員會提出仲裁申請即可，不必有仲裁協(xié)議。普通民商事仲裁強調(diào)雙方當事人的意思自治，由當事人雙方的意愿決定是否選擇仲裁，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁只需一方當事人有申請仲裁的意愿即可。

在仲裁管轄方面，由于無需雙方達成仲裁協(xié)議，仲裁委員會也就無法通過協(xié)議方式選定。依照我國《調(diào)解仲裁法》規(guī)定可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁排除了當事人意思自治，實行法定管轄，從而使得當事人無權(quán)合意選擇到底由哪個農(nóng)村土地承包仲裁委員會對案件進行管轄。如果以仲裁途徑解決糾紛是建立在當事人雙方的契約關(guān)系之上的，那么基于意思自治原則的契約關(guān)系發(fā)生糾紛，應當允許當事人以自己的意愿選擇糾紛解決方式和仲裁機構(gòu)。顯然，我國《調(diào)解仲裁法》強調(diào)的法定管轄忽視了意思自治原則。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟程序各自為政且難以對接

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛中，仲裁與訴訟有效銜接的關(guān)鍵在于管轄范圍的界定。而我國現(xiàn)行法律規(guī)定存在不一致之處。依據(jù)《調(diào)解仲裁法》規(guī)定，除土地征收及補償糾紛以外，農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受案范圍幾乎包括所有的農(nóng)地承包糾紛。對土地征收及補償糾紛，當事人一般只能采用行政復議和訴訟程序?qū)で缶葷?。同時，最高人民法院的司法解釋①最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規(guī)定:“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理:(一)承包合同糾紛;(二)承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛;(三)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛;(四)承包地征收補償費用分配糾紛;(五)承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！憋@示，法院不受理對農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)訴訟和針對土地補償費分配數(shù)額的訴訟。如此看來，承包權(quán)的取得、補償費的分配數(shù)額、承包地的收回、調(diào)整等發(fā)生的糾紛是被排除在民事訴訟受案范圍之外的。因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍比法院訴訟的受案范圍要大一些。那么，如果糾紛屬于農(nóng)地仲裁受案范圍，但不屬于法院受案范圍，在當事人不服仲裁裁決時，就無法向法院提起訴訟，因而就失去了通過訴訟途徑予以救濟的機會。當事人的機會利益如何保障?此類案件又如何規(guī)制?

在仲裁和訴訟適用的依據(jù)上，兩者也是不同的。法院是國家審判機關(guān)，其判決必須依法作出②這里的“法”不僅指相關(guān)法律，也包括最高人民法院的司法解釋。。農(nóng)地仲裁裁決的作出，可以依據(jù)法律的規(guī)定，也可以依據(jù)當事人雙方基于仲裁庭的調(diào)解或自行和解達成的協(xié)議，但如果當事人依據(jù)國家政策或者民間規(guī)約達成協(xié)議，仲裁機構(gòu)據(jù)此作出裁決也是可以的。仲裁委員會究竟能不能依據(jù)司法解釋作出裁決?如果村民在民間規(guī)約中約定了相關(guān)內(nèi)容，人民法院能不能依據(jù)民間規(guī)約作出審判?

在證據(jù)的收集和適用方面，仲裁程序中的證明規(guī)則相對寬松，對于證據(jù)收集的規(guī)定尤其如此。而訴訟程序中，證據(jù)的收集和適用必須遵循嚴格的證據(jù)規(guī)則。在當事人不服仲裁裁決向法院提起訴訟的案件中，仲裁程序中的證據(jù)能否順利地在訴訟程序中發(fā)揮作用，就成了一個未知數(shù)。如此，該怎樣保障農(nóng)地仲裁與訴訟的對接?再者，農(nóng)村土地承包仲裁作為仲裁制度的一種，也應遵循“一裁終局”規(guī)則，實行仲裁和審判的分立，給予仲裁裁決一定的終局性。同時宜將法院界定為“有權(quán)監(jiān)督，無權(quán)干涉”的角色，從而改變農(nóng)村土地承包仲裁“中間程序”的尷尬境地，消除其易演變?yōu)樗痉▽徟胸摾鄣谋锥耍?］?，F(xiàn)在的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟程序之間的關(guān)系，采取的是“或裁或?qū)?，一裁兩審”的設置，土地仲裁并非完全終局性，這對仲裁制度作用的發(fā)揮是否有利?也值得思考。

三、完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的出路

隨著我國法律的完備以及政策的推動，土地制度在逐步發(fā)展的基礎上，越來越符合農(nóng)村社會的實際，以此滿足農(nóng)民的需求。因而，我國在契合農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛特性基礎上建立的土地仲裁制度在實踐中也發(fā)揮著重要的作用。筆者認為，我們面對此類仲裁制度存在的瑕疵和不足時，應采取措施，尋找出路，使其充分發(fā)揮仲裁制度自愿、靈活、高效、專業(yè)、經(jīng)濟的優(yōu)勢，不斷改進，日臻完善。

(一)淡化行政色彩，強調(diào)仲裁機構(gòu)的獨立性

解決民事糾紛的途徑有多種，仲裁即是其中之一，據(jù)前文分析可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要是民事糾紛，適用仲裁方式并無不當。農(nóng)地仲裁委員會的人員設置以及工作經(jīng)費來源等方面都與政府或者行政部門有著密不可分的聯(lián)系，行政權(quán)力借此滲入并影響農(nóng)地仲裁的可能性較大，同時，仲裁工作開展又離不開政府財政保障和政府部門人員的支持和指導。權(quán)力只有在有邊界的地方才會停止，適當?shù)男姓深A有利于仲裁活動的順利進行和有效實施。但是，從救濟途徑上來看，我們要使行政干預保持在適度范圍，充分體現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的準司法性，發(fā)揮其公正、公平裁決的功用，仲裁機構(gòu)的獨立化必不可缺。

在農(nóng)村土地承包仲裁委員會的設置上，我國各級政府行政機關(guān)可以協(xié)助、指導和支持其組建，但是應將此仲裁機構(gòu)從政府部門中脫離，避免其與行政機關(guān)的行政隸屬，以保證其獨立性。在日常工作的開展方面，農(nóng)村土地承包仲裁委員會應組建自己的常設性辦事機構(gòu)，進行工作管理，不宜將其日常工作交由當?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔，從而減少行政干預，保障仲裁的準司法性質(zhì)。在仲裁員的遴選方面，不但要考慮到當選的仲裁員應熟悉農(nóng)村社會實踐，也應重視仲裁員在司法業(yè)務方面的綜合素質(zhì)，可通過建立健全考核程序和考核內(nèi)容來進行選拔。另外，應明確農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受案范圍，避免與行政機關(guān)處理案件之間的權(quán)力重疊。所有類型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，哪些通過仲裁途徑解決?哪些通過法院民事訴訟程序?qū)徟?哪些通過行政復議或行政訴訟方式解決?由于現(xiàn)有規(guī)制農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛內(nèi)容的法律規(guī)范散見于《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《調(diào)解仲裁法》等不同的法律，而各法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容又有出入，實踐中常常會發(fā)生不同救濟途徑之間的矛盾。因而應協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決途徑之間的矛盾規(guī)定，也可減少行政對仲裁的干預，“使仲裁的本質(zhì)屬性和特征還原歸位”［8］。

(二)遵循當事人意思的自治原則

仲裁委員會受理案件的前提，是雙方當事人的仲裁協(xié)議，在此協(xié)議中，當事人形成排除法院管轄的合意，而將案件交給仲裁委員會裁決。但是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁，法律并未規(guī)定要簽訂仲裁協(xié)議，如果當事人要選擇仲裁方式裁決糾紛，只需單方提出仲裁申請即可，難以體現(xiàn)雙方基于意思自治而形成合意這一仲裁原則。因而，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁中，當事人可以達成仲裁合意，以契約形式選擇仲裁方式解決糾紛，在管轄上，也就不必拘泥于仲裁委員會的地域限制，而應允許當事人在仲裁協(xié)議中選擇管轄機構(gòu)。當然，當事人對仲裁機構(gòu)的選擇也僅限于地域選擇，而不包括對仲裁機構(gòu)的類型選擇，即只能選擇他們認為合適的某個農(nóng)村土地承包仲裁委員會。另外，在仲裁員的選任上，可設立仲裁員名冊，由當事人自己選任仲裁員，從而充分尊重當事人意愿。

(三)依據(jù)國家法并尊重民間規(guī)則

農(nóng)村社會帶有強烈的地域色彩和傳統(tǒng)影響，在進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁時，一方面，當然要以國家法為核心依據(jù)，但是另一方面，民間法在一定程度上更契合糾紛發(fā)生地的農(nóng)村政策和社會實踐。國家法律是基本規(guī)范，民間法是社會自治規(guī)則，農(nóng)村的民間規(guī)約形式多樣，如鄉(xiāng)規(guī)民約、地方習慣等。在解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛時，考慮到鄉(xiāng)規(guī)民約、公序良俗等農(nóng)村社會內(nèi)生規(guī)則的實踐價值，為讓糾紛解決更貼近農(nóng)民生活，符合當事人內(nèi)心評判和“道德滿足”［9］，同時又落實國家法律的規(guī)定，體現(xiàn)出國家法律的公平、公正，國家法與民間法之間應相互協(xié)調(diào)，相輔相成，共同服務于農(nóng)地仲裁制度。因此，農(nóng)村土地承包仲裁委員會在進行裁決時，可以在不違法的條件下承認民間規(guī)約在農(nóng)村社會中的規(guī)則效力，結(jié)合農(nóng)村社會的具體情況，運用其自治規(guī)則，充分發(fā)揮這些民間規(guī)約的作用，這樣作出的裁決容易使當事人從心理上接受，便于裁決的執(zhí)行，更具實效性。

(四)協(xié)調(diào)仲裁與訴訟的關(guān)系

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，就必須協(xié)調(diào)好仲裁與訴訟的關(guān)系。最高人民法院在司法實踐中也意識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟相互銜接的重要性，為理順兩者關(guān)系，正確審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件，2013年12月27日，最高人民法院通過了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》，并于2014年1月24日起施行。根據(jù)該司法解釋第2條的規(guī)定，如果當事人對農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的裁決不服，超過訴訟時效向法院提起訴訟，法院裁定不予受理;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴①最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定:“當事人在收到農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的裁決書之日起三十日后或者簽收農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的調(diào)解書后，就同一糾紛向人民法院提起訴訟的，裁定不予受理;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴?！薄＿@樣，對相關(guān)起訴，法院在處理時就具有了直接性法律依據(jù)。同時，為保障法院審理案件的可操作性，該司法解釋就農(nóng)村土地承包仲裁委員會依法向人民法院提交當事人財產(chǎn)保全申請、證據(jù)保全申請以及當事人向法院申請執(zhí)行農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的先行裁定時，法院應當如何確定財產(chǎn)保全申請人、農(nóng)村土地承包仲裁委員會和當事人提出這些申請應當給法院提供哪些材料、財產(chǎn)保全申請程序中應當遵守的訴訟期間以及法院對這些申請的處理方式等都作了具體規(guī)定，使得法院的審理具有可操作性，將仲裁與訴訟銜接中的具體問題落到實處。但是，立法在協(xié)調(diào)仲裁與訴訟的關(guān)系上還需做進一步的完善，應該體現(xiàn)仲裁理念中的“一裁終局”原則，增強仲裁裁決的終局性，達到“調(diào)整利益沖突”［10］的目的?！耙徊媒K局”是對仲裁裁決效力的保障，體現(xiàn)出當事人在意思自治原則的基礎上行使權(quán)利的獨立性和完整性。在農(nóng)地仲裁中，應取消不服仲裁裁決在一定期限內(nèi)向法院提起訴訟、致使仲裁裁決不生效的規(guī)定。如果對仲裁裁決有異議，可向法院申請撤銷仲裁裁決或不予執(zhí)行仲裁裁決。這樣的程序設置，不但能夠體現(xiàn)出仲裁制度的優(yōu)點，保障仲裁裁決的權(quán)威性，而且在當事人選擇農(nóng)地仲裁制度時，也可增加當事人對糾紛處理結(jié)果的預見程度，同時還避免了在不服仲裁裁決而向法院提起訴訟時，因受案范圍不同導致法院無法受理的尷尬。

四、結(jié)語

仲裁在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的多元化解決機制中扮演著重要角色，為當事人解決糾紛拓寬了救濟渠道。為了充分體現(xiàn)仲裁的優(yōu)勢，更好發(fā)揮仲裁的作用，使之從發(fā)展的角度上具有更強的適用性，我國應在農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度的設置上遵循仲裁的基本法理，協(xié)調(diào)與其他的糾紛解決方式之間的關(guān)系，使之真正成為切實服務于廣大農(nóng)村的良好制度，并在農(nóng)村社會的土壤中更茁壯成長。

［1］馮 華.土地承包仲裁法實施以來化解農(nóng)村土地糾紛超54萬件［N］.人民日報，2013-07-09(02).

［2］宋 佳.土地承包經(jīng)營合同的界定及特點［EB/OL］.［2013-09-02］.http://songjia.lawyer.blog.163.com/blog/static/.

［3］楊一介.中國農(nóng)地權(quán)基本問題——中國集體農(nóng)地權(quán)利體系的形成與擴展［M］.北京:中國海關(guān)出版社，2003:9.

［4］嚴軍興，程維崢，管曉峰.社會轉(zhuǎn)型與農(nóng)村糾紛解決機制研究［M］.北京:中國方正出版社，2010:249.

［5］劉 昕.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的行政化［J］.中外企業(yè)家，2011(6):58-61.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁琛，譯.北京:商務印書館，1995:104.

［7］段 莉.農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度研究——構(gòu)建和諧社會的抉擇［J］.仲裁研究，2008(2):65-71.

［8］張建華.仲裁新論［M］.北京:中國法制出版社，2002:24.

［9］張金明，陳利根.農(nóng)村土地承包糾紛解決機制的多元化構(gòu)建——基于土地訴訟、仲裁和調(diào)解的定位與協(xié)調(diào)［J］.河北法學，2011(6):41-45.

［10］彭衛(wèi)兵.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制研究［D］.中南大學法學院，2011:26.